司法救助立法的价值取向
2016/6/17 14:13:25  点击率[164]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法
    【出处】《人民司法(应用)》2016年第4期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】《人民法院第四个五年改革纲要》首次提出推动司法救助制度立法,本文以此为契机,回顾我国司法救助制度从无到有的渐进式发展历程,检视该制度在司法实践中存在的法规不统一、对象标准不明确、资金短缺、受助群体有限、配套制度不健全等问题。以该制度的保障功能和价值定位为立足点,从应然角度出发,分析司法救助制度的资金来源、救助范围、审批及发放、监督等实然化路径,从实体和程序两个层面提出立法建议,切实发挥司法救助制度应有的司法功能。
    【中文关键字】司法救助;立法
    【全文】

       司法救助制度是指执法机关为保障当事人及相关人员的合法权益,化解社会矛盾,实现公平正义,在办理案件过程中对符合条件的申请人实施经济救助的制度。司法救助在保护弱者、追求实质公平的同时,体现了司法的人文关怀,为保障人权、促进社会的和谐稳定发挥了积极的作用。但由于缺乏统一的立法,司法实践较为混乱。2014年1月,中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(以下简称《司法救助意见》),为司法救助的统一立法奠定了制度基础。2015年2月,最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要》明确提出“推动司法救助立法”。在此,本文探讨我国司法救助制度立法的实然选择和应然路径。

       一、司法救助制度的历史变迁

       (一)制度的发展:从条文层面到专项规定

       我国司法救助制度起源于1984年最髙人民法院颁布的《民事诉讼收费办法(试行)》。根据该办法第12条:“自然人交纳诉讼费用确有困难的,申请缓交、减交或免交的,由人民法院审查决定。”该制度在1989年最高人民法院颁布的《人民法院诉讼收费办法》及1991年施行的民事诉讼法中均有体现,但这一阶段的司法救助制度散见于条文中。

       1999年7月,最高人民法院制定了《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》,对司法救助的适用范围和程序进行了规定,“当事人确因经济困难不能按时足额交纳诉讼费用的,可以向人民法院申请缓交、减交或免交,是否缓、减、免,由人民法院审查决定。”“有下列情形之一者,人民法院应当进行司法救助,根据案件具体情况决定当事人缓交、减交或者免交诉讼费用:(1)当事人为社会公共福利事业单位的,如福利院、孤儿院、敬老院、荣军休养单位、精神病院、 SOS儿童村等;(2)当事人是没有固定生活来源的残疾人的;(3)当事人因自然灾害或其他不可抗力造成生活困难,正在接受国家救济或生产经营难以为继的;(4)当事人根据有关规定正在接受法律援助的;(5)人民法院认为其他应当进行司法救助的。”可以说,在此之前长达十多年的时间里,诉讼费用的缓、减、免基本停留在宣言层面而少有实际运用,更谈不上普遍适用。[1]

       2000年7月,最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,不仅扩大了司法救助的适用范围,还具体规定了司法救助的适用程序,如当事人申请程序、人民法院审查批准程序、缓交的期限和减交的比例、司法救助后诉讼费的交纳或补交等。2005年4月,最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助规定》进一步扩大了司法救助的适用范围,完善了司法救助的适用程序。2006年12月,国务院公布的《诉讼费用交纳办法》专章对司法救助予以规定,在继续细化司法救助适用情形、完善适用程序的同时,明确司法救助仅适用于自然人。

       (二)对象的扩展:从民事、行政到刑事、执行

       我国司法救助制度肇始于民事案件诉讼费用的收取,后来逐渐扩展到刑事被害人救助及执行领域。2005年12月26日,中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出:“探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金,对于双方当事人均为特困群体的案件,如刑事附带民事赔偿、按一定程序给予申请执行人适当救助,解决其生活困难,维护社会和谐稳定。”2007年1月15日,最高人民法院下发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,也提出建立特困群众执行救助基金,为他们实现债权提供便利和帮助。中央政法委和最高人民法院的这些文件,为各地法院开展执行领域的司法救助提供了制度保障。

       刑事领域的司法救助萌芽于2008年。中央司法体制改革领导小组部署,由最高人民法院牵头,建立刑事被害人救助制度。2009年3月,中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、民政部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,使得刑事被害人救助工作在全国范围内全面推开。[2]

       (三)层级的提高:从零散规定到统一立法

       2013年,中共中央十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出完善人权司法保障制度和健全国家司法救助制度。2014年1月,中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《司法救助意见》,在救助对象、条件及程序上对以前的救助规定进行了整合,一定程度上为司法救助的统一立法奠定了基础。

       2015年2月,最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要》明确提出:“推动完善司法救助制度。明确司法救助的条件、标准和范围,规范司法救助的受理、审查和决定程序,严格资金的管理使用。推动国家司法救助立法,切实发挥司法救助在帮扶群众、化解矛盾中的积极作用。”至此,司法救助的统一立法被正式提上日程。

       二、我国司法救助制度的现状检视

       (一)司法救助制度法律法规不统一,缺乏国家层面立法

       司法救助制度是人权保障的必要方式和手段,统一的国家层面立法有利于司法救助的实施。但是,我国的司法救助制度散见于各类法律法规中,没有统一立法。西方国家,特别是在成文法国家,公民所应享有的司法救助权利,都直接或间接地规定在宪法原则之中。[3]我国宪法尚无明文规定司法救助权利。关于民事、行政案件诉讼费减免缓的司法救助散见于国务院制定的《诉讼费用交纳办法》及最高人民法院制定的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中;关于刑事案件的司法救助散见于刑事诉讼法、律师法、未成年人保护法、国务院制定的《法律援助条例》、中央政法委员会等部门印发的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》中;执行领域的司法救助散见于中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中。这些法律法规及文件出自不同的部门,内容难免重复甚至冲突,造成司法实践中千差万别、随意性大,一定程度上损害了司法权威。

       (二)司法救助对象及标准不明确,缺乏细化规定

       国家设立司法救助的目的是保障人权,实现司法的公平正义。在司法实践中,存在较多不符合条件但要求司法救助的当事人,由于法律规定较笼统,导致各地救助对象审查标准不统一,随意性较大。为避免个别当事人闹访,甚至出现了对不该办理司法救助的人办理闻法救助。这种现象不仅在立案、信访阶段出现,在审判及执行程序中均有。取得执行救助的前提是申请执行人因被执行人没有执行能力而导致债权暂时不能实现,且生活又非常困难,但实践中,执行救助对象过多地集中在信访人群,缺少对当事人生活是否特别困难的判断和监督。另外,司法救助基金发放的标准也不一样,少则几百元,多则数万元,主要是按照案件的标的额作为参照。这种笼统的标准在一定程度上导致不符合条件的当事人要求司法救助、符合条件的当事人提出不切合实际的要求,客观上使得办案人员无所适从,助推了当事人闹访、缠访的现象。

       (三)司法救助基金筹集渠道有限,资金短缺

       目前司法救助基金的筹集主要是两个渠道:一是政府财政拨款,此为主要渠道;二是法院从有限的办案经费或返还的诉讼费用中挤出部分资金。以H省X市中级法院为例。X市系革命老区,经济欠发达,财政收入有限。2009年至2014年,政府财政拨款的救助资金仅为115万元,而实际支付135.09万元,财政经费保障率仅有85.1%,差额部分从该院正常经费中自行负担。在大多数情况下,资金募集过多地依靠法院领导的个人影响力,依靠部门领导之间的协调和沟通,不能形成稳定的制度和惯例,无法满足司法救助工作现状及所需。有些执行案件执行不能,先前的救助资金无法回流,使得原本紧缺的救助基金更加捉襟见肘。司法救助资金短缺也使得法院只能选择部分当事人进行救助,无法救助更多经济困难群体。

       (四)司法救助覆盖面窄,受助群体有限

       司法救助旨在保护弱势群体基本人权,维护社会公正。我国司法救助的适用对象主要是民事、行政、刑事及执行案件中的自然人当事人,这就将大多数因经济困难或者濒临破产的法人和非法人机构排除在司法救助之外,违背了公平正义之理念。法律应保障不同主体在相同条件下平等地享有司法资源,因此,无论是自然人还是法人,获得司法救助的机会应当平等。实践中,司法救助多集中在诉讼费的减、免、缓中,刑事及执行案件较少。以H省X市两级法院为例,2009年至2014年,在立案阶段,获得司法救助的人数是1362人,占全部司法救助人数的59.2%;执行案件的司法救助人数为766人,占全部救助人数的33.3%;刑事诉讼的司法救助人数仅为62人,占全部救助人数的2.7%;民事审判、国家赔偿审判以及审判监督案件中获得司法救助的人数则寥寥无几。司法的温暖应体现在各种诉讼中,司法救助应施之于更多的当事人。

       (五)司法救助配套制度不健全,监督机制缺位

       国家设立司法救助的最初目的在于保障经济上处于弱势地位的当事人的诉权,但司法实践中,当事人可能被法院减、缓、免交了几十元的诉讼费,却另需按市场标准支付几千元的律师费、司法鉴定费,导致当事人诉讼成本居高不下,司法救助形同虚设。另外,由于司法救助程序缺乏有效的监督机制,在实践中出现一些“人情救助”,使不该救助的人得到救助,该救助的人得不到救助。目前关于司法救助的各项法律法规文件,均没有当事人对司法救助不被批准及数额不满的异议或复议程序,上级人民法院及人民检察院也无从监督,司法救助成为缺乏监督的真空地带。在个别案件中,司法救助发生了双向异化,其从当事人诉讼权利的保障,异化成个别法院息诉罢访和部分当事人谋取非法利益的途径,助长了信访不信法观念,导致司法公信力流失。[4]只有对有限的司法救助资金进行有效监督,才能确保“好钢用在刀刃上”,真正发挥司法救助的作用。

       三、司法救助制度的价值定位

       价值定位决定立法导向,准确定位我国司法救助制度的价值,有利于明确司法救助立法的方向,进而利于我国司法救助工作的开展。

       (一)人权保障的必然要求

       《公民的政治权利国际盟约》第26条规定:“公民应受法律平等保护,无所歧视。法律应保证人人享受平等有效之保护,以防因种族、肤色、性别、语言、宗教、政见或其他主张、民族本源或社会阶级、财产、出生或者其他身份而生之歧视。”西方发达国家大多以立法的形式规定司法救助制度。英国早在1948年就制定了法律援助法,是世界上法律援助最为完善的法律之一。德国制定了联邦社会救助法,把诉讼援助与社会救助联系起来。[5]我国宪法第三十三条规定:“国家尊重和保障人权。”司法救助制度正是国家保障人权的必要方式和应有手段。司法救助是一种起码的和最低的社会保障方式,它所要维护的是弱势公民的合法权利,而维护自身的合法权利又是作为一个公民最基本的标志和条件。[6]国家通过立法的形式规范司法救助,是国际社会衡量一国人权保护状况的重要标准。我国在总结司法实践经验的基础上进行司法救助立法,既是对宪法“尊重和保障人权”的回应,也是我国人权保障发展的必然趋势。

       (二)实质正义的应有之义

       实质正义与形式正义相对,起源于马克斯?韦伯的“实质合理性”。它强调行为和社会制度在事实和结果上的平等,要求相同情况同等对待、不同情况区别对待。按照罗尔斯的正义观,实质正义首先是制度本身的正义性,保障公民权利则蕴含在法律规则之中。国家对弱势群体提供司法救助,是促进实质正义的应有之意,有利于当事人通过正当程序维护自己的合法权益。对弱势群体给予更多的司法温暖,也是不同情况区别对待的体现,实质上保障了弱势群体享有程序和结果上的平等。司法救助立法,在帮助当事人摆脱生活困境的同时,彰显了司法的民生关怀,一定程度上避免了反复申诉上访甚至酿成极端事件,在实现社会公平正义的同时,促进了社会的和谐稳定,维护了司法的权威和公信。

       (三)依法治国的具体体现

       依法治国是现代社会治理国家、管理社会、维护社会公共秩序的基本治国方略,宪法和法律是所有公民必须共同遵守的社会行为准则。法治社会要求一个国家政治、经济、文化和社会生活的方方面面必须在法律的框架下,受法律的约束;要求全体公民平等地享有法律保障的权利,实现普遍的正义。实践中存在的司法救助对象、金额随意性大,与我国目前缺少统一的司法救助法有直接关系。应建立有效的司法救助法,确保合法权益受到侵害的当事人及时得到合理救助,以维护宪法和法律的权威性和严肃性,推动司法的公平正义及法制统一。司法救助立法也将促进建立开放、透明的阳光救助机制,回应社会关切,形成依法救助的导向,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

       四、司法救助制度的立法构思

       (一)提高立法层次,出台司法救助法

       由全国人大制定司法救助法,从源头上使司法救助有法可依,把司法救助工作提升到依法救助的高度,使司法救助的对象、范围具体化,使申请司法救助的程序明确化,使司法救助的标准统一化,最终使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。立法应覆盖立案救助、信访救助、刑事被害人救助、执行救助等方面,同时,扩充司法救助的方式,对特殊群体开通“绿色通道”救助、加强窗口服务、跟踪监督、法官释明制度、经济帮助等方式,为进入诉讼的贫困当事人实施立案、审理、执行全程救助。根据经济发展水平,适当提高救助额度,将诉讼中经济困难的当事人和确有经济困难的单位列入救助范围,并对刑事被害人、长期上访人员提供心理疏导救助。

       (二)拓宽资金渠道,保障救助来源

       解决目前司法救助“僧多粥少”现状最有效的方法是拓宽救助资金的来源和渠道,增加救助资金。一方面,要积极争取各级党委、政府的支持,将司法救助正式列为社会保障制度的补充部分,由各级地方财政列支,并由上级财政对经济欠发达地区作一定的倾斜和帮助,从根本上稳定救助资金的来源。可尝试在政府财政预算中,加大司法救助经费的比例,保障司法救助基金的来源。对于执行款到位的案件,应扣除已发放的司法救助金额,直接转入司法救助基金账户,确保司法救助资金的循环使用。另一方面,加强司法救助宣传,充分发挥各地法院的主观能动性,多渠道筹措资金,如吸引社会慈善援助,逐渐形成政府主导、社会团体支持、全社会参与扶危济困的良好氛围。可以借鉴美国的做法,成立法律服务公司或者各类基金,并且可以考虑为一定的弱势群体如残疾人等设立特定的资助项目。[7]

       (三)明确救助范围,确保机会平等

       在诉讼费减免缓方面的司法救助立法,吸收2007年4月国务院颁布的《诉讼费缴纳办法》的相关规定。对于刑事、执行、涉诉信访及其他类型的案件,在立法中明确给予和不给予司法救助的适用情形。

       案件具备以下情形的,予以司法救助:1.刑事案件被害人受到犯罪侵害,致使重伤或严重残疾,因案件无法侦破造成生活困难的,或者因加害人死亡或没有赔偿能力,无法经过诉讼获得赔偿,造成生活困难的;2.刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命,急需救治,无力承担医疗救治费用的;3.刑事案件被害人受到犯罪侵害而死亡,因案件无法侦破造成依靠其收人为主要生活来源的近亲属生活困难的,或者因加害人死亡或没有赔偿能力,依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属无法经过诉讼获得赔偿,造成生活困难的;4.刑事案件被害人受到犯罪侵害,致使财产遭受重大损失,因案件无法侦破造成生活困难的,或者因加害人死亡或没有赔偿能力,无法经过诉讼获得赔偿,造成生活困难的;5.举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复,致使人身受到伤害或财产受到重大损失,无法经过诉讼获得赔偿,造成生活困难的;6.追索赡养费、扶养费、抚育费等,因被执行人没有履行能力,造成申请执行人生活困难的;7.对于道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害,无法经过诉讼获得赔偿,造成生活困难的;8.具有其他特殊情形需要救助的。

       对于具有以下情形之一的,一般不予救助:1.对案件发生有重大过错的;2.无正当理由,拒绝配合查明犯罪事实的;3.故意作虚伪陈述或者伪造证据,妨害刑事诉讼的;4.在诉讼中主动放弃民事赔偿请求或拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的;5.已获得民事赔偿、保险机构赔偿、社会保障机构救助或其他救助的。

       (四)细化救助程序,保证阳光救助

       规范、细化司法救助程序,不仅有利于当事人申请司法救助,也利于司法救助的阳光审批,减少“人情救助”的发生。在司法救助立法中应规定以下程序:

       1.告知。办案机关在受理案件、办理案件、执行、处理涉法涉诉信访问题过程中,对符合救助条件的当事人,应当告知其有权提出救助申请。

       2.申请。救助申请由当事人向办案机关提出;刑事被害人死亡的,由符合条件的近亲属提出。申请一般采取书面形式。确有困难,不能提供书面申请的,可以采用口头方式。申请人提出司法救助申请时,应当提供以下证明材料:(1)申请人及与其共同生活的家庭成员的身份证明、户籍证明、亲属关系证明;(2)办案机关对案件出具的相关法律文书;(3)申请人申请救助的原因和理由及实际损失后果;(4)申请人户籍地街道、乡(镇)人民政府、村(居)民委员会或民政等部门出具的申请人及家庭成员经济状况或未获得民事赔偿、保险机构赔偿和社会保障机构救助情况的证明。

       3.审批。(1)接受救助申请的办案机关应当严格审核申请人提供的申请材料,在5个工作日内提出是否给予救助和救助金额的意见和建议,并报本级司法救助领导小组审批。本级司法救助领导小组在5个工作日内作出是否给予救助的决定。(2)本级司法救助领导小组作出审批意见后,在5个工作日内将审批意见反馈至办案机关。决定予以救助的,同时将审批意见送本级财政部门拨付资金;决定不予救助的,由办案机关在收到审批意见5个工作日内告知申请人并做好解释说明工作。

       4.发放。对批准同意的,财务部门应当在接到给予救助

       决定书5个工作日内,将救助资金拨付办案机关。办案机关在收到拨付款后2个工作日内,通知申请人领取救助资金。对急需医疗救治等特殊情况,办案机关应当及时向本级司法救助领导小组报告,经同意后,可依据救助标准,先行垫付救助资金,救助后及时补办审批手续。

       (五)加强制度街接,建立监督机制

       加强与相关部门的协调,把司法救助制度与社会救助制度、法律援助制度有机结合起来,充分体现司法的人文关怀。设立专门的监督机构对基金的运行进行监督,建立健全监督机制。在减免缓诉讼费的司法救助中,将司法救助工作纳入审判流程管理,实行个案跟踪监督,一旦发现被救助人经济状况好转或骗取救助资金的情形,立即撤销司法救助,限期当事人补交诉讼费。在执行案件中,建立执行救助基金追偿制,申请人获得救助后,应书面承诺在被执行人恢复履行能力后,由法院执行代位追偿权,确保司法救助资金的稳定来源和规模。同时,把每个救助对象的办理情况随卷移送,并复印一套进行登记备案,专门就司法救助案件进行归档,杜绝私自办理司法救助现象,保证司法救助操作透明规范。

    【作者简介】
    张玲,单位为河南省信阳市中级人民法院。
    【注释】
    [1]江伟主编:《民事诉讼法》(第二版),高等教育出版社2004年版,第225页。
    [2]“彰显人文关怀化解社会矛盾——最高人民法院推动刑事被害人救助制度改革综述”,载http://www.chinacourt.org/article/ detail/2012/06/id/521491.shtml,2015年10月1日访问。
    [3]刘烁玲:“试论我国司法救助制度的构建”,载《江西社会科学》2012年第3期。
    [4]汤媛媛:“司法救助工作存在的问题及应对措施”,载2015年1月7日《人民法院报》。
    [5]林钿:“关于我国司法救助制度改革的思考”,载《山东审判》2014年第2期。
    [6]王坚:“论对我国弱势群体的司法救助”,载《科技信息(学术研究)》2008年第9期。
    [7][美]丹尼尔.S.马宁:“美国法律援助制度简介”,载宫晓冰、杨勇主编《外国法律援助制度简介》,中国检察出版社2003年版,第133页。

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