两权分离并非国企改革惟一出路——从经济法的视角
2004/11/16 11:12:00  点击率[1418]  评论[0]
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    【学科类别】其他
    【出处】本文原载全国工商联合总会刊物《中国商人》2003年8期
    【写作时间】2003年
    【中文摘要】20多年的实践却表明:两权分离并没有取得预期的效果。国企的病根到底在哪里?实际上,两权分离并不是完美的、唯一的选择。科斯定理深刻地揭示出:理性经济人只会积极关心内部化因素,而不会积极关心外部性因素。如此,便不难理解国企的真正病根之所在。中国国企除了经营者环节之外,还会在所有者环节(通过主管官员的代理)产生风险,这个环节是上游,是根源,一旦出了问题,它会导致整个链条的崩溃。除了对
    【中文关键字】国企改革,两权分离,经济人理性,公司治理,中西比较
    【全文】

       两权分离并非国企改革惟一出路——从经济法的视角  
        
      李华振 刘卫华  
      
      
      
     【内容提要】20多年的实践却表明:两权分离并没有取得预期的效果。国企的病根到底在哪里?实际上,两权分离并不是完美的、唯一的选择。科斯定理深刻地揭示出:理性经济人只会积极关心内部化因素,而不会积极关心外部性因素。如此,便不难理解国企的真正病根之所在。中国国企除了经营者环节之外,还会在所有者环节(通过主管官员的代理)产生风险,这个环节是上游,是根源,一旦出了问题,它会导致整个链条的崩溃。除了对"经营者代理环节"进行虚拟私有化改革之外,还必须对国企"所有者代理环节"进行同样的改革。  
     【关键词】国企改革,两权分离,经济人理性,公司治理,中西比较  
      
      
      
     20多年的国企改革误区  
      
     改革开放以来的20多年里,中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行,从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究,都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明:两权分离并没有取得预期的效果,截至2002年底,国有企业仍没有大面积好转,“脱困”都似乎难以达到,更不用说长久的健康发展。  
     是什么原因导致国有企业两权分离的失灵?这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时,曾列举了无数条有力的论据,主要有:(1)马克思主义经典作家早在19世纪前期就明确论述过现代工业大生产必然导致普遍的两权分离。(2)西方经济学家也认为由于股份制大公司逐渐成为主流,股东人数太多,将导致所有者无法直接控制企业,经理层将成为实际上的企业控制者,两权必然分离。(3)社会学者从专业化分工越来越细的趋势中,也认为国企必须进行彻底的两权分离。(4)计划经济的弊病根源,正在于国企的两权合一,所以商品经济(以及后来的市场经济)条件下必须对国企进行两权分离之改革。  
      
     国企的真正病根在哪里?  
      
     科斯定理表明,作为市场经济条件下的“理性经济人”,人们在进行某一项行为之前,会计算自己的效益,计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个,人们会从中选择对“自己”(而不是对自己所在的组织)最有利的方法。在国有企业里,人们的个人利益及目标常常与组织(即国企)的利益及目标不致、相背离,在这些情况下,国企的利益对于主管官员及经营者而言,只不过是一种“外部性”因素;而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出:理性经济人只会积极关心内部化因素,而不会积极关心外部性因素。如此,便不难理解国企的真正病根之所在。  
     我国长期以来所进行的国企两权分离之改革,仅仅是廓清了政府与国企之间的关系,而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问,政府与国企,二者都是组织机构而非自然人,只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明,组织机构本身是没有生命、没有意志的,它不能象自然人那样去进行思考决策,所以,政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底,还必须由主管官员和经营者“代理(代表)”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中,主管官员和经营者就会在外部性因素(即政府及国企利益)和内部化因素(即他们自己的利益)之中,关心后者而牺牲前者。  
     司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题负责人、我国经济专家刘大洪指出:国企的真正病根在于它没有解决好“自然人”(即主管官员和经营者)与“组织机构”(即政府和国企)之间的利害关系问题,没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构(包括外部结构和内部结构),没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革,仅仅在这个大的组织机构(即政府)与那个小的组织机构(即国企)之间进行,而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。这正是20多年的国企改革误区之所在。  
      
     桔生淮南淮北:两权分离的中西比较  
      
     两权分离在西方也普遍存在,尤其是上市公司中更是典型。西方的两权分离为何能取得较好的效果?我国学者型企业家、永诚实业集团董事长刘孟奇指出:根本原因在于西方企业的最终所有者并不是组织机构,而是确定的自然人,这些自然人不存在“外部性风险”,他们所拥有的是一种“内部化产权”,他们可以对自己的产权作出决策;即使通过代理人或代理机构来行使自己的产权,他们也能有效地监督代理者,从而较好地维护自己的所有权。因此,西方的两权分离只会在一个环节上产生“代理风险”,即经营者代理风险。这个环节的风险相对来说容易控制一些,可以通过更换新的、胜任的经营者来解决。  
     而中国国企的所有者是国家(政府),如前所析,政府本身并不是自然人,它无法直接行使所有权,必须通过主管官员的代理来进行。这样,国企就存在两个环节的“代理风险”,即主管官员代理风险、经营者代理风险。  
     桔生淮南则为桔,生于淮北则为枳。西方的两权分离只在一个环节(经营者代理)上产生风险,经营者环节出了问题,只不过是下游,可以通过迅速更换经营者来解决。而中国国企除了经营者环节之外,还会在所有者环节(通过主管官员的代理)产生风险,这个环节是上游,是根源,一旦出了问题,它会导致整个链条的崩溃。  
      
     西方兴起“两权合一”浪潮  
      
     实际上,两权分离并不是完美的、唯一的选择。早在1776年,亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中就发现:在两权分离的企业中,经营者是在“使用别人的而不是自己的钱财,也就不可能盼望他们会有像私人公司那样的警觉性去管理企业”。但这种“异样的声音”被淹没在近现代飞速发展的大工业浪潮里,因为公司规模的庞大导致了普遍的两权分离。  
     但后来,西方实行两权分离的公司屡屡发生经营者腐败、经理层侵害公司和股东利益、大股东操纵公司损害中小股东、甚至跨国公司被内部人搞垮等等恶性事件。西方经济学家对此进行了认真分析,于是产生了今天广为人知的科斯定理。在这样的社会背景及理论分析之下,西方兴起了“中小企业将成为21世纪主流企业”的浪潮,许多大公司也因此而化大为小、化整为散,集团式大企业也不再是传统的“总分公司制”,纷纷改成“母子公司制”。(总分公司制中,分公司不是独立法人;而母子公司制中,各个子公司都是独立的中小型企业法人。)  
     这种做法可以避免两权分离带来的种种弊端。中小企业由于规模相对较小,所有者就能够直接有效地监控企业经营,防范经营者风险。大多数中小企业里,两权是合一的,所有者同时也是高层经营者。(注意:所有权与经营权合一,并不是所有权与法人财产权合一;从法律的技术层面上讲,法人财产权是必须独立的、不得受所有者非法操纵。法人财产权不等于经营权。)  
     西方的“两权合一”浪潮,有力地证明了一个事实:两权分离并不是解决中国国企深层症结的灵丹妙药,中国20多年的国企改革并没有抓住问题的深层本质。  
      
     国企新出路:虚拟私有化改革  
      
     为了使中国具备“淮南”的气候及土壤,以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”,一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是,中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下,“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出,传统的公有化之所以缺乏活力,是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权,薪酬僵死,国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权,于是就产生了两种后果:一种是营私舞弊,“积极地搞垮国企”;另一种是虽然不侵吞国资,但丧失经营热情,碌碌无为,“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲,正是由于这个原因,使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。  
     西方的私有化是一种“实在的私有化”,是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题,能孵生出当今发达的市场经济,但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则,它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化,其精髓之处并不在于私有,而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态,使企业向“好的方向”发展,最终,也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以,只要能找到一个(些)胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业,就能使企业充满活力。在国有制的基础上,允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份,使他们也成为国企的股东。根据科斯定理,一旦外部性实现了内部化,就能激励他们关心国企的经营状况,最终,他们获得了丰厚私利,国企也得到了良好发展,国有资产也实现了保值、增值。  
     与“实在私有化”相应,“虚拟私有化”在本质上并不是私有化,仍是公有化(或国有化),形象点说,它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中,私人股份是从国有股份中派生出来的,整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股,是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化,但同样能实现其精髓(即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况),因而,可以称之为虚拟私有化。  
     除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外,还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是:改革旧有的国有资产管理模式,不再搞分散式管理,而是由专门的统一的部门来管理,该部门实行委员会制,每个官员(委员)都分别负责一个或几个国企,并拥有其所负责的国企的一定股份,这样,把主管官员的外部性也内部化了,他们也象经营者一样成了国企的私人股东,为了自身的股权利益,他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时,通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任,从民事责任到行政责任、直至刑事责任。  
     这样,在两个环节上都进行虚拟私有化改革,就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”,通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终,虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看,是使一部分国有资产“流失”到了私人手中,但只要能有效解决国企的顽疾,这点代价是值得的,也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩,这根本不是国资流失,而是增值。相反,如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜,那才是真正地对国资不负责任。  
      
      
     注:本文原载全国工商联合总会刊物《中国商人》2003年8期。感谢英国NAPIER UNIVERSITY大学、武汉大学张昕博士整理并提供本文文稿。  
      
        
      
      
     


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