云南阳宗海水体砷污染案件之我见
2010/1/15 15:36:57  点击率[466]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境保护法
    【出处】中国环境法网
    【写作时间】2009年
    【中文摘要】阳宗海水体砷污染案件,给国家财产和人民的生命安全均造成了巨大的损失和损害,它充分暴露了我国现行行政执法存在着问题。本文分析了造成阳宗海水体砷污染案件的主要原因,指出阳宗海水体砷污染案件的深层次原因在于环境行政执法体制和监管机制的不完善。
    【中文关键字】阳宗海水体砷污染;环境行政执法体制和监管机制
    【全文】

       一、云南阳宗海水体砷污染案件概况
      
       年8月份《2008昆明市环保简报第21期》中一篇题为《加强区域联动执法 开展阳宗海流域企业专项检查》文章中对阳宗海水体砷污染首次进行了报道;8月28日,《春城晚报》记者又着手对该事件进行采访;8月30日《云南法制报》也开始着手调查该事件;8月17日晚新华社发文《云南严肃查处一起水体污染事件 相关企业被严查责任人被刑拘》;9月18日,云南网发表评论《阳宗海边的较量》;9月23日,新华网发表评论《环保部门成了地方政府养的“猫”? 》,人民网转引红网网评《地方政府“三不查”、企业“三不怕”?》,凤凰网发表评论《云南阳宗海砷污染无官员致歉 当地启动问责制》,和讯网发表评论《“不知情”是更大的失职》,就这样,云南阳宗海砷污染这场震惊云南乃至全国的重大水体污染案终于被彻底曝光,引起了人们的极大关注。
      
       阳宗海是云南九大高原湖泊之一,它距昆明36公里,湖面积30平方公里,总蓄水量6.04亿立方米。2002年以来,阳宗海水质已连续6年保持Ⅱ类水平。但自2008年6月以来,阳宗海水体出现砷浓度超标。根据云南省环保局提供的汇报材料,阳宗海水体砷浓度近期出现异常波动,砷浓度全湖平均值达0.121毫克/升,水质为劣Ⅴ类,导致严重污染,沿湖群众和2户企业共计26596人的生活用水受到到影响。此次污染致使阳宗海水体要恢复到三类水质至少要3年左右时间,预计预计耗资70亿元。经云南省环保局对阳宗海周边及入湖河道沿岸企业进行紧急检查,排查出8 家企业有环境违法行为,并初步确定,阳宗海水体砷污染的主要来源是云南澄江锦业工贸有限公司。云南澄江锦业工贸有限责任公司,有涉砷生产线3条,分别是2002年4月投产的两条2.8万吨/年硫化锌精矿制酸生产线和一条2004年底投产的8万吨/年磷酸一铵生产线。三条生产线有四个突出问题:一是主要原料为含砷的硫化锌精矿。2007年6月至2008年6月进厂原料含砷波动大,最大平均值为1.01%,超过标准10倍。二是原料中的砷在制酸过程中进入循环水。生产时,每天有38902立方米,砷浓度为0.296—130毫克/升的含砷废水循环使用。由于该公司违规将未做任何防渗处理的天然水池用作循环池,渗漏隐患严重。三是该公司未按要求建设有规范“三防”(防渗漏、防流失、防扬尘)措施的磷石膏渣场,渣场外溢水砷浓度高达19.717毫克/升。四是该公司制酸工艺中产生的固体废物酸泥、锌焙烧电尘灰、锌焙尘,砷含量分别为12063.11毫克/千克、3024.28毫克/千克、1506.17毫克/千克。现在,云南澄江锦业工贸有限公司已经被关闭,26名副厅以下干部也受到了处理,相关责任人已被依法刑事拘留。水利部门已启用了新的水源点和应急供水方案,确保阳宗海沿湖群众和企业的饮用水安全。
      
       二、云南阳宗海水体砷污染案件的法律分析
      
       经过有关部门的调查研究,依据相关法律的规定,认为造成阳宗海水体砷污染案件主要包括如下几方面的原因:
      
       (一)违反国家法律规定,存在多项环境违法行为。
      
       据有关部门认定,云南澄江锦业工贸有限公司存在有如下环境违法行为:(1)、磷酸一铵生产线未按环评要求建设磷石膏渣厂;(2)、临时渣厂未经批准擅自建设,生产废水处理设施未按要求全部建成;(3)、磷矿洗矿项目未做环评,擅自建设投运;(4)、2008年7月环境综合调查开始后,突击施工填埋了存在严重渗漏隐患的循环池,经查,在该公司阳宗海取水口以南25米处泉眼砷含量高达67.7毫克/升。根据《中华人民共和国环境保护法》第13条规定,“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。” 第26条,“建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。”而云南澄江锦业工贸有限公司违反法律规定,未建生产废水处理设施,大量含砷废水在厂内循环,也没有做防渗处理,才导致砷污染物逐步渗漏释放,污染地下水,导致阳宗海水体严重污染。”
      
       (二)地方环保部门责任意识和治理能力的缺失。
      
       国家高原湿地研究中心的专家指出,阳宗海是高原喀斯特地貌形成的断层陷落湖,生态功能很重要,但同时生态功能也很脆弱。一旦被污染,水体置换周期将达10年甚至更长。而且如此大容量的一个湖,只有长时间的积累才会造成这么严重的砷超标。“为什么长时间都没有发现这一问题,等发现时已这么严重?” 另一位专家则说,“事实上,早在一年前,宜良县就已经发现阳宗海污染问题日渐严重,磷肥厂磷石膏已成为阳宗海主要污染源之一,但这一情况并没有引起的当地有关部门的重视。”《环境保护法》第16条规定,“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。” 阳宗海砷含量超标,造成水体严重污染事件,已经引起云南省委、省政府密切的关注,但记者在调查采访中发现,对阳宗海负有管理责任的昆明市宜良县、玉溪市澄江县分管环保的官员,要么表示对污染原因不知情,要么表示不方便说,保持缄默。如当记者向澄江县政府一位分管环保工作的副县长询问,该公司30多亩的磷石膏渣场上有多少吨磷石膏堆放,他说:“目前还没有这个数据。”“我们对此事完全不知情。直到6月28日接到云南省九大高原湖泊水污染综合防治领导小组办公室的电话,7月5日,接到了阳宗海管理处的通知,才知道阳宗海砷含量超标的事。”他还说。“我们没有任何监测手段,阳宗海的日常管理和监测由昆明市负责,我们所有的数据都是从他们那里得来的。” 还说:“过去我们对砷了解不多,不知道它从哪里来,对砷的处理也很陌生。”当记者向当地环保官员询问,为什么环评没有通过就可以开工或营业时,有官员回答:“我们不能因为企业差某个手续就把人家关闭了吧?”可见,这暴露出地方环保部门责任意识和治理能力的缺失。
      
       (三)环境行政执法体制不完善。
      
       在分析阳宗海水污染案件的原因时还有另外一个深层次问题,即我国环境行政执法体制和监管机制存在着问题。如有人认为,阳宗海汇水区隶属“两市(昆明市、玉溪市)三县(宜良县、澄江县、呈贡县)”共辖,不利于实施统一监管。按他们所说,“两市三县”共辖,环境行政执法体制不顺、职责不清、协调不力,执法监督机制不健全是导致阳宗海被污染的重要诱因。所谓的“和尚多了庙就多,庙一多了意见就多,意见多了就开始拖,拖来拖去就不了了之。不出问题大家都好,出了问题找不着主,合作起来事情难做,事情不做问题就出来了。”正如国家高原湿地研究中心的专家所说:“污染事件再次暴露出,在地方经济的发展中,环保不过是个软杠杆。地方政府的“三不查”:老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查,造成了环境执法中企业的“三不怕”:不怕环境监察、不怕环境处罚、不怕给老百姓造成损害。”他还说:“水污染问题,说到底,不是技术问题,不是资金问题,而是体制问题。”
      
       按照我国环境保护法的规定,县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门是对环境保护工作实施统一监督管理的部门,是环境行政执法的主要方面。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理,具有一定的环境执法任务,县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依照法律的有关规定对资源的保护实施监督管理,因而具有一定的资源执法任务和权力,从广义上讲也是环境执法部门。另外,经济综合主管部门、海关、工商行政管理部门、卫生行政部门、核安全管理部门等,依照有关法律、法规,也具有一定的环境管理职权,因此也应属于环境行政执法的相关部门。在执法过程中,有些问题仅靠环境保护行政主管部门一家不行,它往往需要有关执法机关协同配合。由于各环境行政机关的执法职责范围划分不够明确,相互关系投有很好得到理顺,这样就出现了好事几家相关机关争着管,有些方面的事情几家都不管的现象。这种现象在海洋污染防治、河流综合治理和有毒化学品污染事故处理等管理中经常出现。
      
       (四)监管机制存在问题,政府职能部门监管不力、监管缺位。
      
       《环境保护法》第7条规定:“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。《中华人民共和国环境保护法》第11条规定,“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,加强对环境监测和管理。”第12条规定,“县级以上人民政府环境保护行政主管部门,应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价,拟订环境保护规划,经计划部门综合平衡后,报同级人民政府批准实施。”第14条同时规定,“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况,提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。” 而记者就阳宗海水污染事件采访阳宗镇镇长时,阳宗镇镇长认为,“我们阳宗镇政府更多的是搞好服务,做好各方面的协调工作。在对企业的环保监管方面,由于我们不具备相关的专业知识,无法实施监控,更多的是由环保部门来负责。” 当记者问,为什么在一个环境敏感区域内,对污染企业没有监管时,澄江县环保局一位负责人还说:“我们一直没有放松对该企业的监管,但该企业一直没有按要求落实。” 记者还获悉,除锦业公司外,阳宗海沿湖还有不少企业存在环境违法行为。当记者向当地环保官员询问,为什么环评没有通过就可以开工或营业时,有官员回答:“我们不能因为企业差某个手续就把人家关闭了吧?”这充分暴露了阳宗海事件中政府职能部门监管不力、监管缺位的的问题。云南省省长秦光荣还指出:“要吸取阳宗海事件中政府职能部门监管不力、监管缺位的教训,探索加强对生态环境保护的思路和措施,正确处理好开发与保护的关系。”  玉溪市人民政府通过新闻媒体向全社会公开的道歉中也认为,“阳宗海水污染事件的发生,暴露了我们在贯彻落实科学发展观上的差距,暴露了生态建设和环境保护工作中存在的薄弱环节,……有关职能部门存在执法力度不够、督察落实不力、审批把关不严、以羁代管、疏于监管、整治违法行为避重就轻、敷衍了事等现象,致使污染企业多年逃脱监管,违规生产,最终酿成了此次严重污染事件”。
      
       三、云南阳宗海水体砷污染案件的启示
      
       “阳宗海水体砷污染事件”充分暴露出了我国环境行政执法体制和监管机制存在的问题, 同时也反映出完善我国环境行政执法体制的必要性。笔者认为,要完善我国环境行政执法体制和监管机制应当注意以下几方面问题
      
       (一)在我国环境行政执法中相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。它是我国行政处罚法确定的一项重要法律制度。相对集中行政处罚权制度是与社会主义市场经济体制相适应的新的行政执法机制,推行相对集中行政处罚权,职责清楚、责任明确,可以有效的消灭执法不作为、监管不到位、执法不规范等现象。
      
       (二)加强环保联合执法,建立环保行政执法监督约束机制。环保工作涉及社会的方方面面,在环保执法中,由于各种复杂的社会关系和利益趋动,使环保执法难成为一种普遍现象。因此,环保执法仅靠环保部门很难实现,所以应协调各个执法部门的关系。
      
       (三)理顺环境执法体制,明确执法体制及各执法机构的职责,避免因职责不清而影响执法效力。一方面应鼓励联合立法、执法,建立公众监督机制,强化内部监督,制定严格的环境行政执法审查、考查程序,保证环境行政执法行为的公开化、合法化;另一方面还应加强行政复议、行政诉讼与行政赔偿等行政、司法监督途径的实施。最后,还应通过宣传教育,提高全民环境意识与法制观念,特别是提高各级领导的环境法律意识与环境法制观念,促进环境保护走上法制化、制度化、规范化的轨道。
      
       (四)加强环境宣传教育,提高公众环境意识。提高环境意识是解决环境行政执法中许多现存问题的有效手段,其途径是加强环境保护宣传教育。通过宣传教育,提高广大人民群众的环境意识和环境法律意识,特别是要提高各级领导和企事业单位领导的环境法律意识,使他们自觉维护和督促环境行政机关正确行使行政执法权。

    【作者简介】

    张树兴,副教授,昆明理工大学环境与资源法硕士生导师;许青青,助教,法学硕士,昆明理工大学津桥学院法学系。

    【参考文献】
    [1]姜明安.行政执法研究 [M].北京:北京大学出版社,2004
    [2]卫 霞.环境行政执法问题研究,中国环境法网
    [3]佚名. 当前环境行政执法问题及对策,龙湾党建网
    [4]蒋双勤.浅议相对集中行政处罚权,http://finance.sina.com.cn
    [5]杨伯起等.当前环境行政执法中存在的问题及其对策
    [6]阳宗海水体砷污染案件,http://www.baidu.com

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