论我国行政复议制度基本目标的重塑
——基于对现有制度与实践的反思
2014/12/15 9:36:08  点击率[272]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《东方法学》2013年第4期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】行政复议制度的功能主要有三个,即化解矛盾、权利救济和纠正错误。已有的制度实践表明化解矛盾和纠正错误不能作为日后行政复议制度的基本目标,以权利救济为基本目标也存在着与行政诉讼功能重合,以至于可能丧失行政复议特性、影响行政复议制度特定功能的发挥。为解决上述单一功能作为基本目标的困境,在《行政复议法》的修改过程中应当选择以综合性的目标,即促进政府依法行政的实现为行政复议制度的基本目标。为了实现这一目标,行政复议委员会制度的设立,行政复议制度的专业化、规范化,行政复议法律文书的完善,行政复议案例指导制度以及政府对行政复议的监督和指导都是行政复议制度改革中可以考虑的方向。
    【中文关键字】行政复议制度;纠正错误;纠纷解决;权利救济;依法行政
    【全文】

       为了实现新形势下行政法治的需要,我国行政复议制度近些年来不断地在改革创新,其中也包括了对《行政复议法》修改的酝酿和准备。据可靠消息,《行政复议法》的修改有可能在2013年或以后由全国人大常委会安排审议。[1]在讨论《行政复议法》修改时,首先需要回应的一个问题便是,我国行政复议制度改革的基本目标是什么。有学者将行政复议制度的功能和作用归结为化解矛盾、权利救济和纠正错误等方面。[2]这三项功能自然是行政复议制度应当所具备的,但是都有各自不同的侧重点。以各自作为基本目标进行的制度改革会最终形成不同面向的制度设计。因此,行政复议制度改革过程中究竟是以这三个功能中的何者为基本目标,或是在此之外另有其他目标,是我们需要予以考虑和回应的。本文便是在通过分别对这三个功能进行分析和比较的基础之上,试图回答行政复议制度应当追求的基本目标这一问题。

       一、以纠正错误为基本目标的局限性

       (一)以纠正错误为基本目标的制度实践

       纠正错误主要体现了行政复议对于行政机关行政活动的监督职能,而内部监督是我国《行政复议法》制定之时所确定的目的。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编撰的《行政复议法释义》中将行政复议制度定位为是一种“与行政诉讼相结合的行政救济制度”,“是运用行政机关系统内部的层级监督关系,由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为,以保护相对人的合法权益”。[3]但是,国务院法制办公室主任杨景宇于1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上对《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明中却与其恰恰相反。其明确指出“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点”是起草行政复议法的指导原则,同时强调行政复议“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法化’”。[4]国务院法制办公室编写的《行政复议法释义》中强调体现“内部监督,拒绝司法化”的理由在于:司法化将会使得行政复议作为行政权的简便、廉价和专业化的特点;行政复议没有行政权力的特点,也难以发挥司法权所固有的功能和特性;从国家权力过程来看,行政复议司法化将使解决一个特定的行政争议的成本增高。[5]国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》(国发[1999]10号)中进一步强调“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。由此可见,现行行政复议制度构建之初单从官方的见解上看,关于行政复议制度的定位就存在着冲突和矛盾。但是从最后公布的《行政复议法》所确立的制度来看,我国现行的行政复议制度还是突出体现了内部监督的特点。这主要体现在:(1)复议机关不单独设立,根据《行政复议法》第12条到第15条的规定,除另有规定外,我国不设有单独的行政复议机关,而是由部门所在本级人民政府和上一级主管部门进行复议。同时,《行政复议法》第3条规定具体的事务由根据《行政复议法》所确定的行政复议机关中负责法制工作的部门负责。(2)书面审查为原则。根据《行政复议法》第22条的规定,行政机关进行行政复议,原则上采取书面审查的办法,根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查,只是在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。(3)可以对行政规范性文件进行附带性审查。《行政复议法》第7条第1款中规定在申请对具体行政行为复议时,可以申请对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门以及乡镇人民政府的规定进行审查。这些规定在学理上一般认为属于抽象行政行为。(4)可以对所有具体行政行为审查合理性问题。与行政诉讼中除审查行政处罚显失公正外只能审查具体行政行为合法性问题不同的是,根据《行政复议法》第28条第3项,行政复议中对所受理的所有类型具体行政行为的明显不当之处予以处理。

       (二)以纠正错误为基本目标在实践中的缺陷

       经过多年的行政复议实践,我国行政复议机制这一定位带来的不利影响已经逐步显现,严重影响了行政复议制度的功能发挥。这些表现有:

       其一,公民对于行政复议制度的信任度不高。据有关数据表明,在现有的体制之下,我国大约有70%左右的行政纠纷未经行政复议便直接进入了行政诉讼,也就是说,公众在解决行政争议时还是宁愿直接走行政诉讼程序。[6]

       其二,行政复议机制的失效使得信访等非规范性争议解决机制急剧膨胀,反过来压缩正规行政争议解决途径的生存空间。[7]这些年来,我们国家的行政争议解决中一个最为人所关注的现象就是信访越来越多,信访引发的社会问题也有愈演愈烈的趋势。一般说来,行政争议经过行政复议和行政诉讼的正规纠纷解决渠道解决之后就应当不存在法律上的争议,信访主要负责解决法律自身所不能解决处理的问题。现在的情势正好反过来,正规的渠道反而为人所废弃,信访反而成为行政争议发生之时的首选。这不能不说是包括行政复议机制在内的正规解决机制救济职能不能充分实现的结果。

       其三,行政复议案件的维持率居高不下使得复议公正性受到质疑。我国行政复议中一直存在的奇怪现象就是行政复议的结果中以维持的居多,被予以纠正的不多。这就使人们对于行政复议机关是否真正履行了复议职能表示怀疑。全国2003年至2006年共收到行政复议申请33.67万件,受理29.95万件,审结26.81万件,平均维持率是58.5%,改变率是17.9%,申请撤回率18.7%,83.9%的行政复议案件基本能实现“案结事了”,但是在行政复议后当事人又起诉的案件中平均维持率是58.4%。[8]行政诉讼中对行政复议结果较低的维持率或与客观上行政复议人员的法律素养、案件本身的复杂性有关,但是行政复议人员主观上怠于审查也不能免除质疑。这种现象的出现正是由于行政复议机制高度行政化的结果。对行政复议案件予以维持对于行政复议机关来说是最佳的处理方案,一方面可以避免因为改正原具体行政行为造成与被申请人之间的紧张关系,另一方面根据我国《行政诉讼法》第25条第2款的有关规定,只要行政复议决定不对具体行政行为进行变更,行政复议机关就不会成为被告,而成为被告对其机构内的考评相当不利。正是由于行政化的高度发展,行政复议案件审理公正性往往难以得到保证。

       其四,行政化的发展有时候反而会造成效率的低下。本来我们在制度设计之初将其定位为内部监督机构一个重要的期待就是其行政化带来的高效率。但是行政化的发展有时候反而造成效率的低下。行政复议机构作为行政机关的一个内部机构在进行行政复议时需要注意与其他机构甚至其他行政机关之间的协调。加之我国行政机关内部存有的批示文化,一个案件的审理往往需要经过许多关卡。有学者就举例一个市级人民政府办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人—分管副处长—处长—法制办分管副主任—法制办主任—分管副秘书长—秘书长—分管副市长—市长”的漫长过程。[9]这漫长的处理链条中只要一个环节被压下来,整个案件的审理就需要停滞,效率更是不可求的了。

       (三)以纠正错误为基本目标的批评

       从上文的缕析中可以看出,我国《行政复议法》的出台是以内部监督、纠正错误为基本目标的,而以此为目标的制度构造在实践中已经造成了诸多的困境。这些困境主要集中在以下两个方面:

       其一,行政复议制度的独立性缺失。由于我国行政复议制度中不设有独立的行政复议制度,行政复议工作附属于行政机关的法律工作部门,继而造成了行政复议制度独立性缺失,直接造成了诸多制度性缺陷。诸如:将复议当作一种内部监督制度,混淆了复议监督与其他监督的区别,影响了复议的质量和效率;过于行政化的程序,使办案程序极不规范,用办文的方式去办案,影响案件处理的公正性;行政复议人员没有必要的资格和专业培训,素质和业务能力难以保障,基层行政复议机构在机构改革中甚至普遍面临生存危机;书面审理缺乏公开性和透明度,无法取信于民;许多问题缺乏相应的程序规定,一方面造成行政复议机构在处理案件过程中无所适从,另一方面引发行政复议机关与司法机关之间不必要的冲突。[10]

       其二,行政复议制度程序设置过于简单,影响了功能的发挥。因为将行政复议定性为内部监督,行政复议机关也不独立,行政复议活动被淹没在行政活动之中,对其具体的制度构建还相当匮乏,如审理程序、证据规则、审查标准等问题都没有明确的统一规定。程序建设本身的缺乏一方面使得如前文所说的行政复议人员在案件审理过程中的无所适从,另一方面也导致了行政复议申请人对于行政申请的不信任感。

       除了以纠正错误、内部监督作为基本目标的制度设计在实践中暴露出来的问题外,笔者认为,就制度设计本身而言,这一目标也根本不能成为行政复议制度的基本目标,主要是因为:

       第一,行政复议是应申请的行政活动。与行政诉讼的“不告不理”原则一样,行政复议机关启动行政复议必须有行政复议申请人的申请,无法自动启动复议程序。这一工作特征使得行政复议就算是定位为一个纯然的内部监督机构,其发挥的作用也是极其有限的。如果行政复议机关被定位为主要是行政机关内部监督机关,那么这要求能够对行政机关的活动进行日常的持续性监督,否则监督的作用无法实现。而行政复议必须依靠行政复议申请人来启动,只要没有申请,其也无法对相关部门的活动进行审查,纵然将其定位为内部监督机关,也无法担当起内部监督的职责。

       第二,在行政机关内部已经有了专职的行政监督部门,再将行政复议制度定位为监督机关属于架屋叠床的行为。机构内部职能的重复设置,一方面对于有限的行政资源来说无疑是巨大的浪费,另外一方面在机构之间的协调上也会产生冲突,因而没有必要将内部监督功能定位为行政复议机关的主要功能。

       第三,救济功能的充分实现也能实现监督的效果。曾有学者认为“监督是救济的必然结果”。[11]行政复议是行政相对人和行政主体之间的两造对抗性活动。对于行政相对人来说是权利救济,对于被申请人来说就是权力的约束。充分保障了行政相对人的合法权益,也就同时对被申请人的行为进行了监督。至于如何提高监督的效果,完全可以根据复议的结果通过行政复议以外的其他制度设计来达到目的,没有必要单独将行政复议制度设计为监督机构。例如,对具体行政行为存在瑕疵但不足以撤销或者变更的,行政复议机关在作出维持决定的同时,向有关行政机关发送行政复议意见书、建议书,指出其作出具体行政行为存在的问题并限时改正,从而达到案结事了的目的,也有力地监督了行政机关依法行使职权。

       鉴于将行政复议制度定位为内部监督机构带来的制度和实践中的种种困境,我国也一直酝酿着对行政复议制度进行改革调整。2007年国务院颁布施行了《行政复议法实施条例》,虽然说该条例是《行政复议法》的实施条例,是下位法,但是该条例已经尝试在原有的制度框架下进行一定的突破。这首先就表现在对行政复议制度定位的调整上。国务院法制办公室在《关于〈中华人民共和国行政复议法实施条例(草案)〉的说明》中开宗明义地提出,“行政复议,是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度”。[12]这已经将监督功能的地位予以了弱化。同时,《行政复议法实施条例释义》中明确对行政复议制度是以发挥监督功能为主还是以发挥救济功能为主进行了解答,认为新形势下的行政复议制度的功能和作用体现在四个方面:化解矛盾、保护权利、纠正错误和教育引导。[13]很明显,《行政复议法实施条例》中有意淡化了内部监督机构的定位。因此,不宜将纠正错误或者内部监督作为行政复议制度的基本目标。

       二、以解决纠纷为基本目标的局限性

       应当承认,制定于1999年的我国《行政复议法》之所以将面临修改,是基于当前我国社会矛盾特别是行政争议急剧增加的现实情况所作出的一个重要选择。近年来,我国的社会纠纷迅速增加,尤其在土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等热点领域问题集中,矛盾突出,而这些矛盾很多都体现为“官民”之间的行政争议。但是,我国《行政复议法》所确立的相关制度,却难以使这些矛盾得到有效的解决。特别是《行政复议法》所确立的过度行政化的“内部审查机制”难以保证行政复议审理过程与最终决定的公正性、公开性与有效性,从而导致行政复议在解决行政争议方面的“无能为力”。因此,行政复议制度的功能在于“化解行政争议”就成为很多学者所强调的一个重点,认为行政复议制度应当以解决争议作为其根本目的,甚至认为“最根本的,行政复议更多是一种解决行政争议的制度”。[14]持有该说的学者认为行政复议功能定位于解决行政纠纷就能在行政复议法律制度修改与完善中充分把握和体现“公平”、“公正”、“高效”、“廉价”、“救济”和“定分止争”的特性要求,发挥政府多角色作用,最终实现行政领域内法律关系的顺畅、稳定和连续,建设法治政府,构建和谐社会。[15]此外,还有学者认为,我国行政复议制度的功能定位应当是解决行政争议,监控行政权的行使和保护行政相对人的合法权益是这一功能的副产品,而且是基于这一功能必然产生的副产品。从维护社会稳定、构建和谐社会的角度出发,强调行政争议的“案结事了”,强化行政复议制度对行政争议案件的化解力度,提出行政复议制度的功能在于“化解行政争议”本无可厚非。从表面上而言,确实是针对了我国目前社会矛盾突出和急剧增加的实际,符合了当前社会稳定的需要。

       然而,仔细探析行政复议的“化解行政争议说”可以发现,这一论点具有明显的片面性与局限性。将行政复议制度的功能定位于“化解行政争议”,虽然有其合理的一面,如企图尽快建立起行政解决纠纷的机制,尽快解决因政府行政权的行使所产生的各种矛盾与争议,尽快解决纠纷,实现“官民”之间的和谐。但是,这一论点存在一个根本性的漏洞,即缺乏一个根本的价值判断标准,什么是“案结事了”,什么是官民之间的“和谐”,该说都没有予以回应。由于这一根本性的问题没有得到解决,以争议解决为根本目的的行政复议制度将会遇到以下的困难:

       第一,片面追求争议的解决,将可能导致行政复议机关简单地以“化解行政争议”为目标。虽然2007年制定的《行政复议法实施条例》第1条规定“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”,《行政复议法实施条例》也已经将行政复议制度定位为化解矛盾、保护权利、纠正错误和教育引导四大功能和目标。但是,由于将解决争议作为第一个目的,行政机关极容易认为行政复议制度就是简单地为了解决行政争议,而忽视了其他目标的实现,如国务院法制办公室也强调畅通行政复议渠道、化解行政争议应当成为各地区、各部门行政复议工作的着力点和突破口,“通过多种方式,积极引导当事人通过行政复议这一法定途径解决行政争议”。[16]显然,解决行政争议并不能代表制度设计者的所有考虑,然而以争议解决为核心却将会造成实践中其他功能目标被弱化,甚至被忽视。譬如,片面追求争议的解决,将可能降低行政复议制度纠错的功能。有学者指出,以这几年的行政复议实务观察看,以“解决行政争议”作为立法目的的行政复议制度,有时不能同时兼顾“解决纠纷”和“纠错”这两个立法目的,甚至这两个立法目的可能被牺牲。尤其是在“大调解”工作思路的引入之后,在各种“维稳”指标的压力下,“监督”变成了是非不分的和稀泥,“保权”则成为花钱买平安的替换词。其实,“解决行政争议”与“监督”、“保权”之间,应当是一种手段与目的的关系,即通过解决行政争议的手段,达到“监督”、“保权”的立法目的。现在把手段当作了目的,实有本末倒置之嫌。

       第二,更为重要的,片面地追求争议的解决可能使行政复议制度的运行偏离法治的轨道。行政法治的要求就是要行政权的运作在法律的框架内运行,其中也就自然包括了行政复议权的运作。因此,在行政法治语境下的争议解决是要求行政复议必须根据相关法律的规定解决行政争议,要使得处理结果符合法律的规定。然而,片面地追求争议的解决则会使行政复议机关忽视法律的约束,仅仅满足当事人不再争议,并不追求过程和结果的合法性。实践当中太多的以维持原行政行为结果的行政复议决定就很能够说明这一点。

       第三,片面强调争议的解决会使得行政复议脱离制度功能本身的限定。我国目前行政争议解决的路径主要有行政机关与当事人之间的协商解决、行政复议程序、行政诉讼程序以及信访程序等。这些纠纷解决的路径都可以在一定范围之内解决行政争议,但是各有各的特点。例如信访侧重于法律途径无法解决的争议的解决,而行政诉讼侧重于司法的居中裁判实现权利的救济。各项制度之间的功能不能够分清,将会造成有些制度负荷过重,有些制度则被限制,最典型如由于信访制度其内容“从提出建议到检举揭发,从批评政策到伸冤告屈,其内容非常广泛”,[17]造成了与行政复议、行政诉讼之间的关系一直没有能够厘清,导致非正式救济渠道的信访制度不堪重负,行政复议和行政诉讼作为正式法律救济渠道却使用不充分,以致形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济格局,浪费了国家的公共资源。因此,片面强调争议的解决势必会造成行政复议与其他争议解决路径之间的功能定位不清,使得很多并不应该由行政复议解决的争议结果也转化为行政复议机关的任务,从而影响了行政复议应有功能的发挥。

       综上所述,虽然以解决争议作为行政复议制度的基本目标在行政争议频发的当下具有极为重要的现实意义,但是具有现实意义的目标可能仅仅是一种“暂时性”的社会需求。作为一项制度所应有的规范功能,应当具有其应有的稳定性以及对社会的长期稳定发展和长期有效具有规范作用。同时,也不能忽视“解决行政争议”这一目标的设定所可能带来的潜在问题。因此,笔者认为“化解行政争议”不适宜作为我国的行政复议制度改革中的一项基本目标。

       三、以权利救济为基本目标的局限性

       在本文开始所提出的行政复议制度的三个功能中,笔者已经证明了纠正错误和解决争议这两个功能不能作为行政复议制度的基本目标,只剩下权利救济这么一个功能。前文中可以看到,我国的行政复议实践中经历了从纠正错误到解决争议的转变,目前尚无以权利救济为基本目标的实践。无疑,在我国行政复议的制度实践中,强调对公民的权利救济无疑具有十分重要的意义:行政争议产生的原因就在于行政相对人认为其合法权益受到了行政主体行政行为的侵害,争议的焦点也在行政相对人的权益上。而行政复议制度的直接目的就是为了化解行政争议,行政申请人的权利问题必然是其工作的中心和重点。当事人的权利主张在行政复议过程中得不到公正的处理和对待,行政争议便不会得到解决,化解纠纷的目的也就难以实现。我国行政复议制度之所以在实践运行中民众的信任度不高就是因为其认为行政复议不仅不能有效地保障自己的权益,而且还会浪费自己的时间和精力。同时,强调行政复议的权利救济功能也符合行政法治建设的需求。尊重和保障人权是现代法治社会的一个核心命题,其不仅仅是宪法的基本原则,也是行政法的基本原则。[18]根据这一原则,行政复议工作中也应当充分尊重和保障行政复议申请人的人权。这首先就表现在对申请人的诉求予以公平公正的处理,使得行政相对人的权利能够得到有效的救济。

       虽然在我国行政复议制度实践中强调权利救济具有十分重要的意义,但是如果以权利救济作为行政复议制度的基本目标,从学理上进行考察,可能遇到以下的诸多问题:

       首先,将权利救济作为基本目标容易造成与行政诉讼在制度设计上的重合。从救济的角度出发,行政复议制度和行政诉讼制度各自代表了行政机关和司法机关给予行政相对人的救济。这两个制度相互配合构成了现代国家行政救济制度的基本框架。但是相较于行政复议制度而言,行政诉讼更加侧重于对于行政相对人的权利救济。这一点在《行政诉讼法》第1条中可以看出,在该法所列举的目的中除了保证法院及时、正确地审理行政案件这一工具性目标之外,“保护公民、法人和其他组织”这一目标被置于“维护和监督行政机关依法行使职权”这一目标之前,显然是更为强调权利救济这一目标。行政复议如果以权利救济作为基本目标,则势必会造成与行政诉讼制度之间在制度设计定位上的过度重合,造成社会资源的浪费。

       其次,围绕着权利救济为目的的行政复议制度改革将会使得行政复议制度丧失本来具有的特性。以权利救济为根本目的势必会要求行政复议制度按照行政诉讼的模式来建构其程序,例如以开庭审理的模式取代了书面审理,以独立于行政机关之外的其他人员进行案件的审理。但是,从整体制度安排上来讲,与行政诉讼相比,行政复议的优点在于:范围广,绝大部分的行政行为都可以被纳入到行政复议的范围内;在行政管理专业技术上的优势;程序相对简便快速,而且比较灵活,能够较快解决纠纷;当事人寻求救济的成本较为低廉;有利于树立政府的公信力。[19]由于这些优点的存在,行政复议制度应当成为纠纷解决的主渠道。然而,《行政复议法》的修改中如果采用以权利救济为根本目的的设计,势必会造成救济的程序繁琐、成本的上升,最后反而限制了行政复议行政救济功能的实现。

       再次,以权利救济为根本目的还有可能会使得行政复议本身的制度功能不能得到充分的发挥。行政复议制度不仅是一个处理具体行政争议的过程,同时从更宏观的视角来看,也是行政系统对于违法行政行为的自我反省的过程。通过处理行政争议,行政机关可以明晓行政活动中集中存在的合法性和合理性问题,从而可以得到进步提升的空间。然而,以权利救济为根本目的,则会将视角限定于个案的解决上,对于制度的整体缺乏一个反思性考虑,从而约束了行政复议整体功能的发挥。

       从上述的一些理由,可以看出,行政复议制度改革过程中权利救济这一目的的强调是一个重要方向,但却不是根本的方向。一般程序的司法化构建并不等于是对诉讼程序照抄,而还必须要照顾到行政复议程序相对诉讼程序的效率高、专业性强的特点。相应程序司法化的核心在于将司法程序中的基本要素放入到已有程序中,诸如回避制度、复议案件公开审理制、言词辩论、复议决定说明理由等。如果将行政复议机构完全独立出来实现司法化,反而会与诉讼制度的设定相冲突,并不可行,应当在行政性和司法性之间取得一定的平衡。[20]因此,笔者认为,综合考量起来,有学者在行政复议制度改革中强调权利救济功能提出的“准司法化”确实是一种较为适宜的观点。

       四、行政复议制度应当以促进政府依法行政为基本目标

       从上文的分析中,我们可以看出内部监督、化解纠纷和权利救济这三个功能都只是折射出了行政复议制度的某个特定侧面,单独以其中一项为制度设计的根本目的都会带来行政复议制度在运行过程中的偏颇,都不适宜作为日后行政复议制度中的基本目标。笔者认为,行政复议制度的基本目标应当是一个具有包容性的综合性目标,而非其自身某一特定功能的单独强调。以此观之,从整体上来进行把握,行政复议制度的基本目标应当是促进政府法治、推进政府依法行政的实现。

       (一)促进政府依法行政是行政复议制度的应有之义

       现代法治原则的要求中包含了保障基本权利、权力分立、国家机关受宪法约束、行政与司法受法律约束、比例原则、公权力须受司法审查、司法审查与诉讼上的权利、法安定性的要求、限制溯及既往的原则。政府法治的有关要求也被囊括在法治原则这一总的要求范围之内,具体而言,主要包括了五个方面的内容,即民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府以及平权型政府。以此来看,近现代意义上的行政法,无论是法国大革命过程中产生的行政法院,还是英国普通法上的自然公正原则和美国宪法所规定的正当法律程序,都已经成为有关各国行政法上最具特色、最重要的行政法律制度,并为世界上许多国家所效仿,成为现代行政法中的重要内容。细细考察这些制度,其建立无不与控制政府权力、保护相对人合法权益有关。这一方面,表明现代社会对国家管理存在着巨大需求;另一方面,也反映了社会对行政权力滥用的极大恐惧。[21]也就是说,这些制度的设计都是围绕着实现政府法治、推进政府依法行政这一目标而开展的。既然政府的制度设计中应当融入实现政府法治、推进依法行政这一目标,那么政府架构中重要组成部分之一的行政复议制度自然也要围绕政府法治、规范行政权的依法行使这一核心目标展开。

       (二)通过权利救济和合法地解决争议促进政府依法行政

       实现政府法治、推进依法行政这一目标能够作为行政复议制度的基本目标,不仅是其制度的应有之义,而且也是因为这一目标的高度涵括性:它必然包括了对违法行政行为的监督、对公民权利的救济以及合乎法律的纠纷解决过程与结果,最终实现对政府依法行政的促进与规范。

       首先,实行有效的监督、纠正行政机关可能存在的执法错误,是行政复议制度促进依法行政的重要环节。当代行政法治强调的是行政权力来源的合法性问题和行政权行使的正当性,主要是指政府的行政权力来自于民主代议机关通过宪法和法律的授权,即行政权力的运行必须在法律的框架内进行,越过法律划定的界限即不可行。行政复议机关通过对行政权的监督,纠正行政权力不在法律框架范围内运行的情形,使行政权再度回归到法律所设定的运行轨道中来。可以看出,纠正错误正是包含在促进依法行政的要求之中,两者的精神内涵是一致的。

       其次,合法有效地解决争议,正是促进行政机关依法行政的必然要求。对于行政复议机关而言,其所承担的行政任务即为运用法律所规定的程序规则,合法有效地解决行政复议申请人向其提交的行政争议。而合法有效地解决行政争议,并不是以简单地“化解行政争议”为目标,而是以争议解决结果的实体合法为目的,并通过这一结果,促使被申请复议的行政机关能够认真地审视自己可能存在的违法或不当,从而促进其依法行政。在这一点上,合法有效地解决行政争议正是政府依法行政的内容之一。

       再次,通过依法对公民的权利进行救济是行政复议制度促进政府依法行政的重要目标。法治政府的要求之一,就是要求政府对其权力运行的结果承担责任。权利救济则主要处理的是行政行为所造成的法律后果,对行政活动给行政相对人造成的损失予以及时的救济。自然,责任型政府要求中所包含的责任不仅仅局限于对行政相对人的责任,也有可能包括行政责任、政治责任等。但是,对公民权利救济进行合法、有效的救济这一目标是可以完全被涵盖在依法行政、建设法治政府这一目标之中的。

       (三)推进依法行政和实现政府法治是我国政府体制完善的方向

       行政行为的合法性机制,是近现代政治文明发展到追求“确定性”政治阶段的产物。在确定性政治中,权力必须依照良好、明确、稳定、精细的规则来运行,以满足人们对稳定的社会秩序的追求。因此,如何确保行政权力的行使符合法律,实现行政行为的合法性,就成为国家政权建设的关键之一。政治权威必须寻找有效的治理技术,形成行政行为的合法性机制来实现。而行政行为的合法性机制必须能有效地监督、约束、导控行政机关依法行政,保证行政行为的合法性,尽量减少事后补救,使得公民的合法权益不被随意侵害。[22]

       我国目前频频出现的政府和公民之间的冲突和矛盾,其原因正如有学者在分析了众多争议纠纷案例之后指出的那样,几乎所有的矛盾中都有公权力的影子,都有公权力行使不规范的表现,或者隐藏了公权力行使不规范的原因。学者明确指出,“官民冲突是社会矛盾的主要形态”,“老百姓对公权力行使的不满,对公权力违法违规、不作为、乱作为的一种负面情绪,是社会的主要矛盾。从数量上,虽然直接的官民冲突并不是最多的,但分析了无数个争议纠纷案例之后发现,几乎所有的矛盾中都有公权力的影子”。其中“暴力执法、不规范执法、不文明执法,甚至执法过程中的违法犯罪行为,也容易引发激烈的社会冲突”。[23]由此可见,在我国,政府法治与依法行政的理念还很难说得到了贯彻落实。政府活动中所出现的问题并不仅仅是靠“化解行政争议”就能够解决的,也不是仅仅强调权利救济就能够实现政府法治。因此,在制度建构过程中,不宜仅着眼于某个特定方面的问题的解决,还需要突出强调政府法治、推进依法行政这一理念并加以实践,而这其中也就自然包括了行政复议制度。

       因此,笔者认为,促进政府法治的实现作为行政复议制度的基本目标不仅是法治理念下行政复议制度的题中应有之义,而且还可以克服片面强调某一方面的要求作为根本性目标的偏颇。同时,法治政府建设、推进依法行政的实现也是当下政府建设所要坚持和强调的。将这一目标作为行政复议的基本目标是适宜的。

       五、行政复议制度促进政府依法行政的可能路径

       在前文中,我们已经确定了在未来的行政复议制度中以促进政府法治的实现为基本目标。围绕这一目标,在具体制度的构建上,我国现有的行政复议制度可以从以下几个方面考虑来加以改进:

       (一)以行政复议委员会机制的设立为契机促进政府依法行政

       前文中已经提到现行的行政复议制度存在的一个重要缺陷在于机构设置上的不独立,直接影响到了行政复议功能的发挥。对于行政复议制度的机构改革己经成了当务之急。目前,域外的行政复议组织机构目前大致可以分为三种:(1)欧陆模式,行政复议机构一般不具有独立性、不具有实质裁决权、缺乏专门工作程序;(2)英美模式,行政复议机构一般具有较强的独立性、组织体系的统一性不断提高、程序规则的司法化明显;(3)东亚模式,行政复议机构逐步趋于相对独立、行政机关拥有相当的裁决权、准司法化。我国目前正在进行的改革采取的是第三种模式,即设立相对独立于行政机关的行政复议委员会。

       国务院从2008年开始着手进行了行政复议委员会的试点,在《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》中指出“开展行政复议委员会试点工作,是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径”,“推行相对集中行政复议审理权,可以有效集中现有分散的行政复议资源,有效强化政府依法解决行政争议的功能,保障行政复议制度功能的充分发挥,也是在不大规模增加现有编制的前提下,加强行政复议力量的途径”。从2008年开始试点截至2011年底,我国已经有19个省市区计有108个行政单位进行了行政复议委员会的试点改革。[24]从试点工作开展以来,行政复议改革的工作成效非常明显。这体现在行政复议机构独立性逐步确立、行政复议功能加强、机构改革带动了行政复议机制的整体改革。[25]通过行政复议委员会的试点工作,行政复议的公众认可度得到了提高,如哈尔滨市行政复议委员会设立之后不仅行政复议案件超过了行政诉讼案件,而且使得2007年7月以来经过委员会程序的案件都没有被上访或诉讼,[26]河南省郑州市、山东省济宁市、福建省厦门市等十多地开展试点以来,行政复议案件受理量同比均超100%。[27]由此可见,我国行政复议委员会对于促进政府依法行政的实现效果已经逐步显现。从行政复议制度的改革角度来看,行政复议委员会应当成为日后行政复议机构模式的首选。

       (二)以行政复议制度的专业化、规范化建设促进政府依法行政

       行政复议委员会的设立只是行政复议制度改革中的一个环节,仅仅从外在形式上解决了行政复议制度的一些问题。但是,行政复议制度功能的实现还离不开行政复议制度本身的完善。在实践中,我国各地都出现了一些对行政复议制度进行改革的尝试,如湖北省积极推行行政复议专家组制度,[28]江苏省扬州市要求被申请人的行政首长也要出席行政复议的审理过程,[29]云南省大理市建立了州、县两级政府法律顾问参与行政复议办案制度、行政复议专家库和群众观察员代表参与复议的制度。[30]这些试点改革都在一定程度上促进了行政复议制度的发展。然而,这些成果最终发挥效果还是离不开行政复议制度的规范化建设。目前,我国大陆31个省份中已经有15个省份出台了行政复议制度的规范化建设的方案。[31]这些规范化方案中主要包括了:受理机构基层化,如设立乡镇受理点;加强行政机构,充实行政复议人员,缓解行政复议任务与行政复议力量之间不相称的问题;将行政复议工作纳入到政府绩效考核的内容中;落实行政复议机构的硬件要求。这些规定是给行政复议制度的改革赋予了制度上的保证。在今后的行政复议制度改革中,已有的改革成果应当被总结、提升从而得以规范化,从而能够使得行政复议制度实现促进政府法治的效能。

       (三)规范行政复议法律文书的制作以促进政府依法行政

       行政复议法律文书的制作虽然看起来只是一项对于行政复议活动的外观上的形式要求,但是,通过这种外部形式上的规范化可以促使行政复议机关强制性地遵从法律制度上的诸多要求,以实现制度设计的预期目标。我国《行政复议法》及其实施条例中仅仅对行政复议调解书作了形式上的要求,即应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果,并加盖行政复议机关的印章,经双方当事人签字后生效,而涉及到其他的法律文书,如行政复议决定与行政诉讼和解协议没有做出相应的要求。法律文书规范的缺失将会导致行政复议的整个过程和结果的不明晰状态,当事人难以根据所获取的文书进行救济,而法律监督部门也难以根据法律文书对行政复议活动进行监管。因此,新的《行政复议法》中应当对于行政复议中法律文书的基本要求作出规定。如行政复议决定要全面认定案件事实、正确阐述理由、明确所适用的法律、法规等。同时,行政复议制度中还应当设立行政复议文书备案制度。《哈尔滨市行政复议文书备案审查办法》第10条中指出,行政复议法律文书备案审查制度是“上级行政复议机构掌握了解下级行政复议工作情况,开展工作交流,进行业务指导”的重要方式,第8条规定备案审查的主要内容为:行政复议文书格式是否规范;行政复议文书用印是否准确;适用法律、法规、规章和规范性文件是否准确;能够通过备案进行审查的其他情况。对于审查过程中出现问题的,第9条中规定接受备案的行政复议机关可以要求备案的行政复议机关进行整改。在日后的立法中,对于哈尔滨市的这一立法实践可以参考,以确保行政复议规范要求的实现。

       (四)建立行政复议案例指导制度以促进政府依法行政

       对于法律执行者而言,案例指导制度的优点在于能够在保持法律相对稳定的情况下,通过典型案例的确立,统一各个案件审理机构在某一法律问题上的统一认识,避免了对规则制定路径的过度依赖和法律实践上的不统一。我国最高人民法院2010年通过的《关于案例指导工作的规定》在司法审判领域正式确立了案例指导制度。同为个案审理的行政复议制度,也可以考虑案例指导制度的引入。可以看到,我国目前行政复议实践中已经着手开展相应的实践,如国务院法制办《关于征集行政复议典型案例的通知》(国法复函[2012]30号)要求各省市选报在复议案件审理过程中出现的典型案例;山东省组织所辖各市县行政复议机关的复议人员学习研讨行政复议中的典型案例;[32]《浙江省全面推进依法行政“十二五”规划》(浙政发[2011]100号)中明确要求在“十二五”期间内,探索建立行政复议案例指导制度是行政复议工作的一项重要内容。从此,可以看出,行政复议工作实践中对于案例指导制度还是有制度需求的。在日后的行政复议制度中对此也是应该有所回应的,主要是对典型案例的遴选程序和法律效力要能够予以明确。

       (五)明确政府行政复议工作的责任以促进政府依法行政

       随着行政复议制度的机构改革,如行政复议委员会的创设,一个不可忽视的问题便是行政复议工作的责任机制的问题。这其中自然包括了参与行政复议审议的人员的责任,如有学者就建议建立行政复议错案追究制度,行政复议委员如果有明显超越职权、认定事实不清、适用依据错误、行为明显不当的给予行政处分,一年累计三次的,取消行政复议委员资格。[33]行政复议机构虽然需要增强其独立性,但是由于其系属行政系统内的制度设计,并非是一个完全独立的制度存在,仍然需要接受所在机关的管理,其中最为重要的是本级人民政府对本级政府的行政复议工作承担的责任。由于我国行政机关采取行政首长负责制,本级政府的责任自然也就表现为行政首长负责制。湖北省、辽宁省在《湖北省行政复议实施办法》(2007年10月1日施行)第4条、《辽宁省行政复议规定》(2009年3月5日修正)第4条中确定行政复议工作实行行政复议首长负责制,行政复议工作被纳入到本级政府的工作责任考核中。强调政府对行政复议工作的责任,使得行政机关的工作与行政复议之间的联系更为紧密。这样,一方面是要提高行政复议工作在政府工作中的重要性,促使政府增强对行政复议工作的认识;另一方面则是要加强行政复议工作对行政日常活动的反馈功能,使得行政机关对复议中出现的问题能够从宏观上予以考虑,从而达到制度的整体改进,促进政府法治的实现。

       六、结语

       德国法学家鲁道夫·冯·耶林(Rudolf von Jhering)认为:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。”[34]同时,我国学者也有相同的看法,认为“法之目的,犹如指导法学发展的‘导引之星’,其在法学中的地位,犹如北极星之于航海者”[35]。法律条文构成的法律制度本身并不能代表制度的全部面貌。在制度的实践中,这些条文所勾勒出的制度会不断地发展,而法律的根本目的决定了制度在实践中的走向。行政复议制度也概莫能外。单纯以“化解行政纠纷”为目的的行政复议功能无法全面涵盖行政复议制度所应有的促进和规范政府依法行政的本质功能。“只要行政机关坚持依法行政,严格依照法律规定的权限、程序履行职责,规范执法、公正执法、文明执法,就可以从源头上最大限度地减少行政争议的发生”,同时,“全面推进依法行政、加快建设法治政府,是加强和创新社会管理的基础性工作,是化解行政争议、维护社会和谐稳定的治本之策”。[36]围绕这一目的的实现,行政复议制度改革可以从更为全面的视角来着手考虑。笔者认为,通过设定促进政府法治、推进政府依法行政实现这一目标,不仅可以克服之前制度中的弊端,而且更能充分发掘行政复议本身的制度潜力,为法治社会的实现发挥应有的作用。

    【作者简介】
    沈福俊,单位为华东政法大学;徐涛,单位为上海交通大学。
    【注释】
    [1]《全国人大常委会确定今年立法和监督工作计划》,《法制日报》2013年4月27日,第1版。
    [2]参见李勇:《行政复议制度问题研究》,载中国法学会行政法学研究会编:《服务型政府与行政法》(中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集),浙江工商大学出版社2009年版,第797页。
    [3]张春生:《我国行政复议制度的新进展》,载张春生主编:《中华人民共和国行政复议法释义》,法律出版社1999年版,第1页。
    [4]参见杨景宇:《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》(1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上)。
    [5]参见曹康泰主编:《中华人民共和国行政复议法释义》,中国法制出版社1999年版,第3—4页。
    [6]参见李立:《行政复议委员会试水缘由》,《法制日报》2008年12月12日,第8版。
    [7]周汉华:《中国行政复议制度的司法改革方向》,载周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版,第6—7页。
    [8]程红银:《行政复议要成为化解行政争议突破口》,《中国改革报》2007年8月31日,第1版;李立:《行政复议案87%市县政府化解》,《法制日报》2007年9月3日,第7版。
    [9]杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社2004年版,第536页。
    [10]前引[7],周汉华主编书,第6页。
    [11]张越:《行政复议法学》,中国法制出版社2007年版,第41页。
    [12]《国务院法制办公室关于〈中华人民共和国行政复议法实施条例(草案)〉的说明》,载曹康泰主编:《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》,中国法制出版社2007年版,第263页。
    [13]同上书,第7—8页。
    [14]在2010年6月由国务院法制办、中国法学会行政法学研究会联合举办的“行政复议浙江论坛”上所出现的主流观点。参见李立:《行政复议:从内部监督到解决争议》,《法制日报》2010年6月28日,第6版。
    [15]王周户:《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》,《行政管理改革》2011年第9期。
    [16]程红银:《行政复议要成为化解行政争议突破口》,《中国改革报》2007年8月31日,第1版。
    [17]应星:《论作为行政相对人救济手段的信访》,载周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版,第277页。
    [18]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第66—68页。
    [19]参见应松年:《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》,《行政管理改革》2010年第12期。
    [20]李秋高:《行政复议机构公信力问题研究》,《求索》2011年第7期。
    [21]孙琬钟、江必新主编:《行政管理相对人的权益保护》,人民法院出版社2003年版,第1页。
    [22]解志勇、陈国栋:《从严格规则主义到程序主义—行政行为合法性机制演进论纲》,载罗豪才主编:《行政法论丛》第10卷,法律出版社2007年版,第26—27页。
    [23]马怀德:官民冲突的主要原因是公权力行使不规范,载法治政府网http://Iaw.china.cn/features/2012-05/20/content_5021250.htm,2013年5月20日。
    [24]李立:《多地行政复议案大幅攀升信访量下降》,《法制日报》2011年11月25日,第6版。
    [25]部风涛:创新行政复议体制机制推动行政复议委员会试点工作深入开展—在行政复议委员会试点工作现场会上的讲话,载上海政府法制信息网http://www.shanghai law.gov.cn/fzbChinese/page/legalinfo/nationlegal windowl 2609.htm, 2013年6月20日。
    [26]李立:《行政复议改革推“哈尔滨经验”》,载法制网http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2010-08/09/content_2232421.htm?node=5955,2013年5月9日。
    [27]前引[24],李立文。
    [28]参见《湖北省行政复议实施办法》(2007年10月1日施行)第10条。
    [29]李立:《行政首长须出席行政复议听证会》,《法制日报》2011年5月26日,第6版。
    [30]参见马光辉:《我州行政复议工作得到国务院法制办肯定》,《大理日报》2007年8月30日,第A1版。
    [31]万静:《15省份已出台规范化建设方案》,《法制日报》2012年8月25日,第6版。
    [32]《山东省人民政府法制办公室关于召开全省市县行政复议案例研讨会的通知》(鲁府法函[2012]17号)。
    [33]胡晓利:《论我国行政复议关键制度的精密化》,《社会科学战线》2009年第9期。
    [34][美]埃德加·博登海默:《法理学、法哲学及其方法论》,邓正来、姬敬武译,华夏出版社1987年版,第104页。
    [35]梁彗星:《民法解释学》,中国政法大学出版社1995年版,第65页。
    [36]曹康泰:《从源头化解行政争议》,载中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2012/0912/c78779-18983320.html,2013年6月23日。

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