专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架 (王锡锌、章永乐)(上)
2003/8/4 10:07:00  点击率[5345]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【写作时间】2003年
    【中文摘要】本文运用理想类型方法,试图提出并阐明一个观察行政规则制定过程的视角:行政规则制定是一个通过特定法律程序而使不同类型知识得到恰当运用,为行政规则提供正当性和理性的过程。文章进而归纳出行政规则制定过程的两种范式,即大众参与模式与专家理性模式。大众参与模式强调大众知识运用和集体选择并为规则提供正当性支持;专家理性模式则关注专家的理性分析和计算,为规则制定提供更多理性化资源。文章认为,在价值选择领域,大众参与具有知识运用上的合理性;而在技术领域,过多的大众参与虽然能够在一定程度上促进行政规则正当性,但其耗费大量行政资源,并无助于知识的合理运用。由于行政管制领域基本上是技术性事务,在一般情况下,专家理性模式应是优先适用的规则制定模式。当然,为了防止“专家专制”和偏离公共利益目标的计算,大众参与又是一个制约专家权力的机制。涉及到中国当前行政规则制定过程,由于行政权力的组织和行使依然存在着高度集中化和非职业化的态势,本文倾向于首先从行政组织本身“制度/结构”合理化以及行政专家本身职业伦理的培养入手,在规则制定过程中促进专家理性,并在此基础上通过扩大公众参与来增强规则的正当性。在行政体制本身远未理性化的条件下,盲目扩大公众参与要么只是“口号化”的运动,要么可能导致混乱和冲突,无助于行政过程的理性化与正当化。
    【中文关键字】大众参与专家理性 正当性 理性化 行政规则制定过程
    【全文】

      专家、大众与知识的运用  
      
     ——行政规则制定过程的一个分析框架  
      
     王锡锌章永乐  
        
      
      
     作者王锡锌,1968年生,法学博士,北京大学法学院副教授;章永乐,1980年生,美国加州大学洛杉矶分校政治学博士候选人。  
      
        
      
     一、问题的提出与概念界定  
      
        
      
     在柏拉图的《普罗泰哥拉篇》中,有一个关于城邦的政治统治权应当掌握在哪些人手里的讨论。智者普罗泰戈拉指出:虽然宙斯分给了每个公民不同的技艺,但在政治德性上,每个人所得到的都是一样的,因此,每个公民都应当分享统治权。而苏格拉底的思路是,政治与医术、造船等等一样同样是一门技艺,因此城邦应当由掌握政治技艺的人来统治。考虑到城邦政治生活的一个很重要方面就是立法,我们就不得不面对如何分配决定权的问题。不过,很显然,智者普罗泰戈拉所说的“德性”和苏格拉底所说的“技艺”并不是同一回事。前者所表达的是当时雅典公民普遍的观念——在政治公共领域,他们本质上是平等的,这种质的规定性并不考虑具体的统治行为是否明智;而苏格拉底则着眼于具体统治行为的明智性。如果我们将两种主张放到不同的层面上去,它们并不必然发生冲突。近代开始兴起的代议制民主国家就是这样,在普罗泰戈拉和苏格拉底之间采取了一个很圆滑的立场:理念上承认公民作为具有同样“政治德性”的主权者地位,但仍将统治规则的具体制定权力交与公民选举出来的少数政治精英。这些少数政治精英拥有通过民主选举所获得的权威和正当性(legitimacy),在议会里进行协商和公共辩论,制定普遍性的法律规则。这一现代性解决方案看起来是在肯定智者关于“人人政治身份平等”主张的同时,对具体治理问题又与柏拉图和苏格拉底保持了高度一致。  
      
        
      
     不过,我们现在的问题是,自从二十世纪以来,由于“行政国”(administrative state)的出现和发展,议会中的政治精英所掌握的知识似乎也无法应对日益专业化的立法需求。随着行政管制范围的扩大以及管制事务的专业化和技术化,立法职能日益转移到行政部门。时至今日,在任何一个现代法治国家,法律规则大部分是由行政机关制定的,由议会制定的规则反到成了冰山一角。行政国时代的法治,与其说是“法律的统治”(rule of law),还不如说是“规章的统治”(rule of rules)。但由行政机关制定规则,并不意味着行政专家在规则制定过程中垄断性的决定权。行政管制时常处在一种权力分配的两难境地之中:为了更好地解决问题,需要将更多的决策权交给专家;但是根据民主政体的原则,人民的意志应当得到尊重。这意味着,《普罗泰戈拉篇》的争论完全可能延伸到当下的情境之中。在20 世纪以后的主要法治国家,尤其是“ 新政”以来美国的行政过程中,这两种不同的诉求同时存在:第一种声音是要求扩大大众参与,第二种声音是要求增强技术官僚的决定权力。天平应当倾向哪一边,国外学者们还在争论不休。但在具体的行政规则制定过程中,两种声音都已经得到了回应。在大多数行政规则制定过程中,大众参与已经被认为是必不可少的因素,在美国“正当程序革命”的年代,这种参与甚至到了“爆炸”的程度;另一方面,行政管制的领域在扩展,行政专家在行政规则制定过程中的主动性和专业性日益得到强调。种种现象足以让观察者产生这样的疑问:这两个不同的,甚至对立的主张——扩大大众参与还是增强专家理性——对于行政规则制定过程各自具有何种意义?它们兼容吗?  
      
        
      
     解答这些问题的意义,并不仅仅是向国外学界的争论之中再增添一种声音,或者是将国外学者的有关探讨移植入我国公法学界。结合当下我国行政程序立法的大趋势,我们意识到,从理论层面上阐明大众参与和专家理性在行政规则制定过程中的功能及其限度,对于行政程序立法、执法和司法实践都具有重要意义。这一探讨由于其基础理论性质,也将超越行政规则制定过程这一题域,而涉及行政过程的一般性质。现代法治语境中的行政过程至少必须面对两个至关重要的目标:第一个是正当性(legitimacy),第二个是理性(rationality)。考察行政规则制定过程中专家和大众各自的功能,具体而言,就是考察专家与大众两种参与者或“行动者”(Actors)在行政规则过程中对于理性和正当性的促进能够产生什么影响?如何产生影响?这一问题已经超出了狭义的行政法学范围。本文试图引入的是一个知识社会学视角,其基本假设乃是一个基于现代行政国的经验常识的命题:行政规则制定过程是一个不同知识进行交涉和得以运用的过程。由此,对大众参与和专家理性之间关系的考察,在某种程度上就转变成对不同的知识利用方式如何影响行政过程的理性和正当性的研究。  
      
        
      
      本文使用的“大众”与“专家”的区分,带有理想类型(Ideal Type)色彩。这个区分的背景是现代民主政体下的“行政国”,区分标准是两类行动者所拥有的知识类型。所谓专家,是指处于行政官僚组织之内的专业行政人员,他们受过系统的专业知识训练,或者通过长年累月的行政实践而具有专业方面系统性的知识。这种知识本身是目标/工具理性取向的,主要关乎实现某个给定目标而所需的手段选择问题,因而在很大程度上是价值无涉的。当然,专家也有自身的价值体系,但其工具理性的工作恰恰要求专家在行政管制事务中排除自身的价值倾向。 大众包括了专家之外的公民和利益集团,他们并不具有专家所具有的系统性的目的/工具理性取向的专业知识,一般只具有某些通过归纳而得到的经验判断。此外,由于大众并非处于行政官僚组织内部,因而并不像专家那样具有将价值与事实分离的义务。在大众那里,价值总是和事实紧密联系,他们不仅追求形式合理性,也追求实质合理性。作为行政管制政策的受众,大众对行政管制政策的正当性始终具有很强的心理期待;而专家主更关注的行政理性化问题。基于这种对手段与目的之关联的系统性知识,专家习惯运用演绎的思维方法,获得对未来可能发生的情况的系统性推断。而大众的价值知识和事实知识主要是关于过去和当下的,很难准确地获得对未来情况的系统性推断。  
      
        
      
     本文引入的两个理想类型主要立基于不同知识类型以及运用知识的不同思维方式,因此将我们将忽略人数这一因素。大众参与并不以大量公民和利益集团参与规则制定过程为要件,而主要考虑是否运用了大众参与所特有的知识类型及思维方式。因此,下文还将分析到,只有少数当事人参与的裁决也可能属于大众参与模型,而有大量公民和利益集团参与的规则制定程序,体现的也可能恰恰是专家理性模型。  
      
        
      
     需要特别交代的是本文所使用的“行政规则制定”这一术语。这一术语的含义大致相当于美国行政法中的rule-making。美国联邦行政程序法对于法规(rule)的界定比较模糊。本文所探讨的“行政规则制定”,在外延上大致相当于我国行政法理论中的“抽象行政行为”,而大于“行政立法”。规则制定行为与将规则适用于个案的行为之间并不存在绝对界限。在行政过程中,很多对行政相对人的权利义务产生影响的普遍性规则是在行政机关作出裁定(adjudication)或者“具体行政行为”的过程中制定的。换言之,类似普通法院通过判例造法的现象,在行政过程中也是多见的。  
      
        
      
     从知识社会学角度看,行政规则制定是一个运用多重事实与价值知识而进行交涉与选择的过程。规则总是被赋予某些价值目标,这些价值目标可能来源于:第一,议会授权条款所说明的目标与价值倾向。但是在实践中,授权条款的价值目标日益模糊,法院在司法审查实践中也不得不逐渐认可了这种现实。因此,议会授权已经不足以为制定规则的行政机关提供足够的价值知识;第二,大众参与所表达的价值目标。在多元的现代社会中,价值本身也日趋多元化,往往发生激烈的冲突;第三,行政专家的价值选择。古典法治主义模式严格排除行政机关作价值选择,但实际上,考虑到行政机关可供利用的价值知识不足,行政机关不能不在很多情况下利用自身的价值判断。行政专家在事实推导上具有他人无法替代的优势,但在作出价值选择时,往往不免受自身利益与偏好的影响。而这一点恐怕也正是古典法治主义所着力提防的。价值目标确定之后, 任务就是探究达到目标的最优化手段。这时候行政机关的专业知识则发挥出作用。在给定价值大前提,以及当前事实情境小前提的情况下,行政专家可以通过演绎方法推出理性的结果。而关于当前事实情境的知识,一部分是行政机关通过自身调查得到,一部分也不得不依赖于利益当事人参与规则制定过程而提供的关于个体利益的知识。  
      
        
      
     以上笼统地说明了知识社会学视角的若干基本概念。下面,我们将进入对具体理想类型的探讨,进而揭示这两个理想类型对于观察现实行政规则制定过程的意义,并从中推出若干重要结论。最后,我们将以理想类型以及通过比较所得出的结论对中国行政规则制定过程进行简要评论。  
      
        
      
     二.大众参与模型:通过正当化的合理性?  
      
        
      
     在现代民主宪政国家中,从民主主义理念出发,政府的统治必须建立在实质或者形式的、直接或间接的民意基础之上。然而,行政国的现象是,政府的统治权主要由行政部门来行使,立法部门并不能完全控制行政权力。如何使现代行政国中庞大的行政权力得以正当化呢?在古典法治主义模式下,行政权所具有的管制的正当性,主要是来自议会民主正当性的传送和司法审查。这种关于行政权正当性的理论,被称为“传送带理论”(Transmission Belt Theory)。 传送带理论解释有关行政权行使的正当化问题时,基本的出发点,乃是将行政权的行使与一般民主理论相结合,探究行政权是否从民意机关那里获得人民主权的传送。但是,这种理论的局限性在行政国时代马上就暴露出来。传送带理论具有很强的法律形式主义色彩:仅强调是否有通往议会的传送带,并不能恰当地描绘或解释现代管制国家中行政权行使的实际情况。当今行政权的行使,往往在法律上很难找到坚实的传送带,或只能勉强找到丝缕联系。议会对行政机关的授权,往往是广泛和模糊的,并不构成具体和明确的指令。而在一些全新管制领域,议会根本无力或者来不及提供任何管制标准。在此时,传送带理论为行政过程所提供的正当性支持显得力不从心。  
      
        
      
     既然通向议会的传送带并不足以传送充分的民主正当性,我们自然而然就能想到一种替代解决方案,那就是模仿议会的立法程序,将大众参与引入到行政程序中来,通过民主参与来保证行政程序的民主正当性。而这正是大众参与模型的基本思路。这一模型显然是程序取向的,关注于利益当事人对于程序的公平参与,由此而获致程序理性和正当性,而并不专注于行政决定在实体问题上的精确性。相应地,法院的司法审查并不介入实质的政策争议,而集中在对程序的审查(如审查是否举行听证以充足决策的事实基础,规则订定或者裁决程序的选择、受影响利益是否得到了公平的代表,等等)。  
      
     现在,让我们回到大众所具有的知识类型,并考察大众参与模式如何利用这些知识。正如上文已经说明的那样,在目标-工具理性意义上,大众并不具有系统的行政专业知识,只具有一些通过经验综合而得到的判断。但大众对自身利益有着最切身的了解,而这是其他任何人都无法替代的,当然,这些个体利益往往是相互排斥和冲突的;由于公众无需对行政科层组织负责,因而并不像专家那样,有区分事实与价值之义务,其价值表达和利益诉求是参与程序活动的一个重要动因。让我们通过具体分析行政规则制定的具体环节来考察大众参与模式利用知识的理性问题:  
      
        
      
     1.价值选择和管制目标的确定  
      
        
      
      严格来说,价值选择是政治过程应当完成的一个任务,而行政仅仅是选择手段来实现这些价值。但问题恰恰在于,今日政治和行政之间的界限已经不像过去那样泾渭分明,行政领域不可避免地出现了某种“泛政治化”的情形。  
      
        
      
     相比于大众来说,在价值知识方面,专家并没有任何优势。价值问题并不像事实问题那样,在大多数情况下有真伪对错的标准,而仅仅是个体的偏好或取向问题。但这种偏好在认识过程中却有着极其重要的功能。韦伯指出,研究对象的建构是一个与价值关涉的过程,研究者的兴趣出发点,以及对于什么是重要,什么是不重要的观念,密切影响到主题的选定,问题性质的界定,事实的截取。这个论断已为今日社会科学界普遍接受。在行政规则制定过程中,对于具有不同价值倾向的人来说,事实本身也呈现出不同的形态。 在一个民主社会,行政管制要获得正当性,在价值取向上首先就不能与公共常识偏离太远。如果在这一步发生偏离,随后对管制性质、事实因果关系,以及应当采取的对策等等步骤将会与大众常识发生更严重的偏离。如此制定的规则,注定不可能得到社会成员的普遍接受。那么,我们如何能够得知大部分社会成员的价值倾向呢?相比于行政机关的调查,大众参与提供了更为直接的途径。允许更多公民或者利益集团进入行政规则制定程序表达价值倾向,在必要的时候,在参与者内部展开协商和讨论,以达成某些基本的共识。这种基于多种信息和交涉而获得的共识,无疑将是正当性的坚实基础。  
      
        
      
     管制目标的确定,除了明确的价值判断之外,还需要了解管制所涉及的各方利益。这一方面是为了确定在具体情境中什么是真正的公共利益,另一方面也是为了论证追求这种公共利益的可行性。私益与公益之间的关系,是一个非常复杂的认识问题。亚当·斯密曾经试图以市场这只“看不见的手”来一劳永逸地解决私益和公益之间的关联,只要每个人追求自己的正当利益,市场这只手自然会进行调适,促成公共利益。但现代经济学已经充分认识到这只是一个神话。市场实现充分的调适功能,需要有很多条件,而这些条件本身就需要由政府来提供。这同时也意味着,政府在实行管制的时候,只能通过情境化的考察来确定公益与私益之间的关联。要确定某个管制领域中何为公共利益,在很多时候有必要了解私益的分布状况,这时可以采取行政调查或者采用听证会等大众参与程序。相比而言,听证会比行政调查更具有程序上的正当性。利益相关人被召集到程序之中,了解有关管制目标的方案,并就这些目标方案展开讨论,最终确定的管制目标,作为公众参与程序的结果,更容易被公众所接受。尤其是在该管制项目涉及到大量利益冲突的时候,采取公众参与程序,让利益相关人在程序中进行辩论和协商,就各自利益作出某种妥协,非常有助于增加最终制定的行政规则的被接受的程度。  
      
        
      
     但在这里,我们也不得不指出,就认识什么是应当追求的公共利益来说,大众参与模式尽管在正当性方面有杰出的表现,但并不一定能够促进行政规则的理性。参与本身能够为对可欲的公共福利目标的认识提供一个事实基础,但这个事实基础存在某些根本性的缺陷:第一,对于大众来说,由于在专业领域中知识的缺乏,无法以演绎式的思维方式推知未来的事实变化,而公共利益的目标则关乎未来的事实发展,需要决策者具有一定的预见性。而这是一般大众所难以胜任的。其次,普遍性的行政规则涉及利益当事人众多,而由于利益当事人之间的利益冲突,每个利益当事人关于私人利益和公共利益的个人陈述往往存在严重不一致,而这反而加大了认识真正的公共利益目标的难度;行政机关为了尽早结束参与程序,往往采取“和稀泥”的方法,尽量使得每个利益当事人的利益都能获得某种程度上的保证,但这实际上放弃了对什么是真正公共利益的认识,而仅仅是采用一种权宜之计,其理性是大大值得怀疑的。  
      
        
      
     2.手段的选择与优化  
      
        
      
     当管制价值取向和具体目标确定之后,手段的选择就是一个基本问题。如果说价值取向和目标选择从质上影响个体利益的话,采取何种行政管制手段将从量上影响个体利益,而这是关心自身利益的个体希望进行控制的。但是,我们发现在此情境下,最适合的知识乃是目标-工具理性的行政专业知识。这些关于通过何种手段能够妥当达成所欲目标的知识,可以以一种演绎方式而得到应用——给定所欲目标,以及当下情境的基本特点,可以演绎出应当采取的最佳手段。由于这种知识已经在不同的情境下进行了反复应用,其效用是可印证的。而大众在此情境中提供的知识并未实现价值与事实的分离,其价值出发点是如何增进其个体利益——这与已经确定的公共利益之间是存在矛盾的。相应的,其主张的手段也是关于如何使其个体利益最大化。但即便如此,大众对于手段能否达致其目标也只能提供一些建立在经验基础上的判断。在此情况下,大众参与并不是就如何实现所欲公共目标而进行理性辩论,而是在偏离公共目标的各个方向上做“布朗运动”。由于在此情况下行政机关被要求考虑每个利益当事人的陈述,这在很大程度上会影响行政专家进行理性分析和选择,最终产生的结果将建立在妥协基础上。但我们会发现,它已经偏离了所设定的公共利益目标。  
      
        
      
     举例来说,美国食品和药品管理局曾经在很长时间内被要求采用正式规则制定程序,这意味着,他们必须向相关人提供审判式听证机会,且最后的规则必须建立在排他性的听证记录基础上。在此程序下,大众参与不可避免扩展到技术领域。在著名的花生酱规则制定中,当事人耗费了数周听证时间与几百页文字材料,以便专家能够盘问诸如花生酱是否应含有87%还是90%花生的争议。而在另一个关于维他命补充的正式规则制定过程中,时间拖得更久,该局进行了长达18个月的听证! 实际上,食品和药品健康标准的设定,是一个科学事实问题,这里并不存在激烈的价值冲突;但同时,这种标准的设定又会影响到大量生产者的利益。一旦采用正式规则制定模式,就会有大量利益相关人参与到程序中来。但就规则的理性来看,这里的大众参与实际上是毫无意义的。它不仅耗费了大量的行政资源,同时也无助于甚至妨碍专家专业知识的运用。  
      
        
      
     因此,大众参与程序能够促进正当性,而且参与范围越大,参与程度越深,越能提升正当性。就目标尚不确定,存在价值冲突的行政管制任务而言,引进大众参与有助于提升理性;但当价值和目标已经确定之后,在手段的选择和优化上,大众实际上处于知识上的劣势,参与并不能够促进理性。  
      
        
      
     三.专家理性模式:通过理性的正当化?  
      
        
      
     在“传送带”理论无力说明行政权的正当性的时候,除了引进大众参与之外,另一种思路就是通过提升理性而促进正当性。其提问逻辑非常简单:面对复杂的管制事项,谁最有资格去决定?我们能发现,人们常常愿意将较为复杂的事项交与受过训练、有经验的,或者比我们能作出更好决定的专家去处理。即便是对某些新的管制事项,专业管制机关也未必充分掌握情况,但在尊重专家的心理期待下,仍冀望随着时间的经过,专业机关能够通过经验和研究的发展,而圆满地达成目标。因此,唯有集中大量信息和人才的专业行政机关本身能够胜任复杂的管制事项,而议会和法院都缺乏决定实质性问题的能力。在美国行政法上,1930年代罗斯福新政标志着专家理性模型的兴起。专家理性模型主导下的行政法,对授权问题的限制逐渐软化,取而代之的是要求行政权去追求公益,甚至尽量扩张行政权的行使范围,以弥补或矫正立法的不足。在专家理性模型的主导下,法院也采取相当自制的立场,尽量尊重行政机关的决定。司法审查上所建立的原则,如当事人适格要件,行政决定的终局性,穷尽行政救济原则等等,都是用来限制司法过多介入政策决定,让专家组成的行政机关享有更大的政策决定空间。  
      
        
      
     与大众参与模型相比,专家理性模式呈现出另外一幅图景。在其中,行政机关并不将自己作为集体选择的一方而与利益当事人一起进行协商、辩论,并在价值和利益上进行调和。相反,它要努力模仿一个全知全能的智者,把握现状并预知未来,在此基础上作出理性安排。这个模式的展开有几个步骤:第一步,决定者将其要追求的目标具体化;第二步,认定达到其目标的各种手段;第三步,评估每种手段实现目标的有效程度;第四步,挑选能最大程度实现所欲目标的方案。事实上,只有一个超人才能完全忠实于全面理性的理想:他能毫不含糊地认定目标,而这在很多时候需要调和大量冲突的目标;他需要超人的想象力来构思实现目标的各种手段;最后,他要预见采取每种方案所导致的精确结果,并创造出在它们之间进行比较的标准。鉴于这些可望不可及的要求,专家理性模式显然并不能达致可预测的、确定的理性。让我们通过具体的规则制定步骤来观察专家的知识是如何得到运用的:  
      
        
      
     1.管制目标的具体化  
      
     上文对于大众参与模型的分析,在这里同样适用。如果管制目标涉及到大量价值偏好的冲突,行政机关在价值知识上并没有优势。这时,行政专家最佳的知识利用方式应当是将自己作为公共选择(public choice)之一方,与其他利益当事人一起进行协商,谋求共识。此时如果任由行政专家自己作出决定,则相当于让行政专家以一己之意志代替大众的价值选择,导致正当性大打折扣,也未必能促进理性。当然,如果管制目标的具体化并不涉及价值选择,而仅仅是事实问题具体化,那么行政机关所具有的专业知识相比于大众而言具有充分优势,此时的专家知识运用能够促成行政规则的理性。  
      
        
      
     2.手段的选择与优化  
      
     这里实际包含了三个步骤:第一,认定所有达到目标的手段;第二,评估每种手段实现目标的有效程度;第三,挑选能最大程度实现所欲目标的方案。对于可供选择的实现目标之手段的知识,正是行政专家专业知识中核心的部分。在给定具体管制目标之后,有哪些可以选择的手段,这完全可以通过演绎思维方式而推出。而评估每种方式实现目标的有效程度,则需要对具体的行政管制情境有比较全面的事实知识,这种事实知识不仅仅包括过去和当前的利益分布状况——关于这些事实知识,在大众参与模型下是通过利益当事人参与而获得的——而且具有一个未来的维度,行政专家一般通过概率计算的方式,将未来的不确定因素转变成可以计算和预测的因素,而在这种风险计算上,行政专家无疑有更优越的技能。事实情境得到确定之后,每种手段实现目标的有效程度以及所需成本就可以被计算出。最后,行政机关根据成本-收益的比较来选择实现目标的最优手段。从美国行政管制实践来看,福利经济学知识在过去一段时间内,已经对行政机关最优化选择产生了很大影响。  
      
        
      
     因此,我们能够看到,一旦越出价值选择的领域,专家掌握的系统化实证知识相比于大众所具有的知识来说,对于决定的理性化更具意义,并在促进理性的基础上证成行政权力运用的正当性。然而在现实中,我们发现这种“知识统治”或“专家统治”的样态无时不受到批评。在此我们先不谈论官员腐败等现实中可能发生的情况,而仅仅讨论理性类型的行政专家可能具有的弊病。我们发现,很多对于专家理性的批评都不够精当。第一种批评是“官僚主义”的孳生,表现为:分级审理原则的贯彻,必然会带来陡然增多的文件数量,可能会使得文牍主义盛行;强调履行职务活动必须在文件形式上求全的态度,反而会使得处理公务的效率降低;法规明确规定了官员的权限和职责,又可能产生对管辖之外的事情漠不关心,互相推诿,本位主义和宗派主义的消极现象;处理公务严格按照规章制度,意味着变人的关系为事的关系,又可能带来官僚式的冷漠态度,等等。应该承认,这些问题是理想类型的科层制也无法避免的,但是,这些问题本身就产生于科层制本身的形式理性,因为从实质理性的角度来看,形式理性本身就是非理性的。如果我们希望最大程度发挥科层制的形式理性特征,就不得不在某种程度上忍受它对实质理性的漠视。第二种批评是“专家专制”与反民主的特征。这一批评也过于笼统。科层制组织带有强烈的形式理性特征,因此既可以成为民主的工具,也可以成为极权主义的工具,关键在于如何实施控制。专家所具有的天然倾向是,把所有的价值问题都化解为技术问题来处理,因此漠视了大众自身的价值选择,在这个意义上,专家可能具有反民主倾向。但其在技术领域内运用知识的行为,乃是中性的,如果控制得当则可以为促进民主价值而服务。  
      
        
      
     如果缺乏有效的机制阻止行政专家越出事实领域,会发生什么情况?专家会以自己的价值判断代替大众的价值判断,而这种价值判断又和专家自身利益相勾连。常见的情况是以行政官僚集团利益代替公共利益;最严重的情况是,公共行政成为私利集团的营利行为,行政机关被各种私利的代表“俘获”而失去自身的公共性,而专家则成为实现私利的代理人;]而较轻微的影响则可能是,价值上的偏差导致事实认定的不全面。在此诸种情况下,专家知识的运用都可能导致“专家专制”。因此,将专家权力限制在一定范围之内是很必要的。而这就需要整个行政体制从制度/结构上进行理性化,为专家权力设定边界,此为“制度改造”;此外,有必要通过公务人员职业伦理和道德熏陶,形塑自我克制的行为方式,此为“人的改造”。  
      
        
      
     由此看来,在选择手段的专业技术领域,专家知识的运用能够最大程度地促成理性,并因此部分地促进正当性。但是,由于专家天然具有将价值冲突技术化的倾向,因此在价值选择领域往往以自己的价值判断代替大众的集体选择,因而可能损害民主价值,并危害行政过程的正当性。(未完待续)  
     

    【注释】
    --------------------------------------------------------------------------------
       
       

       
       
    See Plato: Protagoras; And Meno,translated by W.K.C. Guthrie,London: Penguin, 1956.
       
       

       
       
    代议制的本质到底是精英统治还是大众统治,这是一个可以预料的政治理论分歧的源泉。但是,代议制对大众与精英统治的调和确实是比较明显的。参见J. S. 密尔,《代议制政府》,商务印书馆(1982),特别是第四章。
       
       

       
       
    即便在实行三权分立制度的美国,这种情形也是非常明显的。正如美国联邦最高法院在1983年的一个判决中所承认的那样:“就当下而言,由行政机关制定的调整私人行为的实体性规则,在数量上已经远远超过国会通过传统程序而制定的法律。”See, INS v Chadha, 462 U. S. Supreme Court Report 919, 985-986(1983)。仅1989一年,美国刊登行政机关规章的《联邦登记》(Federal Register) 就达53,482页。而《联邦行政法规汇编》(Code of Federal Regulations) 共有196 卷,122,090 页, 共计600 多万字, 是《圣经》的70 倍。 See, B. Schwartz, Administrative Law, West Publishing Co., p168。
       
       

       
       
    ] 参见,Wang Xixin,

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