政府失灵语境下的第三部门研究
2007/4/19 13:31:00  点击率[1613]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】法学评论2005年6期
    【写作时间】2005年
    【中文摘要】第三部门的兴起是弥补政府失灵的必然要求,是二元构架发展到三元构架的必然结果,是准公共物品非政府化供给的必然逻辑,是第三部门本身优势的必然选择。从法学视角对第三部门进行研究,具有重要意义。我国现行法律在第三部门的准入资格、法律定位、注册审批、微观管理等诸多环节上存在不足。应在借鉴西方第三部门法律进路的基础上,改革传统的政府独占模式,取消主管单位之限制,消除行政隶属之积弊,打破区域垄断,赋予第三部门以真正独立的权利能力和行为能力。
    【中文关键字】第三部门;政府失灵;准公共物品;三元构架;法律完善
    【全文】

      一、研究的前提:第三部门的内涵及外延之界定  
      
     有个重大的理论课题长期困扰着中国法学界,就是:当市场失灵时,可以由政府干预来弥补,但当政府失灵时,由谁来弥补?“第三部门 ( TheThirdSector) ”理论的引进和构建,能为我们提供一个全新的解决框架。 “第三部门”被称为当代西方社会“金三角结构”的支柱之一 (另两个支柱分别是市场调节、政府干预) ,它为解决政府失灵提供了新的可能,大大加快了政府职能转变的进程,把竞争机制的清新空气吹进了传统的官僚机构体系内,在政府与人民之间搭建了一座桥梁,能为社会提供更加质优、价廉、高效的公共物品,一定程度上促进了社会的整合。  
      
     在对第三部门进行研究之前,有必要首先界定一下它的概念,明确它的内涵和外延。总体上看,西方关于第三部门的概念之界定,都是建立在对传统理论的批评之上的,因此西方学者往往把它们总结为不同的 “批评说”,归纳起来大致有以下几种主张:  
      
     1 .“行政批评说”,又称“公权批评说”。这种学说主要是现代公共管理学从“新公共管理运动”的角度出发,对传统的行政管理学说之不足进行批判的过程中所诞生的观点。这种观点认为传统的政府部门 (第一部门、公权部门) 具有诸多其本身无法有效克服的缺点,比如不可选择性、过强的刚性、官僚化、官员目标与政府初始组织目标的背离性、超市场性和超人民性,等等。持这种学说的比如约翰•格林伍德,他认为凡是为社会提供纯公共物品或准公共物品、但又不属于传统政府机构、不纳入政府科层制度体系之内的“非政府性的公共组织”,就是第三部门。  
      
      
     2 .“逐利批评说”,又称“私权批评说”。这种学说对第三部门的界定,是在对传统的私权部门之不足进行 批判的基础上发展而来的。它认为传统的私人部门 (第二部门) 在经济人理性法则的驱动下,过于强调和追求私人利益最大化,在公共利益与私人利益发生冲突时,私人部门就会不惜牺牲公共利益来满足私人利益。持这种学说的比如莱斯特•萨拉蒙,他把第三部门定义为“数量众多的自我管理的民间组织,他们不致力于分配利润给股东或董事,而是在正式的国家机关之外追求公众目标”。也就是说,他认为第三部门是“服务于公众利益的私人组织”,或者说是“从事社会公益性事业的民间组织”。  
      
     3 .“综合批评说”。即在总结上述两种观点的基础上,同时对第一部门 ( 公权部门) 和第二部门 ( 私人部门) 进行批判,认为仅仅满足行政批评说的“非政府性”或者仅仅满足逐利批评说的“非盈利性”,都是不严谨的,必须是“同时满足”非政府性和非盈利性两大特征,方能界定为第三部门。比如,赫斯顿认为非营利组织的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。第三部门一是要与政府相区别,是自愿提供准公共物品的“非政府组织”(Non -governmental Organization,简称 NGO) ;二是要与私人部门相区别,是不以盈利为主要目标的“非营利性组织”(Non -profit Organization,简称 NPO)。  
      
     笔者赞同第三种观点,本文所讨论的第三部门,就是建立在这种概念界定基础之上的。结合中国的法律本土资源之现实,我们进行如下界定:所谓第三部门,是指以提供准公共物品为主要取向,不以盈利为主要目标,不具有强制性,实行自愿和自治式运作,独立于政府部门和私人部门之外的民间组织机构。这一定义包含了如下几个内涵要点,必须同时满足,方成为第三部门:(1) 准公共性,即必须以提供准公共物品为主要取向,而不是以提供私人物品为主要取向。(2) 非盈利性,即必须不以盈利为主要目标。第三部门不象私人部门那样追求私利最大化,也不象政府那样具有超市场性,因此,第三部门必须适当地引入市场机制,可以根据具体情况适当地向享受相应的准公共物品服务者收取一定的费用,但这种收费不是为了盈利,而是为了维持第三部门本身的正常运转所必须的、最低限度的经费来源。面向市场但不屈从于市场、超脱于市场但不超越于市场,这正是第三部门的特色之一。(3) 非强制性,即完全不能 (或主要不能) 象政府部门那样借助于国家机器的强制力量来开展活动,也就是说,它应当主要靠自愿和自治的方式来运作。(4) 民间性,即它在法律地位上不能是政府的附属物,在人员任免上不能是政府编制,在业务活动上不能是政府命令或包办。(5) 独立性,即它必须同时既独立于政府部门之外,又独立于私人部门之外,这一点将在下文有充分的论证。(6) 组织性,即它必须是一个组织,表现在法律上既可以是一个财团法人型的组织 (如宋庆龄基金会、青少年发展基金会等) ,也可以是一个社团法人型的组织 (如农民技术协会等) ,还可以是不具有法人形态的组织 (如各单位内部的形式多样的职工联合会等) ,但不得是自然人。总之,只有同时满足准公共性、非盈利性、非强制性、民间性、独立性、组织性这六个条件的,才是第三部门。  
      
     在外延上,第三部门应当包括具体的如下几种类型:(1) 公益企业类型的第三部门,基本特征是为社会提供准公共物品,产品由政府定价,但实行企业化管理,自负盈亏,必要时由政府补贴,属于竞争性企业化倾向比较明显的第三部门,但不是以私利最大化为主要目标。此处应注意,“企业”并不能与“私利最大化”划等号,因为企业分为逐利性企业和非逐利性企业两大类型。如自来水企业等,就属于非逐利性企业。(2) 公共事业类型的第三部门,基本特征是由政府财政或社会资助提供大部分资金,另外一部分资金则来源于它为社会服务所得的收入,但一般不实行企业化管理,政府对这些组织进行必要的监管。比如,中小企业促进会、行业标准化技术促进协会、民营企业家协会等。(3) 非政府公共机构类型的第三部门,基本特征是在某些职能上与政府机构类似,承担着与社会公共管理有关的服务工作,但在编制上不属于政府部门。如消协、价格协会等。  
      
     二、必要性分析:政府失灵要求第三部门兴起  
      
     第三部门的兴起决不是偶然的,透过表象化的东西,我们可以看到一条清晰的链式,即:“市场失灵——政府弥补”“,政府失灵——第三部门弥补”。正是在政府失灵的语境下,第三部门兴起了。  
      
     由于“市场”二字本身就意味着“交易”,而交易的基础是“私权自治”,所以,交易各方必须在法律上拥有对私人财产的处置权、对私人意志的表达权、对私人行为的控制权。私人部门的基本目的和动机是追求自身利润最大化,为社会提供产品只是其手段,在这个目的和手段的博弈过程中,私人部门为了达到自己的“目的”,往往不惜牺牲“手段”,于是,不可避免地出现了市场失灵。从法律的角度考察,可以发现:人类生活中大部分事情都可以通过法律上“私”的方式来处理,但是并非所有的事情都能通过“私”的方式来解决,例如,国防、治安、人口控制、社会公共设施的建设和维护、社会保障等等。这些事务必须由一个超越“私”之外的“公”的力量来承担,这就是所说的“公共物品”。公共物品的基本特征是:它作为一个整体是不可分割的,它不能单独提供给每一个人,而是自动提供给社会中所有的人,这样,就会出现某些单个个体不花钱也可以享受公共物品的“搭便车”现象。这种情况下,法律不可能对每一个单个的个体分别进行“收费”,或者说如果对单个的个体分别进行收费,由此付出的成本将高得不可接受,甚至远远超出了其收益,结果就将导致“零效益”甚至“负效益”。于是,法律为了解决这一问题,就规定公共物品由政府代表全体居民来生产和提供。  
      
     传统上,在对人类共同体进行研究时,学者们大都持“二元分析模式”,即把人类社会分成两大组成部分,一是市场,一是政府。反映在法哲学上,就是建立了“政府 ——市民社会”的法律分析构架。洛克、黑格尔、马克思等就是以此作为框架来对人类社会的政治、法律、经济等现象进行分析的。在这种传统的“政府 ——市民社会”二元构架下,由于学者们只看到了市场和国家两种力量,因此,其所持的最基本的法律哲学观就是 “二分法”,二分法的最明显表现是把法律划分为公法和私法两大法律部门。在二分法的法律哲学观下,当市场出现失灵时,只能用与市场相对的另一个力量 (即政府) 来进行弥补。这就是链式的第一个环节,即“市场失灵 ——政府弥补”。  
      
     “市场失灵 ——政府弥补”理论来源于这样一种分析模型,即:由于单个的、分散的个体本身不可能生产和提供自己所需、同时也是别人所需的公共物品,因此,不同的个体都不得不把自己的一部分权利让渡给政府,由政府代表所有的个体来“集体行使”这些权利。但是,问题在于:个体让渡给政府的这些“单体权利”一旦脱离了单个的个体而通过法律形成了一个“集体权利束”,则它就成了独立于个体之外的“公权力”。这些公权力由政府及其官员负责具体的决策及执行,而公权力又往往具有“内在的扩张冲动”,因此,政府往往在权力扩张的冲动支配下,倾向于把最大限度的权力纳入自己的事务范围之内。但是,现实中的政府并不是 “全能的政府”,政府在对市场失灵现象进行弥补的过程中,也可能出现“政府失灵”现象,其成本甚至比市场制度更加昂贵。由于政府很难象私人部门那样建立一套明确的绩效评估制度,因此,政府的成本和效益往往难以测量。在政府绩效难以准确测量的官僚体系中,官员就会在理性经济人法则的支配下,追求自己的私人效用函数最大化,在公共物品的政府供给中滋生权力设租、寻租现象。在这一过程中,我们可以看到,政府在提供公共物品的实际活动中,往往偏离了公众要求政府的经济活动“仅限于弥补市场失灵领域”的初衷,“异化”成了权钱交易。这种现象,就是“政府规制俘虏过程”,即政府在弥补市场失灵的借口下,所施行的规制措施被某些利益集团“俘虏”了,结果是不仅市场失灵没有得到弥补,反而带来了许多弊端,把原本不失灵的领域也“俘虏”成了失灵领域。  
      
     在这种“政府失灵”的背景下,个体就要从政府手中把让渡出去的一部分权利 (主要是“准”公共物品的供给权,而通常不包括国防、治安之类的“纯”公共物品) 重新夺回来,力争把公权力 ( PublicPower) 对私权利 ( PrivateRights) 的侵害降低到尽可能小的程度。但是,个体把准公共物品的供给权从政府手中重新夺回来之后,自己也不可能分散行使,还必须把它交给另外一个能代表不同的个体来行使这些权利的组织,这种组织,就是第三部门。第三部门之所以能担当起弥补政府失灵的重任,是由第三部门本身的优势所决定的:(1) 更具适应性,在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性,能及时地做出比政府体制更灵敏的反应,避免政府体制中常见的官僚作风,减少权力设租寻租的机会。(2) 更具效率性,第三部门能承担起传统上由政府承担的许多任务,其办事效率比政府更高,有利于削减政府赤字,实现准公共物品投入产出的整体效益最大化。(3) 更具弥补性,能弥补政府失灵现象,有利于更好地实现实质公平,更充分地体现“社会本位”而不是 “政府本位”。凭借这些优势,第三部门扮演着越来越重要的角色。  
      
     三、可行性分析:准公共物品的非政府化供给与第三部门兴起  
      
     从对政府失灵进行弥补的角度来考察,第三部门之所以兴起,不仅源于上文所述的“必要性”,而且还源于其“可行性”。从逻辑上来看,必要性为第三部门的兴起提供了必要条件,但仅有必要条件还是不够的,还要有充分条件,即可行性。“准公共物品的非政府化供给”理论为第三部门的兴起提供了可行性。  
      
     传统理论认为,公共物品就是严格区别于私人物品的一个范畴,即公共物品与私人物品的二元对应; 公共物品是不区分“纯”公共物品还是“准”公共物品的,全部笼统地视为与私人物品相对应的公共领域,只能 “由政府供给”。因为,在传统理论看来,公共物品的非排他性和非竞争性之特征,决定了它不可能通过市场化的方式来生产和提供,或者说,市场化的方式对于公共物品来说“成本高昂到不可接受”,并且在规模经济上缺乏效率。这种观点奠定了过去西方所奉行的“政府主导的福利型社会”的理论基础。但是,从 20 世纪 70年代以来,西方“政府主导的福利型社会”出现了危机,于是,人们开始重新审视政府作为公共物品唯一供给者的合理性。  
      
     现代学者在三元模式的新理论指导下,发现:现实世界中的物品并非传统理论所主张的公共物品与私人物品“二元对立”,而应当是“三元互动”,即纯私人物品、纯公共物品、准公共物品三个领域的同时并存、良性互动。正如萨缪尔森在《经济学》中所指出的,从纯私人物品到纯公共物品之间存在着一个序列:“思考一下一种从纯粹私人物品到纯粹公共物品序列是有用的,……纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”在这个序列的两端,就是传统二元架构分析模式之下所说的纯粹私人物品和纯粹公共物品;在这个序列的中间,就是现代三元架构分析模式之下所界定的准公共物品。纯私人物品应由私人部门供给,纯公共物品应由政府供给,而准公共物品应由“第三种力量 (即第三部门) ”供给。  
      
     第三部门出现之前,在法律上,政府既是准公共物品唯一的“生产者”,也是唯一的“供给者”,同时还是唯一的“监管者”,三种角色集于一身,当然就难免出现政府失灵。第三部门出现之后,政府不再集准公共物品的“生产者”、“供给者”、“监管者”三种角色于一身,而是由第三部门承担起准公共物品的生产者和供给者的角色。政府的主要任务不再是直接生产和供给准公共物品,而是更多地充当“监管者”的角色,进行有关的“制度安排”。比如,政府可以把准公共物品“生产者”的角色交给第三部门去行使,再通过政府采购、税收优惠、低息无息贷款、财政补贴等制度化的法律方式来“付费给作为生产者的第三部门”。准公共物品供给的理论和实践表明,在不完善的现实政府、不完善的现实市场和现实社会之间,应建立一种有效的相互选择和协调机制,根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则,努力寻求政府、市场和第三部门在准公 共物品供给领域的均衡点,建立准公共物品供给的多中心体制和互补机制,以便更有效地提供准公共物品、实现公共利益。 这样,就实现了准公共物品的“非政府化供给”。当然 “,准”公共物品的非政府化供给并不意味着“所有”公共物品均应进行非政府化供给,那些“纯”公共物品并不适合实行非政府化供给,比如国防之类的纯公共物品就不能由第三部门生产和供给。  
      
     四、现状反思:从政府失灵审视我国第三部门的规制之不足  
      
     中国目前正处于转型期,从法学上看,这一转型期表现为从国家本位向社会本位转变的过程。中国的第三部门虽然较改革开放之前有了相当程度的发展,但是,与西方国家相比,我国第三部门的发展状况仍然相当落后,主要表现在如下几个方面:  
      
     第一,现行法律法规关于第三部门的准入资格之规定不合理。  
      
     由于“第三部门”在中国目前还只是一个学术上的概念,还没上升到正式立法的层次,因此,目前我们所看到的国内关于第三部门的法律法规中,使用的是“社会团体”之称。1998 年的《社会团体登记管理条例》对社会团体的会员人数、财产、发起人和负责人资格等方面作了比西方国家严苛得多的限制,该条例规定:社会团体的法定登记机关是民政系统,在向登记机关申请注册登记以前,必须得到主管单位的批准,而只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担当社会团体的主管单位。这就造成了一个法律上的困境,即:第三部门要设立,必须首先找某个第一部门充当自己的主管单位,因此,找一个主管单位就成了中国第三部门设立的法律障碍。这样,就从法律上把我国的第三部门“强行纳入”了既存的第一部门 (政府体系) 之中,使我国的第三部门在法律的初始权利设定上就丧失了西方发达国家那样的独立性,使第三部门成了第一部门的法律附属物。这种现象的背后,是中国长期以来奉行的“二元对立”哲学观,在传统观念里,民间就是非政府,非政府就是无组织无政府状态,在某种程度上就是与政府对立。这就造成了中国社会运作的单线性模式,难以真正发挥第三部门弥补政府失灵的作用和功能。  
      
     第二,现行法律法规关于第三部门的法律定位之规定不合理。  
      
     在西方,第三部门与政府之间基本上是平等的民事主体之间的关系,政府委托第三部门进行准公共物品的生产,然后由政府或公众付费来购买第三部门所生产出的这些准公共物品,因此,西方的第一部门与第三部门之间在准公共物品的生产、供给、购买、消费上,是一种平等的委托与代理的关系或生产与消费的关系,不存在行政隶属问题。而我国目前的有关法律法规却在立法倾向上把第三部门定位成了政府的“法律附属物”。我国的第一部门 (政府部门) 往往是直接通过行政命令的方式来指导第三部门的活动,政府与第三部门之间并不是基于平等的法律关系之上的准公共物品的委托与代理、生产与消费的关系。造成这种第三部门法律定位失当的原因,在于我国的“私人部门 ——第三部门 ——公权部门”的链条还没有理顺。由于实行了几十年的政企不分的计划经济体制,我国的立法者习惯于用国家本位的思维来进行立法活动,连本应属于纯粹私人部门的企业都纳入了公权部门的体系之中,那么,把处于中间领域的第三部门也纳入公权部门的体制之中也就不足为奇了。改革开放以来,尽管我国已经在政企分开、政事分开方面进行了有益的探索,但是,由  
     于社会转型的任务并不是一朝一夕能全部完成的,所以,目前我国仍没有完全改变政府包揽第三部门的状况。  
      
     第三,现行法律法规关于第三部门的区域垄断之规定不合理。  
      
     由于现行的《社会团体登记管理条例》是立足于国家本位基础之上的,立法者在制定该条例时,完全是从第一部门的立场出发,把第三部门看成是第一部门的附属物,而不是把第三部门当成一个独立的领域,不是把它当成对政府失灵的一个有效弥补工具,因此,就参照政府部门的区域独家垄断之体制,对第三部门也实行区域垄断之体制。这突出反映在《社会团体登记管理条例》第十三条中,该条规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”,登记管理机关将不予批准。这是一条典型的区域垄断之规定。这实质上就是为条块分割、区域垄断提供了法律上的借口,相当于从法律上消灭了竞争对手。处于这种“超优博弈地位”的行政化的所谓第三部门,就根本没有压力、没有动力去真正弥补政府失灵,反而带来了新的失灵,把原本不失灵的领域也垄断成了失灵领域。  
      
     第四,现行法律法规关于第三部门的业务管理之规定不合理。  
      
     在西方,第三部门是“独立于第一部门之外”的,只接受政府的合法监管,而在具体业务上并不受政府的非法干预,在人员任免上也不受政府的非法影响。但中国目前的《社会团体登记管理条例》却规定社会团体必须有上级主管单位,在机构编制、人员任免、出资入股等业务管理的各个方面都要受上级主管单位的直接管理,具有明显的政府化色彩,独立能力差,自治程度低。具体体现在:(1) 在经费上靠政府资助,不管经费是来源于政府预算的体制内还是体制外,总归都是来源于政府的直接拨款,他们只要按国家计划完成任务就可以生存,凌驾于市场和市民之上,对如何弥补政府失灵漠不关心。(2) 在人员任免上被纳入政府程序,大多数第三部门的工作人员是直接来源于上级主管单位的行政指派,导致第三部门成了正式进入政府系统的“学前班”,或者成了退休政府官员的“养老院”。他们中的大多数人并不清楚第三部门与第一部门的本质区别,他们用政府机关的办事程序和作风去处理第三部门的工作,导致中国目前的第三部门出现了“准衙门化”现象。 (3) 在日常管理上受到政府的直接干预,而且是实行双重管理体制,即民政部门和上级主管部门两个“婆婆”都对第三部门进行直接管理。由于在行政上隶属于政府部门,中国的第三部门就基本上成了政府主管部门的变相的下级行政单位,成了政府的附庸,这与西方的第三部门迥然不同。  
      
     五、对策前瞻:从弥补政府失灵看我国第三部门规制之完善  
      
     目前的中国作为一个典型的“过渡型社会 (或称转轨社会) ”,其法律明显带有新旧体制混合交织的特点。放眼未来,第三部门在中国的兴起将是大势所趋,因此,如何对我国第三部门的法律规制进行完善,就成了摆在我们面前的一个重要课题。  
      
     第一,在准入资格的环节上,改革传统的政府独占模式,取消主管单位之规定。  
      
     在将来对我国的第三部门进行完备的专项立法时,立法者必须首先明白,第三部门之所以出现、之所以在法律上如此重要,并不是因为它扩大了政府通过第三部门对社会进行控制的公权力之触角,而是因为它有利于弥补政府失灵,是一个独立的新兴力量。因此,在第三部门的法律准入资格之规定上,必须摒弃传统的 “政府独占模式”,引入市场竞争机制。要实现这种目标,就必须在我国将来的关于第三部门的专项立法中,废除现行的关于第三部门在准入资格上必须有上级主管单位的不合理规定。之所以要废除现行的必须有上级主管单位的法律规定,是基于这样一种形象化的政府与第三部门的关系架设之比喻:除了必须由政府提供的纯公共物品 (如带有极强的国家强制性的国防、警务等) 之外,准公共物品应当是“政府掌舵、第三部门划桨”,而如果政府一手包揽,既掌舵又划桨,则又回到了国家本位的极权社会状态中。虽然从理论上说,政府 也有提供准公共物品的合理性和合法性,但是  
     ,从实践上看,却由于政府的官僚化、超经济性、规制俘虏化、不严谨的委托代理链等原因,导致了政府往往并不能向社会提供更好的准公共物品。而第三部门则更倾向于通过民营化、市场检验、契约手段等方式来提供更好的准公共物品。  
      
     第二,在法律定位的的环节上,消除行政隶属之积弊,转变政府职能。  
      
     第三部门要与市场经济相适应,就必须在法律上明确规定第三部门与政府相分离的独立法律定位,使第三部门摆脱对第一部门的依附和隶属,能够在人事、资金和活动等方面自立、自主、自治。只有这样,才能从国家本位走向社会本位,改变长期形成的“国家覆盖社会”的公权极度膨胀状态,建立起国家与社会之间、公权力与私权利之间互独、互补、互动的良性关系架构。 从法律上来看,要实现这一目标,应从以下几方面入手:(1) 建立统一的第三部门职业资格认证制度,从法律上明确各类第三部门组织的设立标准,增强法律的可操作性。(2) 明确界定政府的监管权范围,规定第三部门的权力、义务,制约政府对第三部门的随意干涉,制 定相关行政诉讼程序法,完善第三部门对政府非法干预的诉讼救济途径,从法律上约束政府的过度干预。 (3) 优化政府功能,把准公共物品委托给第三部门,引入竞争机制,实现准公共物品供给的市场化和社会化。 (4) 法律通过第三部门的章程等任意性规定,来推动第三部门用“内部市场机制”代替传统的行政化的组织机制,通过契约化的委托代理手段,降低第三部门的运行成本,提高其运行效率。  
      
     第三,在注册审批的环节上,打破区域垄断之规定,引入竞争机制。  
      
     从市场规制法的角度看,处于行政垄断之下的第三部门,由于受到政府的控制,带有浓重的官办色彩,从而丧失了应有的独立性,其后果就是,不仅不能弥补政府失灵,反而带来了新的失灵。立法者必须明白,第三部门并不是在“与政府争权”,而是在“帮助政府更好地治理社会”。过去的教训已经充分证明,第三部门越不发达,政府越难以真正治理好社会。与政府相比,第三部门并不是要代替它,或者要与它争权夺利,而是要弥补它的内在不足。可以说,第三部门为预防和治理政府失灵提供了一堵防火墙、一个平衡器、一道安全栓。因此,我国将来的专项立法必须对第三部门的注册审批做出完善,废除关于区域行政垄断的不合理条款,借鉴西方国家的法律经验,在第三部门中引入竞争机制,不再受“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体”不能再获注册批准之限制。只有这样,才能创造出良好的法律环境,推动我国第三部门的发育过程,增强其自立、自强、自治、自理的能力。  
      
     第四,在微观管理的环节上,赋予第三部门以真正独立的权利能力和行为能力。  
      
     第三部门之所以具有存在的法律合理性,就在于它能弥补政府失灵,而要弥补政府失灵,其前提必须是第三部门独立地存在、运行、发挥作用。否则,如果第三部门不能真正独立,则徒有其名而无其实的所谓第三部门就同样可能造成资源配置的无效率和浪费,导致新的失灵现象出现。但我国目前的有关法律法规却没有赋予第三部门以真正独立的权利能力和行为能力 ],这在相当大的程度上限制了第三部门的作用之发挥。将来的专项立法应当完善这一问题,真正赋予第三部门以独立的权利能力和行为能力。 (1) 剥离第三部门与政府的行政依附关系,使第三部门真正成为在人事、资金和活动等方面自立自主自治的组织。(2) 在日常管理上,赋予第三部门以自主运作的权利,政府不直接干预其内部管理事务,由微观管理转向宏观调控和中观监管。(3) 对于第三部门的大部分组织章程只做任意性立法,为其提供法律范本,不过多过细地干涉其内部运作,促进第三部门的规范化自主运转;同时,对一些重大事项也要做出强行性立法,加强对第三部门失范化的法律监控。(4) 通过税收优惠法、第三部门促进法等法律法规,培育和发展第三部门,更多地运用间接的、柔性的、经济的、法律的手段来促进第三部门的发展。  
     

    【注释】
    约翰·格林伍德、戴维·威尔逊:《英国行政管理》,商务印书馆 1991 年版,第 30—52 页 。
    莱斯特·萨拉蒙:《非盈利部门的兴起》,载何增科主编《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社 2000 年版,第 243 页。
    参见何增科:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社 2000 年版,第 10 —31 页。
    参见何增科:《公民社会与第三部门研究引论》,载《马克思主义与现实》2000 年第 1 期。
    参见李恒光、李峰:《中国第三部门发展的政策建议》,载《东方论坛》2004 年第 5 期。
    保罗·萨缪尔森:《经济学》,人民邮电出版社 2004 年版,第 1211 页。
    参见梁莹:《浅析公共物品供给中政府与第三部门的关系》,载《党政干部论坛》2004 年第 9 期。
    参见康晓光:《权力的转移》,浙江人民出版社 1999 年版,第 15 页。
    参见许艳:《浅论第三部门的相对独立性》,载《行政论坛》2004 年第 4 期。
    ]参见刘绛华:《转型期我国社会部门的界定及发展趋势分析》,载《江西行政学院学报》2004 第 4 期。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码