环境行政执法问题研究
Environmental Studies administrative enforcement
2010/8/23 13:49:46  点击率[490]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境保护法
    【出处】中国环境法网
    【写作时间】2007年
    【中文摘要】环境行政执法是环境管理的主要手段,文章指出我国环境执法存在的问题,并从多个角度提出了一些制度完善的思考和构想。
    【中文关键字】环境行政执法
    【全文】

      环境行政执法是指依法享有环境管理权的行政主体,依职权适用法律手段进行环境监督管理的活动。环境行政执法不包括环境“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”。因此,环境行政执法是与环境行政立法、环境行政执法是指环境行政执法主体按照环境法律、法规的规定,对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为。具体形式包括环境行政许可、排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境行政处罚等等。环境保护的关键在于环境管理,而环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政法律手段不仅具有强制性,而且还是环境管理的主要手段。环境行政执法又具有环境法和行政法的双重特点,并且环境行政执法遍及环境管理的各个角落,是环境管理过程中极为有效的手段。
      
      一、   我国环境行政执法存在的基础
      
      (一)政府主导型环境保护的模式需要强化环境行至政执法。政府之所以负起保护环境的职责,是基于市场本身的缺陷致使其难以通过市场调节有效保护环境。政府保护环境的目的和范围是通过管制性手段克服利益外溢与损失外溢问题以纠正市场缺陷,以便企业能在管制性法律的基础上按照市场原理利用具有稀缺性的环境资源。由此强制性规则构成环境管理的基础。
      
      在中国,从上世纪70年代初期起环境保护工作,一直是由政府主导并推动的,环保执法部门作为政府环保工作的具体执行部门,成为最重要的环境保护主体。中国政府主导型的环境保护在许多方面都取得了重要成绩,其中包括促进了公众对于环境问题的认知,提高了公众的环境意识水平等。但是,这种环境保护体制也在一定程度上强化了公众对于政府的依赖,长期的政府主导型环境保护也导致或强化了公众环境保护的政府指向。在规范政府环境行为和环境行政部门行政执法方面,地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制度,环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面,表现为环境监管部门对违法行为处罚软弱无力,缺少量化标准。所以需要创建和强化一批行之有效的环境管理制度。
      
      (二)预防为主、防治结合的“综合控制”模式需要强化环境行政执法。近年来我国已经彻底告别原先以治理为主的“末端控制”方式,采用预防为主、防治结合的“综合控制”模式,来解决经济发展与环境可持续发展的矛盾。我国的环境行政执法活动正是这样一种综合控制手段,它的有效行使应该是环境保护法指导思想的充分体现和反映。
      
      二、我国环境行政执法存在的问题
      
      目前由于发展经济的需要,地方政府往往忽视环境的保护,所以环境行政执法难是环境保护普遍存在的问题。
      
      (一)立法中存在的问题,环境执法作为程序方面的法律规范少且缺乏系统性,环境执法主体缺乏法律赋予的强制执行手段,法律法规偏重事后程序和过于笼统,可操作性不强。环境法律、规章之间不够协调,甚至出现矛盾与冲突。环境立法技术尚有缺陷,一些地方性法规只有行为模式,而无相应的法律后果,许多惩罚权是象征性的、力度不够,并且自由裁量权过大,体现不出法律的准确性,强制性不足。
      
      (二)体制中存在的问题,环境行政执法体制不顺职责不清协调不力。《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清,责任不明,统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。许多基层环保机构挂靠在其他行政机关中,环境执法机构无独立的职权。
      
      (三)环境行政执法监督机制中的问题。虽然从国家到地方环保部门现已开始重视建立有效可行的执法监督机制,但监督机制尚不健全。绝大多数县级环保部门没有专门的法制管理机构或专职人员,且除行政诉讼和行政复议外,没有专门监督措施。地方环保部门尚未实行“审处分离”制度,这就难以保证处罚决定的合法性与公证性。所以如何从立法上,执法体制上,执法监督上实现环境执法的法制化规范化这是问题的关键。
      
      三、完善我国环境行政执法对策分析
      
      随着经济的发展环境执法问题的科学性法律性的要求必将和环境执法部门任意性人情性和非法律性的执法状况形成剧烈的矛盾和冲突。所以必须从以下几方面来完善我国环境行政执法:
      
      (一)环保联合执法。环保工作涉及社会的方方面面在环保执法中,由于各种复杂的社会关系和利益趋动,使环保执法难成为一种普遍现象。因此,环保执法仅靠环保部门很难实现。所以应协调个执法部门的关系,结合我国环境保护部门统一执法与各部门执法相结合的环境执法体制,各级人民政府应组织环保、土地、计划、工商、城建、法院等部门建立一个类似联席会议制度,理顺和明确各部门环境执法职责。来避免由于执法机构的职责不清、多头执法、互相冲突,难以协调而影响执法效力的问题。
      
      (二)强化执法力度,赋予环保部门必要的强制执行权。从法律上进一步强化环境监管主体的地位,赋予环保部门关、停、封、查、扣、收等必要的强制执行权。增强已出台法律的可操作性,明确环境污染行为的责任主体,扩大环境责任主体承担环境责任的范围,明确破坏环境资源罪和环境监管失职罪的量刑标准。采用以行政机关为主的强制执行模式,从而有效提高环保执法的效率和效果。环境保护部门可就环境污染企业实施强制执行权。当然还需要解决与法院强制执行权的关系。并且应当规范环境保护部门实施强制执行权,确保其依着规范化、制度化、法制化的方向发展。综合治理的办法从强化执法宣传、提高执法能力、加强强制执行权和部门协调等几个方面加大工作力度,改善环保执法现况,来提出一些构想。
      
      (三)建立环保行政执法监督约束机制。建立健全一套环保行政执法规章制度,如环保行政过错责任追究制度等,以对环保行政执法人员进行必要的制度约束,从而防止推诿拖延、执法不力的现象发生。推行行政执法责任制,提高执法水平。实行环保政务公开,主动接受公众监督。同时提高环境监理执法手段的现代化。完善并严格执行环境行政赔偿和补偿制度。监督环保部门的环境行政执法行为,例如实施环境执法程序公开等。
      
      (四)调动政府的积极性。认真执行绿色政绩考核把环境目标责任制,推行主要领导干部离任环境保护审计制度,实行绿色GDP核算制度,建立包括经济、资源、生态环境建设等指标的领导干部综合考核体系,打破干扰环境执法的地方保护主义和人为障碍。真正做到“一票否决”,从而调动各部门加强环境保护的积极性。
      
      (五)调动企业的积极性,探讨生产者延伸责任,完善企业环境保护社会责任制度,增加企业违法成本,提高企业守法收益。根据社会经济发展的实际状况,提高现有环境违法处罚数额或者采取比例罚款制;采取经济激励手段,对守法企业给予税收返还、财政贴息等政策支持,对长期守法的企业给予一定的经济奖励。如已实施的《清洁生产促进法》中有大量鼓励企业开展清洁生产的规范,《环境保护法》在相应的条款中宜做出总结上升,规定对实行清洁生产的企业、建设运营环境基础设施的企业、开展污染控制和资源综合利用技术项目的企业和个人等给予税收减免、贷款优惠及优先使用环境保护专项资金。同时规定环境押金制度,对一些具有潜在污染性的固体废弃物如塑料、玻璃等包装物及废旧电池等进行回收,实现从生产到消费的全过程控制在处罚措施的研究上,在环保执法中,除依法向排污单位征收排污费外,对严重的环境违法行为,不仅要采取公开曝光、限期整改等措施,还要在经济上予以坚决从重处罚,一些经常造成环境污染,又无力实施环境治理的单位,要坚决依法实施关停并转。同时对一些环境污染治理比较好的单位,也要通过环保经费补助等形式给予一定奖励,充分体现环保执法奖优罚劣的执法原则。
      
      (六)提高公众参与度。公众参与是现代环境保护民主思想的体现,许多国家都提供法律手段承认公众的作用,我国《环境保护法》中仅第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,该规定过于空泛,无操作性可言。而获取环境信息和通过有效途径参与环境保护是实现公众参与原则的两大支柱,所以我国可以参考国外的相关立法从这两方面进行制度设计,建立了环境信息公开制度和环境听证制度、民众咨询制度、环境诉讼制度等。
      
      明确我国环境行政执法以可持续发展战略作为环境法的指导思想。加快修改现行环境法律法规,使立法具有一定的超前性,预防性,系统性。理顺环境执法体制,明确执法体制及各执法机构的职责,避免因职责不清而影响执法效力。鼓励联合立法、执法,建立公众监督机制,强化内部监督,制定严格的环境行政执法审查、考查程序,保证环境行政执法行为的公开化、合法化。加强行政复议、行政诉讼与行政赔偿等行政、司法监督途径的实施。通过宣传教育,提高全民环境意识与法制观念,特别是提高各级领导的环境法律意识与环境法制观念. 促进环境保护走上法制化、制度化、规范化的轨道 。最终通过环境执法在环境保护和社会经济之间找到最理想的平衡点。

    【作者简介】
    卫霞,女,河南省三门峡市人,法学硕士,甘肃省委党校法学部讲师。
    【注释】
    胡嘉东、赵胜军,行政强制手段在环境管理中的运用初探,《环境保护》2004.10
    蔡守秋,论当代环境法学的发展,《法商研究》1998年第3期。
    致使有的地方甚至出现环保局长自己充当举报人写匿名信,向上级反映应该授权由他来解决问题的尴尬局面。
    2000年4月29日第九届全国人大常委会第十五次会议通过新的((中华人民共和国大气污染防治法》第四十九条、第五十一条、第五十三条和第五十四条规定了县级以上环境保护行政主管部门以及依法行使监督管理权部门的部分自行强制执行权,如《大气法》第五十一条规定:“在当地人民政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令拆除或没收燃用高污染燃料的设施”。
    国外近年来的研究成果以英美为代表,英国环境法学术界和立法界广为认同命令控制系统和经济激励机制的综合运用。命令控制系统主要通过政府的强制命令来减少污染。经济激励机制试图通过诸如污染收费、征税、补助以及建立在产权法和污染者付费原则上的许可交易等刺激机制,鼓励那些能够使整个社会福利最大化的环境行为。
    【参考文献】
    1、汪劲,《美国的环境执法》,清华环境法论坛。
    2、宋宪宾、姜林,《环境行政执法的阻力及对策》,政法论丛2000.3。
    3、胡嘉东、赵胜军,《行政强制手段在环境管理中的运用初探》,环境保护,2004.10
    4、陈仁、朴光沫诛主编:《环境执法基础》,法律出版社1997年版
    5、蔡守秋,《环境法学教程》,科学出版社

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