立法廉洁性评估:法治反腐的阿基米德支点
2013/9/6 8:46:25  点击率[286]  评论[0]
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    【学科类别】立法学
    【出处】《民主与法制》周刊2013年第24期
    【写作时间】2013年
    【中文关键字】立法;廉洁性;法治;反腐
    【全文】

       两千多年前,古希腊科学家阿基米德在发现了杠杆原理后曾经豪迈放言:“给我一个支点,我就能撬动地球。”这一名言流传至今,广为人知,既体现了一个天才无与伦比的想象力,也蕴含着一个深刻的道理——当一定的条件具备时,看似不可能的事情就可以变成事实。立法廉洁性评估(以下简称立法廉评),可以说是今日时兴的法治反腐的阿基米德支点,值得社会各界高度重视。

       立法廉评:让立法照照廉洁镜子

       形象地说,立法廉评就是让立法照照廉洁镜子,以确定立法是否符合反腐倡廉建设的要求。

       立法廉评源于《联合国反腐败公约》,是我国制度廉评的重要组成部分。我国是《联合国反腐败公约》的缔约国之一,在其通过的2003年就进行了签署。我国近几年在中央与地方两个层级开展了制度廉洁性评估试点,其中的“制度”是法律、法规、规章与规范性文件的统称。根据我国《立法法》规定,法律法规规章属于立法,因此,制度廉洁性评估可细分为立法廉洁性评估与规范性文件廉洁性评估两种类型。

       立法廉评与规范性文件的廉洁性评估虽然同属于制度廉评的范畴,但两者的地位有所不同。立法的位阶高于规范性文件,立法廉评在深层次上制约着规范性文件廉评。虽然通常说“现官不如现管”,规范性文件在实际生活中与官员、民众的距离更近,但“上梁不正下梁歪”“子帅以正,孰敢不正”,立法廉评比规范性文件廉评更能产生大的影响。在新一届中央领导集体反复强调改进作风从政治局做起、从中央政府做起,一级做给一级看、一级带着一级做的背景下,更要以攻坚克难的精神状态推进立法廉评,为规范性文件的廉评提供示范,创造更加宽松的大环境。

       这是一个流行“评估”的时代。我国存在多种评估与审查制度,如环境影响评价制度、绩效评估制度、社会稳定风险评估制度、立法的合法性审查制度等等。立法廉评侧重评估立法内容在廉洁方面的实际影响,立法的合法性审查则侧重审查立法的形式。立法廉评与环境影响评价、社会稳定风险评估都涉及分析内容的影响,但影响面不同。由此可见,立法廉评并非简单地赶时髦,而是具有独立的地位与独特的功能。

       法治反腐:让立法进入质量视角

       法治反腐意味着运用法治思维和法治方式反对腐败。随着我国廉政建设与法治建设的发展,法治反腐观念得到了越来越多的认同,如中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志今年3月26日在全国检察机关队伍建设工作会议上指出:“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败。”运用法治思维和法治方式反对腐败是世界观与方法论的统一,在已经确定了法治反腐的大方向后,接下来的关键问题是“如何推进”法治反腐,把法治反腐落在实处。

       由于立法是法治之基,因此,在推进法治反腐的进程中,反腐败对立法更加倚重,立法廉洁性评估在反腐败中的特殊重要性也更加凸显。但理论是灰色的,立法与反腐败之间的关系则是多彩的:有的立法能够反腐败,有的立法则不能反腐败;更有甚者,有的立法不仅不能反腐败,而且本身就是腐败的,成为了滋生腐败的来源;在能够反腐败的立法中,有的反腐败功能强大,效果明显,有的则勉勉强强。因此,对立法进行廉洁性评估,是提高立法反腐败有效性的必由之路,对法治反腐具有基础性、先导性、全局性、决定性,可谓法治反腐的“阿基米德支点”。

       近年来,腐败形式与种类不断翻新,“不当利益法制化”就是其一。具体表现是一些部门借助立法,不适当地为本部门扩张权力,免除责任,过多地设置审批许可、罚款等职权;与民争利,片面强调公民义务,忽视公民权利保护。对此,社会大众反响强烈。相对于现行诉讼制度与审查备案制度而言,立法廉评击中了“不当利益法制化”的要害,可谓是防治“不当利益法制化”这一毒瘤的专科医生。

       作为法治反腐的“阿基米德支点”,立法廉评在宏观上有助于创新法治反腐,开创法治反腐的新阶段。

       过去相当一段时间,我国一直强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,并以此为方针开展法治建设,这当然是必要的,但又是远远不够的,因为它着眼的是法的流程与阶段,忽视了法本身的取向与品性。反映在法治反腐理论与实践中,就是主要强调加强反腐败国家立法,提高反腐败法律制度执行力。加强反腐败国家立法重在拾遗补缺,也就是侧重“增量”,提高反腐败法律制度执行力则侧重“存量”。“增量”也好,“存量”也罢,都有一个“质量”的问题,立法廉评解决的正是立法“质量”问题。

       全国人大常委会委员长张德江同志今年5月30日至6月1日在广东就加强立法工作进行调研时强调,要坚持科学立法、民主立法,把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务,使立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。立法廉评将质量视角引入法治反腐,会对法治反腐的创新产生深刻与深远的积极影响。

       制度廉评:保障社会力量参与

       《国家预防腐败局2013年工作要点》在第五个要点“全面开展制度廉洁性评估”中指出:“研究部署面向全国推行制度廉洁性评估工作。”这意味着包括立法廉评在内的制度廉评将从局部试点走向全国推行,进入到一个新的发展阶段。同时,面向全国推行制度廉洁性评估工作决不会只是复制局部试点,而是会在总结试点经验的基础上进行完善与提升。

       为此,建议在立法廉评“凭什么”“评什么”与“由谁评估”三个方面有所改进。

       适时为立法廉评提供国内法依据,更好地解决立法廉评“凭什么”的问题。立法廉评有法理依据毋庸置疑,也有国际法依据,即《联合国反腐败公约》第五条第三款,但暂无直接的国内法依据。立法廉评是运用法治思维和法治方式反对腐败的重要举措,本身也应该在法治轨道上运行。

       进一步充实立法廉评的对象与内容,更好地解决“评什么”的问题。2010年7月,中央纪委办公厅与国家预防腐败局办公室联合下发了《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》。该文件着重强调的是立法草案,该文件着重强调的是立法本身的廉洁性状,而不是立法现实的反腐败效能与效果,试点实践也是如此。进一步分析可以发现,该文件着重强调立法本身的廉洁性状,是该文件着重强调评估立法草案的必然结果——既然主要是评估尚未实施的立法草案,当然不能把评估内容的重点放在立法的实际效果上。需要指出的是,从《联合国反腐败公约》来看,它强调的是立法实际的反腐败效果。因此,要进一步调整立法廉评的格局,一方面加大对现行立法的廉洁性评估力度,特别是对《刑法》《刑事诉讼法》等与反腐败密切相关的法律进行廉洁性评估;另一方面把静态的廉洁性状与动态的廉洁效果统一起来,更加注重动态的廉洁效果。

       吸收社会力量参与立法廉评,更好地解决“由谁评估”的问题。我国立法廉评主要由国家机关进行,社会力量参与不够,建议尽量吸纳社会力量参与立法廉评。

       立法廉评涉及面非常广,工作量非常大,国家机关人力有限,难以包揽;同时,立法直接关系到公众的切身利益,从保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的角度看,宜在立法廉评上扩大社会参与。这不仅符合中央精神,在实践中已有一定基础,如湖北省出台《制度廉洁性专家评估管理暂行办法》,开展了制度廉洁性专家评估。另外有国际经验可以借鉴,如《乌克兰预防和惩治腐败法》第十三条第三款规定。需要指出的是,社会力量参与立法廉评,不意味其结论就是正确的,更不意味社会力量参与立法廉评无需规范,切忌以社会力量对立法进行廉评也有局限而全盘否定社会力量参与立法廉评,否则无异于因噎废食。

    【作者简介】
    邓联繁,湘西自治州委党校制度廉洁性评估研究中心主任、博士、教授。

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