环境管理机关公益诉讼原告资格理论与实践之辨
2014/2/20 8:37:00  点击率[267]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】诉讼法学
    【出处】《西南政法大学学报》2013年第4期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】环境公益诉讼是保护环境的利器,它对于改善环境起到的积极作用是毋庸置疑的。但是学界以及司法实践对于何为环境公益诉讼的适格原告一直存在争议,随着新《民事诉讼法》的颁布施行,关于公益诉讼原告资格的争论更是甚嚣尘上,其中,对环境行政管理机关原告资格的分歧尤甚。笔者认为,质疑的根本原因在于没有厘清环境行政执法与环境公益诉讼的关系,再加之对环境行政管理部门的单一功能定位,使得对环境管理机关作为适格原告有诸多误解。本文沿此思路,通过理论与实践的辨析,试图解决此问题。
    【中文关键字】环境公益诉讼原告资格;环境管理机关;环境行政执法;独立价值;适格原告
    【全文】

       一、厘清几个基础概念

       本文涉及几个重要的基础概念—公益、环境公益、环境公益诉讼、环境管理机关,对后文的论述起到至关重要的作用,并且这些概念在日常生活中被广泛使用,但是对其内在含义,在使用时并未进行严格界定,所以有必要在本文第一部分对这些概念予以阐述。

       (一)公益和环境公益

       提到公益一词,大多数人都可或多或少地说出一些自己的看法和理解,但将“公益”作为法律词汇来使用,必须对其进行更严格的界定。首先,“公共”的范围是什么?即享受“利益”的对象、主体的范围。此问题在法学界讨论已久,“一定范围内不特定的人”,“任何人,但不一定是全部人”,“以地域或阶级为基础作为划分人群的标准”,“公益,从主体的构成来看可以分为两类,一类是集体利益,一类是多个人的利益”,可见,公益的受益对象具有不确定性。但值得讨论的是,“多个人的利益”是否符合公共性?根据萨缪尔森的观点,公共物品具有消费的非竞争性和非排他性。消费的非竞争性是指一个人消费一种物品并不会减少或阻止其他人对这种物品的消费,意味着多一个人消费不需要支出更多的成本;消费的非排他性是指不可能将任何人排除在某种物品的消费之外,意味着不能刺激消费者为其消费付费{1}。多个人的利益可以分属于多个人中的各个人,实质是多个私人利益的综合体,是在一定程度上可以用明确的数字进行加减的问题。这显然不符合公共物品的两个特征,多个人的私益组合具有封闭性,阻止利益组合之外的主体对“这种物品”的消费,具有消费的竞争性和排他性。持同样观点的还有德国的纽曼(Neumann),他认为对公益的判断首先要遵循“公共性原则”(即开放性),受益人是不确定的。公益是一个不确定的多数人的利益,而判断受益人的多少则是由该利益效果所及之范围决定的;也就是说,只要有大多数人的不确定数目的利益人存在,即属公益{2}。

       上文为“公共”一词的界定指明了大致方向。但是谈到“利益”的内容,我们似乎进入了一个更加困难的境地。利益实质上是一种价值判断,是客体对主体的有用性,它处于动态变化中,受社会的政治、经济、文化等多重因素的影响;它的表现形式有时可以量化为物质实体,更多的时候只能是精神、文化等无形内容。即使在本文探讨环境问题的前提下,从环境公共利益的角度讲,这仍是一个模糊的问题:是“环境本身的利益”还是人可以从环境中获得的“人身利益”和“财产利益”,还是皆有之?这里要借助纽曼(Neumann)的“客观公益”观点进行解释,他认为应将对公益的认定由人的受益转化为目的的价值之上,即我们通过环境公共利益急需要实现什么样的目标,显然,在环境质量恶化和环境功能下降时进行恢复和治理是我们当前急需实现的目标。从这一角度来看,针对“环境本身的利益是否从另一种角度就是人的健康、精神利益和财产利益”,“环境本身的利益不同于人身利益及财产利益”这样的讨论是徒劳的,我们不可能脱离人之利益去讨论环境公共利益,甚至是环境的内在价值。那么,就需要转变角度,在环境问题日益严重的情况下,对遭到破坏的环境进行恢复和治理,是国家和社会急需完成的任务。

       通过以上对“公益”问题的相关阐述可以看出,公益即公共利益,公益的对象是不特定的多数人,并在一定的时空范围内具有开放性,不阻止“未来人”进入;公益的利益内容具有很大的模糊性,我们将此问题回避转化为通过“公益”要实现的目的或目标。由此,环境公益应是排除特定人利益组合的,通过治理污染和恢复环境功能的下降可以惠及不特定人的公共利益。

       (二)环境公益诉讼

       1.环境公益诉讼的内涵

       环境公益诉讼是公益诉讼的子概念。公益诉讼又是相对于私益诉讼而言的,私益诉讼是直接利害关系人针对个人权利受到损害的情况向法院提起诉讼,请求一定的权利救济的诉讼制度。首先,私益诉讼的起诉主体是特定人,理论与实践的通说认为,是与受损利益“有直接利害关系的人”;其次,私益诉讼的诉讼请求是保护特定的个人利益,在实践中多表现为人身健康、精神或财产权益。“作为一种诉讼制度,其成立至少需要这样几个要件:起诉主体、被诉主体、受诉机关、起诉和受诉依据、诉讼请求。”{3}据此分析,公益诉讼与私益诉讼的区别主要体现在对起诉主体和诉讼请求的限定上。公益诉讼在诉讼请求上以维护社会公益为直接及惟一目的,排除对特定人私益权利的直接救济;其起诉主体问题是环境公益诉讼基础理论中的一个争论点,但是到目前为止,已基本达成一个共识—排除“有直接利害关系的人”的限制。对于起诉主体的具体范围,部分学者在对环境公益诉讼的定义中将其界定为“任何公民、法人、公众团体或国家机关”{2}46“环境公益诉讼的起诉主体应当是包括个人、组织和国家机关在内的各种主体”{3}5,这是对这一问题最包容的界定,同时,针对各个主体,学界有不同的意见与讨论。由于篇幅与能力的限制,本文不对这一问题展开论述,后文将针对环境管理机关的原告资格问题进行详细阐述。综上,可以将环境公益诉讼简单定义为:“以保护环境公共利益为直接目的的诉讼”。

       2.环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼

       在环境公益诉讼的论文及学术专著中,常见“环境行政公益诉讼”、“环境民事公益诉讼”或“环境公益行政诉讼”、“环境公益民事诉讼”这样的说法,这是部分学者在环境公益诉讼的概念之下对其进一步的分类。“环境民事公益诉讼即公民或组织针对其他公民或组织侵害环境公共利益的行为,请求法院提供民事性质的救济的诉讼;而环境行政公益诉讼则是公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由,向法院提起的司法审查之诉。”{4}“环境公益诉讼包括环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼两种类型,两者是以被告不同进行区分的,前者以污染源控制人等民事主体为被告,后者以环境保护行政职能部门为被告。”{5}

       以上分类从分类依据—以被告不同进行区分来看,存在一定的合理性,是对环境公益诉讼进行分类的一个角度,但是对于其称谓,笔者是不赞成的。这种分类法以传统诉讼法学为蓝本,对环境公益诉讼进行简单化的处理。第一,就传统的诉讼理论来讲,民事诉讼是解决平等主体之间因财产关系和人身关系引起的民事纠纷的活动,它是单纯的私益诉讼,属于私法领域;行政诉讼是行政相对人或行政相关人认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向法院起诉,请求司法救济的活动,属于公法领域。分析二者,可以发现两个问题:其一,原被告是否是平等的主体?其二,在起诉主体问题上是否要求“有直接利害关系”?对于第一个问题,民事诉讼与行政诉讼的不同之一就是民事诉讼是平等主体之间的诉讼,而行政诉讼是不平等主体之间的诉讼,其多发生于国家行政机关日常的行政管理之中,行政相对人或行政相关人处于被管理的被动地位。对于第二个问题,二者均要求有直接利害关系,其诉讼请求也是针对个人私益的主张。第二,环境公益诉讼介于私法和公法之间,完全用私法或公法的理论均不足以解释现代环境诉讼的特点{2}51。环境公益诉讼的原被告之间不存在是否是“平等主体”的问题,原告获得法律的授权成为环境公共利益的代表,被告因为对环境的不利行为而面临司法审判。二者既不是民事诉讼中的“平等主体”,也不是行政诉讼中的“不平等主体”,在此层面上,对此问题的关注已经失去意义。

       从以上分析来看,环境公益诉讼有诸多本质的不同,在环境公益诉讼的分类时对传统诉讼法学的分类进行套用,显然是不合理的,容易造成环境公益诉讼与传统诉讼之间的负面联系。为了下文论述的方便,本文将此分类称为“对行政机关的诉讼”和“对污染者的诉讼”。

       (三)环境管理机关

       一方面,由于环境管理的内容涉及土壤、水、大气、生物等各种环境因素,环境管理的领域涉及经济、社会、政治、自然、科学技术等方面,环境管理的范围涉及国家的各个部门,所以环境管理具有高度的综合性。另一方面,《环境保护法》第7条规定:“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”可见,我国环境管理部门不仅包括以环境管理为单一职能的环境行政主管部门,还包括海洋行政主管部门、土地部门、林业部门、水利部门等。因此,本文所指的环境管理部门相应地也是一个广义的概念,包括以环境管理职能为主的一切行政部门,不包括上述法律规定中的“各级公安、交通、铁道、民航管理部门”。

       二、对学术界有关行政机关原告资格理论的讨论与辨析

       (一)环境管理部门作为环境公益诉讼原告的争论

       在诸多学者关于此问题的讨论中,反对将环境管理部门作为环境公益诉讼原告的理由主要有以下几点:第一,环境管理部门拥有法律赋予的行政管理权,其行使行政职权本身就是在维护环境公益,在发生损害环境的行为时,可以直接行使环境行政管理权。由此,引出一系列对环境管理部门作为环境公益诉讼原告的质疑,比如怠于行使职权,浪费司法资源等。第二,实践中出现的环境行政执法体制的弊端,只能通过执法体制内部改革加以解决。第三,赋予环境管理部门环境公益诉讼原告资格,将使其行政权力过大。“在本就缺乏民意支持和权力不易控制的行政机关,给予其更多的行权口实,必然会助长滥权之行径。”{6}第四,赋予环境管理部门环境公益诉讼原告资格,会造成司法权与行政权的混乱,从而干涉原本在功能上互相补充、在结构上相对独立的司法系统和行政系统各自独立运行{7}。

       支持环境管理部门作为环境公益诉讼原告的学者大多持这样的观点:第一,环境公共信托理论为环境管理部门作为环境公益的代表提起环境公益诉讼奠定了理论基础;第二,环境管理部门在调查取证及专业性方面具有其他主体无可比拟的优势;第三,由于体制的原因,环境管理部门是政府的一个职能部门,而且地方普遍面临经济发展的压力,地方保护主义使环境行政执法受阻。

       在对上述支持与反对的观点进行对比后会发现,反对的观点略胜一筹,所谓支持的观点根本不足以与之抗衡,这也使笔者在思考这一问题时有了更大的空间。笔者支持将环境管理机关作为环境公益诉讼的原告,但对上述支持的观点并不苟同。首先,环境管理机关作为环境公益的代表,这是毋庸置疑的,但环境管理机关作为国家行政部门行使行政权力本身就是在维护环境公益,环境公共信托理论无法解决环境管理机关维护公益可使用的手段及途径问题。为了环境公益的目标,国家机关是否可以无限制地使用多种手段,即使侵犯私益及其他公益?答案显然是否定的。其次,环境管理机关在专业上的优势并不是其成为环境公益诉讼原告的当然原因,因果关系并不成立。在其拥有原告资格之后,对于其优势的讨论才有了意义,否则,无法解释现有的诸多环境法律中“支持起诉”的规定,在环境公益诉讼中,通过完善“支持起诉”制度发挥环境管理机关的专业优势或许是更合适的选择。最后,对于环境行政执法效率低的问题,应从现有法律制度的落实入手,赋予环境管理机关环境公益诉讼的原告资格是不合适的,其原因在于:第一,现在的环境管理法律多是针对明确的行政相对人,很多时候并不涉及环境公益问题,从诉讼请求上讲,当然不符合环境公益诉讼的要求,例如,污染者的行为只是损害了特定人的人身与财产权益。第二,环境管理部门在行政相对人不执行行政决定的情况下,可以申请法院非诉强制执行,这在一定程度上解决了环境行政执法效率低的问题。至于“申请法院非诉强制执行”制度的不完善之处,那是需要另外加以解决的问题,不可以通过不断设计新的制度回避现实中存在的问题。

       (二)对环境管理机关适格原告的辩护

       前述学者的反对理由容易造成这样的误解:其一,如果赋予环境管理机关环境公益诉讼原告资格,在损害环境的事件发生时,会导致环境管理机关舍弃原有的行政权力,转而寻求司法救济,继而造成行政权和司法权的混乱;其二,在环境损害事件发生时,通过环境行政执法完全可以解决问题。笔者认为,将问题解释清楚的关键在于厘清环境行政执法与环境公益诉讼的关系,在厘清二者关系的基础上讨论环境管理机关的原告资格问题。

       1.环境公益诉讼有其独立存在的价值,与环境行政执法并不冲突

       第一,政府失灵。前文提到公益在经济学上被称为公共物品,其具有消费的非排他性,由此容易造成“公地悲剧”或者说市场失灵,那么,就需要政府以“有形的手”通过各种制度、立法来加以规制。但是,现实中的各种现象表明,我们的环境管理并没有达到理想的效果,有时政府这只“有形的手”对环境造成的伤害更大,这就是“政府失灵”{8}现象:这种“失灵”的第一种表现,也是比较普遍的一种表现,是中央政府中有些部门和比较多的地方政府在规划经济发展、招商引资、审批建设项目的过程中,只看规划或项目的经济效益和对GDP的拉动效应,却忽视规划或项目可能带来的环境污染或生态破坏。资源环境领域里“政府失灵”的第二种表现是“懈怠”。政府的懈怠,一般表现为政府或政府官员在履行政府职能时的消极和不作为。因此,环境公共利益的保护需要寻求第三条路径—司法路径。

       第二,功能不足。首先,环境管理机关的行政管理手段主要是具有事先预防性质的行政许可与事后救济性质的行政处罚。无论是行政许可还是行政处罚,均要遵守行政法领域的首要准则—“合法行政原则”,即纳入管理范围的行为必须是法律明文规定的,但法律明显具有滞后性,存在法律规定的空白,在此层面上讲,在环境保护方面,环境管理机关的行动是受到限制的。

       其次,单纯就环境损害的救济手段—行政处罚而言,以往一些案例证明,环境污染一旦发生,行政处罚所能弥补的损失相当有限,当然有人认为这是由于我国现在的行政处罚标准普遍过低所导致的结果。但与治理环境污染的过高费用相比,仅仅通过提高行政处罚的额度亦会无济于事:政府通过人民主权和社会契约理论获得管理社会事务的权力,与人们利益切身相关的事项,在很多时候是其财产权益的变化,如果将“巨额”罚款的裁量权交予行政部门,从心理接受难易程度上讲,人们更容易接受法院的第三方判决,毕竟法院的审判在通常J情况下必须是公开的,而法院第三方的中立、公正地位也是人们愿意寻求司法救济的重要原因。行政机关一直以来强势的地位容易造成行政相对人的抵触情绪,尤其是面对环境污染的巨额罚款时,更是如此。

       再次,环境管理体系需要多个行政管理部门协同合作,但是,因为部门利益的存在,在执法方面就不可避免地存在执法的积极冲突与消极冲突。通过制度设计,可以相对清楚地界定各个部门的职责范围与不作为的法律责任,但是总会有“漏网之鱼”,尤其是在对待比较棘手的问题时,更需要有一个相对“包容”的途径。

       通过以上分析可以得知,环境行政执法由于其本质的缺陷与实践中的缺点,使其不足以一力承担环境保护的重任,因此需要环境公益诉讼这样一种路径。

       2.环境公益诉讼与环境行政执法的关系

       在第一部分中,根据环境公益诉讼的被告不同,将其分为对行政机关的诉讼与对污染者的诉讼“。对行政机关的诉讼主要是针对环境管理机关在环境管理方面的行政不作为而言,以环境保护行政职能部门为被告;对”污染者“的诉讼主要是针对普通公民、组织侵害环境公益的行为而言。环境行政执法与”对行政机关的诉讼“的关系比较明了,环境公益诉讼是对环境管理机关未履行职责进而造成环境损害行为的一种监督方式,二者不存在冲突。不解释清楚”对污染者的诉讼“与环境行政执法的关系,就容易造成我们思考问题时的混乱。

       通常来讲,在面对环境公益受损时,我们有两种救济途径:第一是寻求行政权力救济,第二是寻求司法救济,这就造成了”对污染者的诉讼“与环境行政执法之间的冲突。厘清这一问题,首先就要对二者的范围有清晰的认识,环境行政执法的内容有以维护环境公益为直接目的的案件,也有直接目的为维护私人利益的案件,也存在环境公益与环境私益相结合的案件,只有以维护环境公益为直接目的的案件才符合环境公益诉讼的内涵要求。同时,在维护环境公益方面,也存在环境行政执法无法企及的领域,如上文功能不足部分分析的”法律空白“、”行政处罚的缺陷“、”部门利益“等问题的存在,环境公益诉讼恰恰可以弥补这样的空白。二者的关系简单来讲如图1所示(A代表环境行政执法领域,B代表环境公益诉讼领域,C代表二者职能存在交叉且直接以维护环境公益为目的的领域)。

       通过以上的分析,我们机械地解决了两个问题:其一,二者的突出矛盾点在于上图中的C部分,即环境行政执法中以维护环境公益为直接目的的案件。对此,两者是存在先后顺序的,使环境管理机关知悉,给予其机会运用行政权力维护环境公益应放在首位,否则,其行政管理权会被架空,也不符合社会的权力配置要求。其次,对于环境管理机关而言,在其环境管理权可以解决的范围内,不适宜提起环境公益诉讼,可以作为原告进入司法救济程序的是上图中B去除C之后的部分。

       3.小结

       通过以上分析,在厘清环境公益诉讼与环境行政执法的关系之后,可以对上文中学者们反对的观点进行新的解读。

       第一,对”致使其行政权力过大“说的辩解。这样的担忧只是杞人忧天:一方面,赋予原告资格只是单纯地赋予其一项权利,一件进人司法程序的案件,要符合一定的条件才会被受理,受理之后还要受各种诉讼期限等一系列程序的限制,最重要的是,司法程序对证据的要求很高,其只是作为诉讼的一方进入诉讼之中;另一方面,通过以上的分析可知,只是针对其功能不足的部分才有原告资格,对于此部分提起诉讼,并不是基于其行政权力,这时环境管理机关与其他原告主体(公民、组织、团体等)具有同样的地位,在维护环境公益方面,”任何人“均有这样的权利。

       第二,”司法权与行政权的职能混乱“之辩。有的人反对将环境管理机关作为原告的理由是这样的制度安排”容易造成司法权与行政权的职能混乱“。首先,基于以上的分析,环境管理机关作为原告并不是行使行政权力的一种表现。在环境公益受到损害的情况下,”任何人“在理论上都可以作为适格原告提起环境公益诉讼,同样,环境管理机关在运用其环境管理职权进行环境执法之外,也可以提起环境公益诉讼。其次,针对”防止司法机关介人其他政治机关之事务的‘三权分立’说“{9},”原告资格并不涉及到纠纷本身是否适于司法裁判的问题,而‘三权分立’原则涉及的则是纠纷本身到底应该由立法、行政和司法这三个部门中的哪一个部门来处理的问题。“重视司法权与行政权的职能区分是必要的,但是原告资格问题承担不了这样的重任。成为诉讼的原告并不必然导致纠纷就会真正进入司法救济程序,之后还有多重程序保障,用于排除司法资源的浪费等问题。

       第三,”怠于行使职权“论以及”浪费司法资源“论等。在上文浅显的分析之后,笔者认为只有在功能不足的部分(即环境公益诉讼有独立存在的价值时),才可以作为原告提起环境公益诉讼,在其职权可以解决的范围内,环境管理部门提起诉讼本身就是不合法的。那么,以下疑虑就没有存在的理由:环境管理部门拥有法律赋予的行政管理权,其行使行政职能本身就是在维护环境公益,在发生损害环境的行为时,可以直接行使环境行政管理权。否则会导致怠于行使职权,浪费司法资源等现象。随着环境问题日益复杂化,环境管理领域也出现了越来越多的新事物,要摆脱环境管理机关作为行政管理机关的单一职能定位。

       三、环境管理机关作为原告的司法实践与相关规定

       (一)案例评述

       1.贵阳市”两湖一库“管理局诉贵州天锋化工有限责任公司排放污染物超标案

       基本案情:该案被称为贵州省首例环境公益诉讼案件,该案的被告位于安顺市平坝县境内,其保有的磷石膏矿尾矿库没有修建配套的防水、防渗和废水处理设施,其磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。由于羊昌河是贵阳境内红枫湖的上游支流,这又造成红枫湖严重污染,红枫湖是贵阳的饮用水源地,因此,该案的原告贵阳市”两湖一库“管理局诉请被告承担侵权责任{10}。

       首先,这是一起跨行政区域的环境污染案件。《环境行政处罚办法》第17条规定:”县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件;造成跨行政区域污染的行政处罚案件,由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。“《水污染防治法》第28条规定:”跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协商解决。“通过这两条法律规定来看,原告在被告的管理部门安顺市及其所在平坝县环境管理部门不作为的情况下,其似乎还有另一条途径可以寻求救济,即根据《水污染防治法》第28条,由相关地方人民政府协商解决,但是这只是原则性的规定,缺乏实际可操作性。而且,这并不是对环境管理机关的职权规定。从长远来看,解决跨行政区域污染案件,环境联合执法似乎更显优势,但这就是上文中提到的环境行政执法的法律空白。从这个角度看,本案的原告提起环境公益诉讼是合理的。

       其次,在本案中,被告的管理部门安顺市及其所在平坝县环境管理部门不作为,针对这样的情形,在原告提起环境公益诉讼之前,应该设置前置程序,”提醒“相关管理机关履行管理职责。在环境行政执法可以解决的范围内,应以环境行政执法为主,同时,避免大量的”对行政机关的诉讼“出现,更有利于秩序的重建。在本案中,笔者认为,贵阳市”两湖一库“管理局是”红枫湖污染案“的适格原告,但是在提起环境公益诉讼之前,应适当”提醒“天锋化工有限责任公司的环境管理主管部门履行自己的义务。在前置程序无效的情况下,可以提起”对污染者的诉讼“,同时也可以通过环境公益诉讼追究环境管理部门的不作为责任。

       2.昆明市官渡区小哨畜牧小区污染案{11}

       2009年11月初,距离昆明市官渡区小哨畜牧区不足一公里的大龙潭水,人畜无法继续饮用。2010年6月3日的监测显示,大龙潭水质仍严重超标。2010年6月21日,市环保局向昆明市中级人民法院提起环境公益诉讼。8月初,昆明市中级人民法院立案受理了小哨畜牧小区污染案,并于12月13日开庭审理。在本案中,区环保局在小哨畜牧小区项目伊始对其进行了环境影响评价审批,其后并未对畜牧小区粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施进行竣工验收,违背了”三同时“制度,在日常管理中显然存在漏洞。在污染事故发生后,根据2008年《水污染防治法》,三农公司在2009年11月初造成大龙潭水污染事故时,应当立即启动应急方案,采取应急措施,并向人民政府或者环保局报告。环保局接到报告后应当及时向人民政府报告。区环保局在发生水污染事故后依法责令停止生猪养殖,处以罚款50万元。然而,区环保局似乎没有责令三农公司限期采取治理措施,消除污染。三农公司缴纳了50万元罚款,但继续进行生猪养殖。在三农公司对责令停止生猪养殖的行政命令置之不理时,环保局也没有依法实施”代履行“制度。

       从以上得到的资料来看,在昆明市官渡区小哨畜牧小区污染案中,环保局可以通过环境影响评价制度和三同时制度对污染事故的发生进行事先的预防;通过对环境保护设施的监测管理、排污收费等制度进行日常的监督;在事故发生后,通过限期治理、行政处罚等措施对环境损害进行及时的救济;在行政相对人不履行行政命令时,还可以向法院申请非诉强制执行。只有在履行了以上的行政管理义务以后,仍不足以弥补环境损害时,才可以在其职权范围之外提起环境公益诉讼。显然,本案例属于”伪环境公益诉讼“,也是学术界对环境管理机关作为环境公益诉讼原告存在质疑的反面例证。

       (二)相关规定及实践

       2010年6月29日,最高人民法院印发了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》{12},其中第13段规定:”依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件,严厉打击一切破坏环境的行为。“同时,尚有以下相关地方实践{7}24:

       2007年12月,贵阳市中级人民法院发布《指定管辖决定书》,规定各级检察机关、”两湖一库“管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门可作为原告向法院提起诉讼。

       2008年5月,无锡市两级法院成立环境保护审判庭与合议庭,受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。

       2008年11月,昆明市环保局、公安局、检察院、中级人民法院联合发布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》,规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。

       综上,从现有的司法案例和规定来看,环境管理机关作为环境公益诉讼的原告得到了不同程度上的支持,是可行的,同时从实践的角度印证了上文理论部分的正确性。

       四、结语

       环境公益诉讼是一件新生事物,环境管理部门可以作为原告提起环境公益诉讼,更是需要通过不断的理论和实践来肯定、巩固。本文通过第二部分的理论分析和第三部分对实践的浅显解读,证明了环境管理机关作为原告是合理的。对于仍存在的质疑声,笔者认为从更加”功利“的角度加以解释会更容易让人接受。庞德认为社会学法学要研究法律制度和法律学术的实际社会效果,而不仅仅是规范体系和概念;必须研究使法律规则生效的手段;研究如何使各个案件能够合理和公正地得到判决;研究如何使法律的目的更加有效地实现{13}。由此看来,环境管理机关在司法实践中的成功案例和现实中的否定声音恰恰佐证了上述观点。

    【作者简介】
    王兰,单位系苏州大学。
    【注释】
    经济学家将公共利益界定为公共物品。
    “客观公益”是基于国家、社会所需要的重要目的及目标—或称“国家任务”作为判断公益概念的要素。
    本文以下内容中使用的“环境公益”一词,若无特殊说明,均是在此意义上使用。
    此“环境公益”是在环境管理角度使用,即环境管理机关通过环境管理行为,维护了人与环境之间的一种秩序,是最广义上的环境公益,不仅仅局限于惠及不特定人的利益,还包括特定人。
    例如,2008年《水污染防治法》第88条规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”
    以2005年松花江被中石油吉林分公司污染事件为例,2007年原国家环保总局就开出100万元最大罚单,而2006年国家环保总局决定耗资266亿元治理松花江全流域的污染,虽然是全流域的治理费用,但污染和罚单相比,仍很难让人接受。
    这里的“污染者”是在一个相对广义的范围内使用的,不仅包括已经造成污染事故的主体,还包括造成潜在威胁的主体。
    【参考文献】
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