行政法院——行政诉讼困境的破局之策
 点击率[476]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政诉讼法
    【出处】《政法论坛:中国政法大学学报》2014年第1期
    【写作时间】2014年
    【中文摘要】现行行政审判体制极大地妨碍了行政诉讼解决行政争议的职能,使得我国行政诉讼的发展进入“徘徊期”。突破这一困境,亟需对行政审判体制进行较大改革,克服现行体制存在的审判不独立问题。而司法地方化、司法行政化分别是导致审判不独立的外因和内因。因此,增强行政审判独立性,祛除行政审判中的地方化和行政化色彩,是改革的主要目标。建立专门的行政法院可以很好地满足上述改革目标,是行政诉讼困境的破局之策。
    【中文关键字】行政审判体制;审判独立;司法地方化;司法行政化;行政法院
    【全文】

       十八大报告中数次提及司法公正司法体制改革等关键词,习近平总书记亦强调要确保审判机关依法独立公正行使审判权,让民众在每一个司法案件中都感受到公平正义,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题我国行政诉讼面临的困境以及如何破解这种困境,就是一个首当其冲的深层次问题。

       一、破解行政诉讼困境的关键是行政审判体制改革

       (一)现行体制妨碍行政诉讼解决行政争议的职能

       自《行政诉讼法》实施以来,行政诉讼制度走过了“不平凡的历程”{1}。 首先,就行政诉讼案件数量来说,经历过一段时期的迅猛增长:1990年仅13006件,5年后的1995年达到5万多件,再隔五年的1999年翻了一番,达到近10万件,2001年首次突破10万件。但之后,案件数量却出现波动,2007年才回归到10万件以上。近年来的增速明显放缓,2011年仅为13.6万件。其次,在原告胜诉率方面,2011年原告直接胜诉的案件仅有1.1万件,直接胜诉率只有8.1% 。与此同时,原告撤诉案件量节节攀升,2011年高达6.5万件,占结案总数的47.95% 。[1]行政诉讼面临的问题可以总结为“三难,一低,一高”,即立案难审理难执行难,行政案件受理数量低,原告撤诉率高。一低一高是三难直接导致的结果。

       与此形成鲜明对比的是,征地拆迁等恶性行政违法案件和上访群体性事件仍大量发生,行政争议数量暴涨,且得不到公正受理和审判,群众意见很大。在2003年,我国政府经历了信访的洪峰,据统计,2003年全国党政信访部门共受理1 272.3万人( 件) 次公民来信来访{2}。另外,根据当年在北京的一项调查,在到京上访的案件中,33%和政府行政工作有关{3}。虽然自2005年信访条例颁布以来,信访工作态势连续好转,但是在2011年,全国县级以上领导干部接待群众来访数量仍达337.2万人次。[2]依上述数据进行估算,2011全年的行政类信访案件仍有百万之多,是诉讼受理案件的数倍。

       这一事实突出反映了行政诉讼应对社会矛盾的乏力,不能充分发挥解决行政争议的职能,不能适应群众对公正审判的期待和关注,我国行政诉讼已进入了发展“徘徊期”。导致上述困境的最根本原因是:尽管法律赋予了人民法院解决行政争议的职能,但现有立法及其确立的行政审判体制,严重阻碍这一职能的行使。

       (二)行政诉讼发展困境呼唤行政审判体制改革

       造成上述困境的原因是多方面的,诸如行政诉讼受案范围过窄,审查机制不健全,执行制度缺乏保障等都是个中因素,在完善行政诉讼制度时必须予以充分考虑。但是实践表明,从这些方面对行政诉讼制度进行小修小补已经不能有效改变上述困境:自行政诉讼法实施以来,最高人民法院先后制定了18件重要司法解释,发布了16件重要司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,但行政类信访案件仍有百万之多,是诉讼受理案件的数倍。

       这一事实突出反映了行政诉讼应对社会矛盾的乏力,不能充分发挥解决行政争议的职能,不能适应群众对公正审判的期待和关注,我国行政诉讼已进入了发展“徘徊期”。导致上述困境的最根本原因是:尽管法律赋予了人民法院解决行政争议的职能,但现有立法及其确立的行政审判体制,严重阻碍这一职能的行使。

       (二)行政诉讼发展困境呼唤行政审判体制改革

       造成上述困境的原因是多方面的,诸如行政诉讼受案范围过窄,审查机制不健全,执行制度缺乏保障等都是个中因素,在完善行政诉讼制度时必须予以充分考虑。但是实践表明,从这些方面对行政诉讼制度进行小修小补已经不能有效改变上述困境:自行政诉讼法实施以来,最高人民法院先后制定了18件重要司法解释,发布了16件重要司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,但行政诉讼面临的三难一低一高问题,仍然无法有效解决。

       究其因,学界和实务界较为一致的看法是,行政审判地方化,行政化严重,行政庭抗干扰能力低,致独立性缺失,公正性不保。鉴于此,只有修改和完善行政诉讼法和人民法院组织法,在行政审判体制上作出重大的变革,才能破除当前困局。

       (三)司法地方化和行政化是导致行政审判不独立的外因和内因

       我国的行政审判体制同时存在多个方面的问题,包括行政审判不独立,司法地方化行政化倾向严重等但这些问题并不在同一层面,其中司法地方化行政化分别是行政审判独立性不足的外因和内因,而行政审判不独立是最为突出的问题,因此也需要重点解决。

       司法地方化是指,由于各级法院是地方政权的一部分,因而在审判权行使上受到地方的制约和不当干预,使得司法权异化为主要服务地方需要的工具。司法地方化表现为:一是机构设置法官选任经费来源等的地方化,使得法院受到行政干涉的可能性增加,司法的统一性受损。二是法院的财政与地方财政融为一体,使得法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权,而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。

       司法行政化表现为:一是在法院内部,法官身为公务员,受到行政科层制体系的束缚,领导意志往往优于自主裁判。二是上下级法院之间存在着超越审判监督的指导关系,经常通过请示?汇报?与指示命令等方式,就具体案件进行沟通,使得上诉审程序虚置。三是非专业化倾向。行政庭法官专业性不强,尤其是基层法院法官,身处官僚科层的下层,专业和职级均无优势,使司法权威受损。

       (四)行政审判体制改革应重点解决审判不独立问题

       行政审判不独立的问题,直接导致行政诉讼的“立案难,审理难,执行难”。

       首先,立案难问题绝不仅仅因为《行政诉讼法》规定的受案范围过窄,更深层次的原因是,法院倾向于对受案范围做限缩解释。现行《行政诉讼法》对受案范围的规定确实存在问题,但更让人无奈的是地方法院任意限缩受案范围,设置各种“土政策”,以至于最高法院于2009年颁布了一个文件,强调要坚决清除限制行政诉讼受理的各种“土政策”,要求各级法院“不得随意限缩受案范围违法增设受理条件”。[3]在这背后,反映的是法院不敢立案的心态。其原因就是法院人财物都受制于人,地方政府对立案的干预通常都是很有效的,而法院为保全自己,甚至在决定立案前与有关部门主动协商。

       其次,“审理难”问题不能归咎为法院能力不足或缺乏审理依据和标准,而是因为审理案件的法官并不总掌握着判案的权力。二十多年的行政诉讼实践已经锻炼出了一批有能力的法官,最高法院也总结了许多审理经验和典型案件以指导诉讼实践,在这种情况下,许多法官依然在审案时无从下决断。这主要是因为承办案件的合议庭和法官往往不能独立判案。对于一些棘手的案件,他们要请示庭长,院长,交审判委员会讨论,甚至还可能要向上级法院请示。

       最后,执行难更是因为受到来自外部的极大阻力。在当前的体制下,司法机关实际上为各方面非司法力量所控制。从法院的角度讲,由于行政机关掌握财权,纵然败诉后不执行判决,法院也奈何不得。从行政机关的角度讲,行政本位思想恶性膨胀,行事肆无忌惮,根本不把法院放在眼里{4}。在具体的执行情境下,如果法院“胆敢”对有权势的行政机关强制执行,负责执行的法官,乃至法院的领导都可能面临“丢掉饭碗”的危险。

       上述现象的危害是巨大的,造成了行政诉讼公正性降低,进而导致法院解决行政争议的制度功能弱化,以及公信力的丧失。这迫切要求修改相关法律,在行政审判体制上作出重大变革,增强行政审判的独立性。

       二、行政审判体制改革路径:建立行政法院

       (一)行政审判体制改革的多种路径选择殊途同归

       目前,学界和实务界对于行政审判体制改革的路径存在争议。

       首先,是问题与主义之争。即是通过对诉讼制度的小修小补逐一解决行政审判的问题,还是较大程度地改革行政审判体制。这个问题已经在行政诉讼多年的实践中得到了解答。引言部分提到,最高法院通过一系列举措改革案件受理管辖裁判执行制度,但都未能取得满意的成果。现在,对审判体制进行整体改革的必要性越来越广泛地被接受。

       其次,是全盘推进还是单兵突进之争。即是改革整个司法体制,还是在行政诉讼领域内率先改革?[4]这一争议的起因在于行政审判体制存在的问题或多或少地在其他诉讼中也存在,可以认为是我国司法体制的共性问题。据此,或许没有必要绕弯子,没有必要在三大诉讼中搞差别待遇,而应该直接改革现有的司法体制。[5]但实际情况是,一方面,民事诉讼和刑事诉讼中司法独立性的问题不很突出,改革的动力不足;但另一方面,全盘改革的阻力却明显要大于仅仅改革行政审判体制。因此,先改革行政审判体制是更可行的。

       在上述争议之外,更应该看到各种改革方案相一致的一面。以管辖制度改革为例,近年来行政诉讼管辖领域发展了提级管辖,指定管辖,交叉管辖,以及相对集中管辖等新制度,[6]这些改革的目的很明确,就是尽量排除行政审判受到地方干涉的可能性,增强审判独立。可见,关于改革路径有多种建议殊途同归,均指向司法体制去地方化去行政化增强审判独立性上。而相对于碎片化改革的低效率,最便捷高效的途径,莫过于在现行宪法确立的司法框架体制下建立行政法院。

       (二)对域外国家和地区行政法院制度的考察借鉴

       从世界范围内看,德国和法国的行政法院代表了大陆法系法治发达国家的基本模式。

       法国是行政法的母国,也是最早建立行政法院的国家。法国建立行政法院有极为特殊的历史背景,不足为外人借鉴。但在当代,支撑法国保留专门的行政法院的更重要的理由有公法私法二元划分的要求,以及行政审判官对行政知识有相当的了解等{5}。这两点归结起来就是对行政审判专业性的追求。法国行政法院的许多特点都有利于保障行政审判的专业性。首先,法国将行政法院建立在行政系统内,行政法院内分有司法组和行政组,分别行使行政审判和行政咨询的职能。尽管两组之间相对独立,但法官之间有交流的途径和义务,[7]多数法官都能直接接触到行政事务。其次,在招聘行政法院的成员时,就充分考虑了行政专业性,其成员的大多数来自国立行政学院,还有一部分是从承担“实际行政”的人员中招聘。[8]另外,在遇到重要案件,需要由整个诉讼组法官或审判大会审理时,行政组的法官也会直接参与到审判组织中来。

       德国的行政法院是司法系统内的专门法院,独立于审理民事和刑事案件的普通法院。从德国设立行政法院的历史来看,经历了从帝国行政司法,到各邦国自行其是,到统一建立专门行政法院的过程。这是一个不断追求行政审判独立性的过程现在,德国行政法院是高度独立的。首先,法院在组织上独立。行政法院不仅独立于立法和行政机构,也独立于其他法院。其次,法官的高度独立。法官独立原则是由基本法所确定的:法官只服从法律。法官一经正式任命,则在其任职期间只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在违背该法官意愿的情况下改变或解除其职务。[9]

       我国台湾地区采用了德国模式,实行“司法双轨制”[10],在司法系统内设立独立于普通法院的行政法院,这一模式运行良好。但在最初,相对于普通诉讼,行政诉讼的先行程序很多,被学者称为“四级四审”或“四级五审”,[11]大大妨碍了人民的诉讼权益;此外,行政法院只有司法院下设的一级,行政诉讼也只有单一审级且不得上诉,这与民事刑事诉讼的三级三审制构成巨大落差;另外,此时的行政诉讼范围也很小,仅限于撤销诉讼一种1999年的改革减少了行政诉讼前置程序,增加了行政诉讼的种类,行政诉讼的程序也严格化复杂化。与此同时,在地方设立了高等行政法院作为一审法院,更好地保障了人民的利益{6}。

       从台湾的经验来看,“司法双轨制”可能会增加公民进行行政诉讼的难度,被用作保护政府特权限制人民权利的工具。例如最初的行政诉讼程序给民众进行诉讼增加了许多额外的困难。但“司法双轨制”也可以被用来满足行政诉讼的特殊需要。举例来说,改革后的台湾地区行政诉讼有两个审级,初审法院是设立在几个较大城市的高等行政法院,而民事诉讼有三个审级,初审法院是设立在各直辖市和县的地方法院。行政法院这种设置的优点是由于初审法院级别较高,处理行政纠纷的权威性更高。很难想象在单一的司法体制下可以容许这种差别。

       (三)在司法体系内建立行政法院更适合我国国情

       鉴于我国的实际情况,更适合借鉴德国模式,在司法系统内建立专门的行政法院。

       首先,这是由我国行政审判体制要解决的主要问题决定的。从对上述两个国家的考察来看,行政法院的制度功能,主要是保障审判的独立性,和保证审判的专业性。法国行政法院模式在保证审判专业性方面有天然的优势,但隶属于行政系统的现实,要求其在保障审判独立性方面做更多努力。[12]而德国模式就是为保障审判独立性而生的,但德国行政法院的法官,在对行政的了解方面明显逊于法国行政法院的法官。我国行政审判体制改革要重点解决的问题是审判不独立,因此,更适合采用德国模式。

       其次,实行“司法双轨制”可以容纳更多的制度创新,更能满足行政诉讼的特殊需要。在当前模式下,受制于单一的司法体系,许多改革难以实行。最典型的如行政判例制度。行政诉讼的特殊性决定了判例具有重要的地位。众所周知,法国和德国都是遵循成文法传统的国家,普通法院不依据判例判案,但是两个国家的行政法院都实行判例制度。法国的行政法更是建立在判例的基础之上的。在我国,也有不少学者建议发展行政诉讼判例制度。但是,如果在单一的司法体制下,很难想象可以单独在行政诉讼领域内发展判例制度,而在民事诉讼和刑事诉讼中仍坚持成文法传统。而实行“司法双轨制”,建立独立的行政法院就可以很好地解决类似的问题。

       (四)可以将省以下先建立行政法院作为过渡模式

       学者们以往提出的建立行政法院的改革建议往往是全盘性的,例如建议在最高人民法院之下设立最高行政法院,最高行政法院的院长由最高人民法院的院长兼任,保持最高行政法院与其他审判庭的相对独立{7}。行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关,原来由人民法院行使的行政审判职能,全部转由行政法院行使{4}。

       这样的建议确实应该是行政法院改革的最终目标,但是问题在于改革的动力有所不足,改革的难度又相对较大。原因主要是目前行政干预的重灾区是基层和中级法院,而最高人民法院和省高级人民法院面临的干预问题相对不突出。从以下两个数据可以看出这种情况:

       首先,最高法院和省高院受理行政案件的数量占比很少。2011年全国各级法院受理一审行政案件136 353件,而最高院受理行政案件仅二百件左右(2011年最高院受理各类案件11 867件,而在全国范围内行政案件在所有案件中占比为1.8%)。在一省之内,以山东省为例,2011年山东省各级法院受理一审行政案件28 566件,而山东省高院受理行政案件仅三百多件(2011年山东省高院受理各类案件7 608件,而全省范围内行政案件在所有案件中占比为4.2%)。[13]

       其次,最高人民法院和省高级人民法院所做判决的申诉率相对较低。在山东省内,2003年至2008年各级法院行政案件申诉率分别为1.21%,2.48%,2.17%,1.89%,1.55%,1.41%,而根据2007年的统计,山东省因涉行政诉讼到最高人民法院上访申诉的比例仅为0.28%{8}。考虑到向最高人民法院上访申诉的案件基本都经历过省高级人民法院的处理,这一对比就可以折射出省高级人民法院的判决更少被质疑。由于最高人民法院是最高审级,针对它的申诉更是微乎其微。

       鉴于上述情况,可以考虑暂时只改革省以下行政审判权配置,最高人民法院维持内设行政审判庭的现状,待条件成熟时,再考虑设立最高行政法院。这样既可以满足当前需求,还可确保不触及宪法所确立的权力配置和司法审级(四级审判两审终审)框架三建立行政法院的具体建议。

       三、建立行政法院的具体建议

       事实上,尽管我国从来没有行政法院,但直辖市所属法院系统,以及海事军事等专门法院的设置,已经提供了行政法院设置的现实样板和经验。基于这些样板,可以首先在省级建构高级行政法院。

       (一)高级行政法院的建制

       1. 行政法院的属性与审级

       取消高级人民法院的行政审判庭,在省级建立“高级行政法院”。“高级行政法院”仍然隶属于省高级人民法院,属性与专门法院相同,系独立机关法人。“高级行政法院”的独立性应该由法律专门规定,包括预算独立,组织独立,责任独立等。

       行政法院系统设置三个审级,自上而下分别为高级行政法院,上诉( 巡回) 行政法院,地区( 基层) 行政法院,上诉和地区行政法院是省高级行政法院的派出法院。取消中级人民法院和基层人民法院的行政审判权及相应建制。一应行政案件,由行政法院管辖这样设置的目的是相对集中行政审判权,省以下的行政法院实际上成为一个统一的组织,从而有效地削弱了司法地方化的色彩,可以排除地方各级政府对行政审判的干预。

       行政法院审判实行两审终审制。特殊情况下,依案件影响是否重大,可以借鉴死刑复核制度,设立复核制度( 相当于三审终审)。

       2. 行政法院的设置与管辖

       地区行政法院是初审法院( 一审) ,不按行政区划设置,而是以经济社会发展情况,人口密度等为标准,在一省之内设置若干个,一般跨2-3个县级行政辖区[14]。地区行政法院不按行政区划设置的目的也是为了排除地方干预。不过副作用是增加了原告起诉的难度,因此为方便原告起诉,地区法院可以设置派出行政法庭。

       上诉行政法院可管辖若干个地区法院的上诉审案件( 二审)。根据实际情况,上诉法院还可直接受理具有重大影响的涉外,群体,高级别行政机关为被告等的一审案件,上诉审则由高级行政法院承担。

       高级行政法院一般不受理一审行政案件。

       再审案件的处理遵循现行做法。

       (二)最高行政法院的建制

       条件适当时可以改革最高人民法院的行政庭,建立隶属于最高人民法院的最高行政法院最高行政法院也是独立的机关法人。

       建立最高行政法院之后,高级行政法院的建制就要发生改变。原来高级行政法院,上诉( 巡回) 行政法院,地区( 基层) 行政法院共同属于省行政法院系统,在建立最高行政法院之后,只有最高行政法院隶属于最高人民法院,地方各级行政法院均只隶属于全国唯一的行政法院系统这样设置是为了维护司法统一。司法统一是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于:主权国家之法制统一的基础是司法统一{9}。我国是单一制国家,从理论上讲应该只有一个司法系统。但现实的情况是我国司法行政化地方化严重,很难称得上有统一的司法系统。前文提到,建立行政法院的重要目标就是打破司法行政化和地方化色彩。因此,在行政法院改革完成后,行政法院就应该是全国一个体系。

       最高行政法院及其派出法院的其他方面参照高级行政法院的建制。

       (三)行政法院与普通法院的管辖争议处理

       不论是在高级行政法院阶段还是建立最高行政法院之后,行政法院与普通法院都可能在个案管辖上发生大量争议。

       不同国家处理这一类争议的方法不同。法国设立了权限争议法庭专门解决两类法院在管辖权上的冲突问题。权限争议法庭的设置具有仲裁性质,有9名正式法官最高法院和最高行政法院各选3名法官,以上6名法官联合,再选举2名正式法官2名候补法官法官名额的分配,两个法院系统相等{5}。

       德国没有专门的权限争议法庭。区分管辖权冲突的不同类型,对于积极冲突,德国采系属在先原则,即不管案件是私法上的法律关系还是公法上的法律关系的争讼,先起诉到哪个法院,哪个法院就对该案进行裁判,裁判之后,其他法院不能就同一个诉讼标的作相反的裁判;在产生消极冲突时,自认为无审判权的法院应将案件移送与有审判权的其他法院,此移送产生拘束力,受移送的法院不得再移送回原法院或其他法院{10}。

       上述两个国家的做法各有利弊,法国模式的优势是对行政案件与民事案件管辖权的区分更加明晰,但是增加了一个机构就意味着增加了诉讼成本和制度成本;而德国模式的实质是将管辖权争议交给先受诉法院自主决定,尽管在效率方面很有保障,但若没有完善的实体法规则,就难以保证管辖权的合理划分。

       建议我国采用法国模式,设立专门的权限争议法庭裁决管辖权争议。理由是我国尚未在立法上明确区分公法争议和私法争议,因此需要依靠一个专门的机构来确定管辖权的分配。这一机构的裁决可以发展成为日后完善立法的基础。

       (四)行政法院的组成人员和经费来源

       在省以下建立行政法院的时期,省高级行政法院的院长可以由省高级人民法院院长兼任,也可以由高级人民法院院长提名,独立设置,副院长庭长审判员均由院长提名。以上人员由省人民代表大会或其常务委员会任命。

       上诉行政法院和地区行政法院因属于省高级行政法院的派出法院,其院长庭长审判员的产生,与高级行政法院的副院长庭长法官相同。三级行政法院法官之间,应该建立定期交流机制。

       三级行政法院都是省直机关,其预算列入高级行政法院的财政预算,由省级财政统一负担。

       上述改革措施与行政法院在组织上的改革保持一致,有利于减少干涉,增进司法独立。不仅如此,法官统一任命和定期交流制度还能有效促进法官之间平等化,提高法官业务水平,并减少行政化色彩。[15]

       在建立最高行政法院之后,情况则略有不同,届时各级法院的院长法官都由全国人大或全国人大常委会任命,其预算统一列入最高行政法院的预算,由国家财政统一负担。

       (五)行政法院法官的考评?晋升?罢免

       只有法官的职位受到充分保障,他们才可能有效抵御外部干涉,保持足够的独立性因此,凡法治发达国家都十分重视对法官职位的保障。

       在法国,尽管行政法院属于行政系统,但在1986年改革之后,行政法庭的成员不再由一般的公务员主管部门管理,而是在最高行政法院成立了专门的委员会管理。同时行政法庭的法官获得了不可撤换的地位:“未经他们同意不能被调往新职,即便这种调职是晋升”。{11}

       在德国,法官的独立性受到基本法的保障,法官一经正式任命,在其“任职期届满前,只能在依据法律规定的理由和方式作出司法裁判后,方可违背其本人意愿予以免职,或予以长期或暂时停职,调职或令其退职”。[16]

       尽管我国《法官法》已经明确了法官“非因法定事由非经法定程序,不被免职降职辞退或者处分”[17],但是相关的法定程序还不足以保障法官的独立地位。一方面,对法官职位影响重大的不仅仅是免职,降职,辞退和处分等负面处理,正面的晋升程序以及提供事实基础的日常考评程序同样十分重要;另一方面,如果法官由权力机关统一任命,但是权力机关往往缺少对法官的了解,还需要一个法定的辅助机构。

       基于上述理由,建议在高级行政法院(或最高行政法院)设立专门的法官遴选考评委员会,由法官法律专家律师等组成,负责提出法官的任免,晋升,弹劾,罢免,解职等建议,各级行政法院遵循相同的标准和程序。

    【作者简介】
    解志勇,中国政法大学。
    【注释】
    [1]相关数据来源于历年《最高人民法院公报》或《中国法律年鉴》。
    [2]新华网: “让人民群众的合法权益得到有效维护---党的十六大以来信访工作成就综述”,新华社10月25日电。
    [3]《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》,法发[2009]第54号。
    [4]有部分学者指出行政审判面临的问题有多方面的原因,包括司法体制的共性问题。建立行政法院未必可以解决。见包骞,“行政法院在中国的不可行性分析”,载《湖北师范学院学报》2008年第4期。
    [5]有学者指出,“如果设立行政法院确实有效,这种特殊待遇自然会为其他诉讼所效仿,效仿之后的结果只能是现有法院整体独立性的提高,与其这样绕一个大弯子,不如现在就设法直接强化法院整体的司法独立性。”见尹华容:“设置行政法院: 行政诉讼突围中的重大误区”,载《甘肃政法学院学报》2006年第1期。
    [6]《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》法[2013]3号,“确定2 -3个基层人民法院为集中管辖法院,集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件”。
    [7]最高行政法院的法官中,除了负有组长职责的法官外,都必须在诉讼组和某一行政组做双份工作。见[英]L 赖维乐布朗,约翰S 贝尔著,高秦伟,王锴译,《法国行政法》( 第五版) ,中国人民大学出版社2006年版,第73页。
    [8]约1 /3的最高行政法官和1 /4的查案官都是从实际行政人员中招聘来的。见[英]L 赖维乐布朗,约翰S 贝尔著,高秦伟,王锴译,法国行政法( 第五版) ,中国人民大学出版社2006年版,第75页。
    [9]“德意志联邦共和国基本法”第97条。
    [10]实际上,台湾地区学者并不使用“司法双轨制”,而是使用“司法二元体制”。但是在大陆,“司法二元体制”另有所指,即司法权分为检察权与审判权,由不同的主体行使。
    [11]吴庚: 《行政法之理论与实用》,三民书局2006年增订9版,第620页。
    [12]为增强行政法院的独立性,法国进行了一系列的改革。法国行政法庭的前身是内部部门会议和各省的参事院,省参事院隶属于地方行政,独立性不足。1926年之后,跨越行政区的内部部门会议取代了省参事院,1953年后改革为行政法庭。1986年的改革又成立了最高行政法院的专门委员会,增进了法官的独立地位和职务保障。[英]L. 赖维乐布朗,约翰S. 贝尔著: 《法国行政法》( 第五版) ,高秦伟,王锴译,中国人民大学出版社2006年版,第80页。
    [13]相关数据来源于《山东省高级人民法院工作报告( 2012)》和《山东省统计年鉴( 2012)》。
    [14]这与《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》( 法[2013]3号) 所体现的精神也是一致的。
    [15]这借鉴了法国巡回上诉法院的相关制度。巡回上诉法院有两类特殊的制度: 一是法官在各个同级法院之间巡回审判。二是巡回上诉法院与省行政法院之间进行人员交流。见[英]L. 赖维乐布朗,约翰S. 贝尔著,高秦伟,王锴译,《法国行政法》(第五版),中国人民大学出版社2006年版,第72 -76页。这两个制度有利于保持法官的活力和专业素质,还能防止法官在某一地区任职太久而与地方利益产生过多联系。
    [16]《德意志联邦共和国基本法》第97条第2款。来源于德国司法部网站《德意志联邦共和国基本法》中文版。
    [17]《中华人民共和国法官法》第8条第( 三) 项。
    【参考文献】
    {1}江必新: “论中国行政审判工作之科学发展”,载《行政法论丛》第13卷,法律出版社2011年版。
    {2}于建嵘: “信访制度改革与宪政建设---围绕信访条例修改的争论”,载《二十一世纪》2005年第6期。
    {3}胡奎姜抒:“2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验”,载《?望东方周刊》2003年第4期。
    {4}马怀德解志勇:“行政诉讼案件执行难的现状及对策---兼论建立行政法院的必要性与可行性”,载《法商研究》,1999年第6期。
    {5}王名扬: 《法国行政法》,北京大学出版社2007年版。
    {6}林胜鹞: 《行政诉讼法》,三民书局2005年10月修订2版。
    {7}宋智敏: “论我国行政法院制度的建构”,载《湖南科技大学学报》2006年第1期。
    {8}山东省高级人民法院行政庭: “山东法院行政案件申诉情况调查分析”,载《山东审判》,2009年第5期
    {9}马骏驹聂德宗: “当前我国司法制度存在的问题与改进对策”,载《法学评论》,1998年第6期。
    {10}吴庚: 《行政争讼法论》,三民书局1999年版。
    {11}{英}L 赖维乐布朗约翰S 贝尔: 《法国行政法》( 第五版) ,高秦伟王锴译,中国人民大学出版社2006年版。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码