拆迁补偿规则制定与执行程序的倒置
——拆迁中政府与公民互动的一个解释框架
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【法宝引证码】
    【学科类别】房地产法
    【出处】《福建行政学院学报》2013年第1期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】三个被拆迁居民要挟地方政府的行为反映出,地方政府虽然强势但也有软肋,维稳目标的“一票否决”使居民“要挟”地方政府成为可能。地方政府从拆迁中获益备受指责且有时还遭受“要挟”,公民在拆迁中利益受损且情感受挫。在拆迁时政府与公民都感到弱势的根本原因在于地方政府规则制定与执行程序的倒置。地方政府拿着单方制定的规则去拆迁,公民却是从制定规则和协议定价为起点讨论拆迁。公民在拆迁中的“闹”和“要挟”行为实质是将地方政府从拆迁执行规则阶段拉回到规则制定的协商议价阶段。
    【中文关键字】拆迁补偿;规则制定;执行程序;倒置
    【全文】

       在中国社科院发布2010年《社会蓝皮书》中,李培林认为房屋拆迁、土地征用等问题得不到及时解决造成的民怨太深。一方面是公民通过上访、自焚等手段进行抵抗。另一方面,地方政府认为被拆迁居民的经济诉求是漫天要价,是“要挟”政府。2007年南昌魏淑平不满拆迁喝农药自杀被称为“要挟政府”。{1}浙江省王海阳威胁将检举揭发开发区存在的问题,让开发区满足了70余万元的赔偿要求,被以诈骗罪、敲诈勒索罪起诉。{2}2010年,四川峨眉山有村民阻止强拆,政府认为是少数人为不正当利益要挟政府。{3}在人们印象中,在拆迁过程中地方政府不是蛮横就是为强拆巧言掩饰,被拆迁公民道义上都是正确的,要求都是合理的。但笔者经过调查几起拆迁案例发现,这并不是事实的全部。有些地方政府确实在拆迁中采取了很多既不合理也不合法的手段,但如果一涉及拆迁就将责任全归为地方政府也并不是科学的态度,也无益于全面分析和解决目前拆迁中存在的问题。本文剖析在拆迁中几个公民“要挟”政府的案例,提示人们不要忽视在拆迁中确实存在漫天要价问题,揭示我国拆迁问题的多个面相,目的并不是要为地方政府辩护,而是希望采取价值中立的立场,对我国拆迁问题有所助益。

       一、文献述评

       欧美对房屋拆迁的规定相对严格,强制拆迁较为少见,原因是土地私有化,商业利益和公众利益的界定清晰,行政权受到约束。而我国城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,政府可以通过征收农村土地将其变为国家所有,行政权过于强大,地方政府直接参与土地经营。这些不同直接导致拆迁现象各异。目前学界对拆迁问题的研究主要集中在以下方面:

       第一,拆迁的法律和制度视角。法学学者认为,拆迁制度在程序上不合理,必须将强制执行司法化、确立强制拆迁的程序机制、确立公共利益听证制度、健全补偿和评估制度。{4}有的学者对《城市房屋拆迁管理条例》的法律定位、规定的政府角色及行政权的介入方式等进行了分析。{5}还有学者认为,应该制定统一的《公用征收法》,使现行的拆迁模式转变为以私人财产权为重要价值标准的征收法律制度。{6}在《国有土地上房屋征收与补偿条例》(新拆迁条例)正式颁布以后,学者将其与《物权法》结合起来分析,从价值重构、制度安排与救济完善三个方面探寻适合我国城市房屋征收补偿办法。{7}也有的研究者通过剖析征地拆迁引发冲突的深层原因,认为行政程序上的缺陷导致政府行政权力的滥用,应该完善拆迁中的正当法律程序。{8}

       第二,政府角色定位研究。有些学者认为政府角色不清是重要因素。学者们认为,地方政府在拆迁中既是裁判员又是运动员,通过拆迁谋求财政收入,甚至是个人私利,政府定位不清才是根本原因。政府应该成为社会公平与正义的代表者,成为社会各种阶层利益矛盾的调解者,成为广大人民利益的维护者和社会责任的承担者。{9}有的提出地方政府要改正角色错位问题,矫正政府职能的不当之处。{10}

       第三,公共利益界定的角度。学者们认为地方政府强制拆迁是因为公共利益与商业利益界限模糊。防止强制拆迁重要的是要界定公共利益。有的学者专门探讨了城市拆迁中公共利益的特点、界定方法及解决路径对城市拆迁公共利益实体界定的重复性问题和程序界定的虚化性问题。{11-12}但也有学者认为,公共利益的本质决定了公共利益的内涵具有不确定性。实践也表明界定公共利益的思路对房屋征收中公共利益泛化或虚化问题的解决成效并不明显。关键还是要建立完善的公示程序、听证程序和司法审查程序保障公共利益。{13}

       第四,健全拆迁机制的视角。宁骚等通过一个典型案例,认为缺乏畅达互动的沟通机制是造成这些困境的主要原因,大力培育和发展社会自治性组织,是破解城市拆迁决策过程公民参与困境的基本路径。{14}有的学者认为,不规范的城市拆迁使得弱势群体更加弱势化,要建立兼顾社会各方面利益的利益表达机制和规范的住房保障制度。{15}因此,构建拆迁利益表达机制尤为重要,具体包括拆迁前的拆迁许可听证,拆迁中的社会性自治组织,拆迁后的回访。{16}另外,有些研究者具体探讨了对拆迁户的补偿方式,也有的从引发群体性事件角度对拆迁进行了研究。{17}

       虽然这些研究非常有启发性。但是很难解释以下问题:虽然经常发生地方政府强拆事件,但为什么强势的政府在一些被拆迁户漫天要价甚至“要挟”政府时无能为力?难道在拆迁中政府一点道理都没有,所有被拆迁户占尽道德优势,并且全是受害者?本文目的就是尝试回答以上问题,并试图为当前的拆迁问题提出一些可操作性的对策或解决思路。

       二、解释框架、研究方法及案例

       (一)拆迁规则制定与执行程序的倒置:本文的解释框架

       韦伯在阐述合法性时,认为法必须得到大众认可才具有权威,社会成员才会发自内心地服从并使之变成现实,法律规则的制定要有社会成员的参与,各利益群体直接或选举代表相互之间经过辩论、协商最后达成法律和规则。在法律规则制定以后,就成为各利益群体解决矛盾纠纷的唯一准绳。前一阶段可称之为相互博弈的政治过程,它遵循平等关系、利益政治原则;后一阶段称为行政过程,是法律规则的执行过程,奉行的是命令与服从原则。虽然二者相互依存,但顺序不能颠倒,更不可能跨越讨价还价的政治过程。

       而行政规则的制定须遵循以上规律,有两种情形:一种是通过个别裁定来创制规则;第二种是通过规则制定程序来制定行政规则。正式规则制定程序以及协商程序属大众参与模式,最重要的特征是听证程序的运用。二者共同之处是保证更多的利益关系人参与到程序中来,在知识利用的方式上,并没有本质差别。协商程序兼具了正式程序和非正式程序的益处。{18}在论述中国土地使用规则不确定问题时,张静认为,中国的土地立法程序中虽然有征求意见的程序,但缺乏民众参与,并不接受现有法律文本,实践中造成了多种土地使用规则的状况。{19}本文的解释框架受其启发,当然,多种土地使用规则是地方政府、村干部、集体和当事人选择规则的竞争,是我国土地产权归集体所有、产权模糊或产权虚置所致。但是,这一点与具有明确产权的私人房屋不一样。所以,现实中我们可以看到村干部可以私自把土地变卖,但绝对看不到干部私自把他人房屋变卖的情形。

       按以上分析,本文的解释框架内容是,在拆迁过程中,地方政府既不遵守国家相关法律和拆迁条例,也不践行自己制定的规章,一味追求单方定价、“公告征地”。正是因为这些规则没得到公民认可,所以地方政府又不得不与有抵制情绪和行为的公民进行点对点地逐个协商赔偿,协商无果则可能会采取强制拆迁、株连式拆迁和以各种手段威胁(如不发养老金等)进行拆迁。但问题是,地方政府及工作人员也并不是无“软肋”,特别是存在操作本身违规,或者还伴随某些人的贪腐行为,抑或与政府重要目标相冲突的时候,政府很可能被某些公民要挟利用,造成现实中政府与公民互相要挟的窘况。因此,问题的根源在于,拆迁时将政治过程与行政过程倒置了。政治行政二分法对此有清晰的界定:社会治理由行政和政治两部分构成。政冶领域体现民主原则和人民参政议政,行政领域体现效率至上等。

       (二)研究设计和研究思路

       本文用文献法搜集已有拆迁的相关新闻报道、学术论文和法律法规;通过实地观察法调查发生在S市的公民要挟政府的两个案例,了解其来龙去脉,获得全景式资料;运用访谈法访谈两个案例中要挟政府的房主及参与拆迁的政府人员,以及拆迁涉及的其他被拆迁居民和附近居民,共调查了29人。调查时间2010年3月到2011年11月。

       本文的研究思路是,以拆迁规则的制定与执行程序的倒置为理论框架,着重考察拆迁中公民“要挟”地方政府的整个过程和机制,以质性研究方法呈现调查的两个案例,在此基础上与媒体报道的类似案例进行比较研究,试图揭示拆迁问题的机制与实质,并对完善城市拆迁机制进行有针对性的政策思考。

       (三)相关案例

       案例一和案例二是笔者实地调查的案例,案例三引用了一个新闻报道的事例,旨在说明这种现象并非发生在某个地方,而是具有一定的普遍性。

       案例一:在2007年,S市将水南街道路加宽扩建,市政府事先制定好了拆迁补偿标准。涉及的大多是低矮的小房子且年代久远,住户条件非常差。因此,大多居民认为补偿还算合理,接受了拆迁补偿标准。市政府实践操作也较灵活,也接受了一些居民的其他要求。最后剩下一户却提出,他20多平米的二层房子要补偿500万,还附加一个店面和一套房子的要求。而邻居相同的面积只补偿了40万,当时S市房价是1500元一平米。由于无法达成协议,市政府没有拆迁,此房子至今占据着1/4的街道。

       案例二:2009年,S市扩建南环路,准备将市区道路延伸至某县城。沿路居民基本接受了补偿标准,大多得到补偿后搬离,道路施工进展顺利,但一老年户主突然提出不愿意搬迁,提出要政府解决两个初中毕业的女儿公务员编制,解决自己的养老保险,再补偿100万。管此工作的副市长也上门做了工作,答应解决其养老保险,因为解决公务员编制违反政策,愿意帮助解决其女儿在企业工作,遭到户主拒绝。经过多次协商无果,整个环城路后续工作全部停止,到笔者调查时的2011年底也没有继续开工。

       案例三:在浙江省台州市,有一条原本横贯东西的体育场路,被两幢二层小楼一截两段。大约10年前,这个村480多户村民就与开发商签订了房屋拆迁合同,并已拆迁完毕。只剩下现在的这一户,这户村民在10年前也签了合同领了补偿款,但户主洪春琴后来把钱退了回去,并且说:“现在我不想搬了,除非地方由我挑。”{20}

       三、软肋:强拆逼迁逻辑下地方政府面临的压力

       在房屋拆迁过程中,地方政府遇到被拆迁居民的抵制通常会采取各种手段强制拆迁或逼迁。但是,只要不是按丛林法则赤裸裸地剥夺,只要拆迁还遵循基本的交换原则,交易双方的交换总是会由不均衡变为均衡。齐美尔在论述交换时认为,行动者越是认为另一方资源价值越大,后者对其拥有的权力就越大。{21}因此,在拆迁过程中,只要地方政府还承认被拆迁居民的财产权的合法性-违章建筑例外,又不能无偿剥夺的情况下,采取强力措施就存在由强势转为弱势的可能。

       (一)补偿单方定价违背交易公平

       地方政府垄断开发的主导权和直接从城市开发中获利,常为公众所诟病,构成价值观念的正面压力,受到“住房权”这些“现代的”普遍价值的否定。{22}只要是交易就应遵行自由、公平原则,这也是中央在新拆迁条例中规定房屋补偿不能低于市场价的原因。虽然如此,很多地方制定补偿标准时没有经过协商谈判环节,即使合理的补偿也容易被拆迁居民认为不合理,在我国,住房不但是人们居住的场所,也是人们情感的寄托。出于感情上的依恋,人们常常会对自己的房子估价过高,因此,政府单方制定的补偿标准总会低于公民的期望值和估价值。并且,被拆迁居民不能参与拆迁规划,无法讨价还价,不知道拆迁到底是为公共利益还是商业利益,将产生不能在体制内途径解决问题的挫折感,无法体现平等维护权益的羞耻感。{23}这些都会强化一些被拆迁居民的抗争倾向,甚至在抗争时,民间力量、网络力量等都会参与进来成为其道义上的支持者。{24}

       (二)强拆逼迁逻辑下面临巨大的舆论压力

       与补偿标准单方定价有失公平相对应,地方政府在遇到阻力时强拆逼迁,更处于舆论的风口浪尖。政府官员拆迁行为如果失当,在强大的舆论面前,相关官员会成为众矢之的,重视政绩和形象面子的官员大都会如履薄冰,小心谨慎,态度蛮横只会激起公众的愤怒。相反,被拆迁居民则在舆论的支持下,好像具有天然的道德优势,即使采取暴力抵抗也能获得广泛同情。有个值得注意的现象是,现在人们谈论拆迁常常是以道德代替规则,好像谁不站在居民一边谁就没有良心,也使理性的声音受到压制。这样很容易引发价值主导型的群体性事件。如果利益主导型群体事件的个体或群体利益之争,唤起普通民众内心的价值认同,形成价值诉求,动员大量围观者参与,会促使价值主导型群体事件形成。{25}通过媒体报道不但会形成社会压力,还可能引起上级政府部门的关注,产生政治压力,当事官员也可能因负面影响太大被上级部门追责,影响仕途。

       (三)维稳任务是最大的软肋

       政府目标是多元的,不仅仅发展经济和增加财政收入,还有社会目标、考评体系常常以目标责任制形式出现。中国政府逐级实施目标管理责任制,层层签订责任状。目标责任制的考核体系既包括精神文明建设等“软指标”,也包括经济发展、计划生育、重大人身生命安全等“硬指标”。硬指标是刚性约束,实行“一票否决”{26}只要出现上述问题,当事官员将受到处理,前程会受到影响。在回答维稳的重要性时,一位参与过拆迁的镇干部说:“两会的时候那个(拆迁户)要去上访,我们三个(镇干部)日夜守着他,他走到哪里,我们就跟到哪里,24小时跟着(他),整天守在他们家门口,我们哪都去不了。万一要是不见了,我们有责任。反正有上访苗头的,我们都有人去跟着,甚至还有的请(想上访的人)吃饭。”

       也就是说,地方政府面对的是多重任务目标,要承受上级政府与社会的双重压力,相互矛盾的任务体系使政府必须在其中权衡利弊,比如,发展与稳定、管制与服务、经济发展与环境保护。所以,上级政府部门刚性约束和社会公众的要求会影响地方政府精力投向、政策取向和资源投向,会成为左右地方政府行为的重要变量。一般情况下,经济发展是首要目标,这也是为什么地方政府大力招商引资、征地拆迁,但维稳目标作为一项政治任务,甚至是晋升规则中的重要标准,在某些时候能“一票否决”,事关官员前途。地方政府只有在打压手段如截访、拆迁株连等无效后,最后才会选择强拆。但是,要冒巨大政治风险,抚州宜黄拆迁主要领导都受到处分就是一个证明。因此,出于维稳的需要,地方政府对“钉子户”常常采取怀柔政策,要么私下提高补偿标准,要么被迫停止工程项目,如案例二和案例三;要么不拆迁保持原样,如案例一。政府在拆迁遇到“钉子户”时,迫于维稳目标和越级上访的硬指标,也会为居民所要挟,特别在舆论一致指责下,政府也觉得自己处于弱势。据调查,45.1%的受访党政干部认为自己是弱势群体,原因之一是在严厉的问责制度和强大的网络监督面前,一些官员生怕做错一件事,说错一句话,而成众矢之的。{27}

       四、要挟:被拆迁居民行为逻辑

       (一)以协商为起点看待拆迁是要挟行为的伦理基础

       如上文所言,地方政府拿着制定好的规则进行拆迁,除大多数居民默默接受外,也有少数采取走关系等手段多争取补偿,还有少数可能进行抵制。在某些情况下,还有些人出尔反尔不断提高拆迁补偿标准。本文几个案例中户主均属于漫天要价或要求过高,比如,案例二中居民提出解决女儿公务员编制的要求,案例三中户主说的“现在我不想搬了,除非地方由我挑”。这些要求不但明显过高,有的还违反相关政策。笔者在访谈时,被拆迁户主的邻居和知情的公众都表示他们的要求确实过高。有位居民说:“那个要求是有点过(分),你看现在这个路也修不成,谁去做工作都没有用,老头有点楞,现在是好久没修了,停工了,就因为他。”其实,所有问题的实质,在于被拆迁居民在拆迁时,将政府从规则执行过程重新拉回到规则的制定过程。也就是说,居民意图将“实际操作规则”变成“纸上规则”,这与政府试图将“纸上规则”变成“实际操作规则”的程序刚好相反。案例一中户主就说:“哪能什么都他们(地方政府人员)说了算,我的房子上有天下有地,补给我的(房子)地是他们的,我的房子不值钱地值钱啊,你(指笔者)的商品房你看看有什么?要我的房子就要和我谈价钱,你出个价就要(拆迁),这是强买强卖。”

       (二)公民非制度化生存是要挟行为的现实根据

       孙立平认为,中国公民处于非制度化生存状态。人们所依赖的生存制度环境缺少确定性,在遭遇某种需要解决的问题时,不是依据明确而稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的具体博弈。{28}就拆迁而言,公民接受的是既定规则,在权利缺乏的情况下,自然会不按既定规则出牌。在政府存在软肋的情形下,公民会抓住机遇并有能力和有可能将政府重新拉回讨价还价的协商过程。当然,这是在实际操作过程中形成不成文的规则,不是重新制定成文的拆迁规则,是在变通现有规则。正是这种变换形式的异化谈判方式,使得政府不得不与每一个采取“要挟”方式的被拆迁居民谈判。这样既造成了已经接受拆迁补偿规则的居民的不满,他们觉得自己吃亏了,也增加了行政成本,搁置了已有的规则,淡化了规则应有的严肃性。结果,在拆迁过程中,人们依据当前利益和自身力量对规则进行选择,而不是依据事前确立的规则衡量利益是否正当。{29}案例一中,笔者在调查时,访谈对象都说当事人要求过高,但在道义上都同情他,一个附近居民的意见具有代表性,他说:“他开(价)是开得高了点,但补偿不能都由干部说了算,起码要听听老百姓的嘛,不管开价多少,总是可以谈的,反正他们(指政府)补的还是蛮低的,要是拿去买个房是不行了(买不起),要是拿去到自己田里做是做得起。”

       (三)政府怀柔政策是公民要挟行为的助长方式

       在维稳目标“一票否决”的压力下,地方政府遭遇公民抵制时,会搁置规则灵活操作,所谓“规则是死的,人是活的”-实际上是重回协商谈判阶段。这种灵活操作却削弱了规则的权威性,现实中造成“谁老实谁遵守,谁抵制谁获益”的现状。郑广怀用安抚型国家概念形容这种情形。他构建的“安抚型国家”概念反映了地方政府在处理某些问题时的策略性甚至随机性,在整体上进行精神安抚,在个别问题上进行物质安抚。{30}既然国家只是将政策文本作参考,那就意味着在实践中可以改变;既然国家会采取安抚政策,那就暗示谁反抗谁就有获益的可能。因此,在缺乏利益协调机制的情况下,社会上出现了一种普遍现象,不管是拆迁冲突、劳资冲突还是医患纠纷,人们都采取了“闹”的方式,即有人形容的“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”。规则的制定与执行的倒置使政府政策文本参照的可能性大为增加,国家可能会采取安抚措施,则提高了人们“闹”的预期。更为重要的是,有违章建筑的公民竟然也维权!现役蹼泳世界冠军朱宝珍站在广州花都狮岭镇溢盈湖别墅强拆废墟上维权,质疑相关部门“选择性”执法。微博还贴上了他们夫妻戴着奖牌手举维权牌子的照片。{31}值得思考的是:虽然政府选择性执法不合理,难道违章建筑就不应该拆除吗?房屋本身是违章建筑,公民维权怎么也如此理直气壮?

       五、结语

       本文通过公民“要挟”政府的三个案例,揭示地方政府规则制定与执行的倒置是目前拆迁问题的根源。规则的制定应该遵循议案的“提出一审议一通过一公布”的程序。让每个涉及自身利益的主体或代表都能参与到规则的制定过程中来,这是规则得以执行的前提,因为每个人都有一种基于正义的不可侵犯性,即使作为整体的全社会利益也不可小视。{32}经过严格程序形成共识性规则后,对于在拆迁中的违章建筑,应该强拆的还是要强拆,这样才能维护规则的严肃性和权威性。事实上,在美国土地私有的情况下,个人也不能在自己的土地上随意开发,要受到政府规划的限制和旁边公众利益的约束。美国地方政府即使不能侵犯土地所有权,但可通过立法和土地管理制度规范土地使用权。一个正当的法律体系代表着全体人民之间的一种契约,是事先约定的规则,如果因为事后发现规则不合理,就推翻事先约定的规则以求一时一事的合理,就会使所有的法律条令变成一纸空文,也包括公民希望制定的“合理”的法律,为社会更大的不合理开创条件。{33}

    【作者简介】
    聂洪辉,单位为上饶师范学院。
    【参考文献】
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