习近平法治思想对宪法理论和实践的发展创新
2021/6/30 8:46:47  点击率[450]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】中国宪法
    【出处】《法学评论》2021年第2期
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】习近平法治思想包含科学完备的宪法理论,对新时代中国宪法发展创新贡献重大。习近平对宪法重要性作出系列深刻论述,宪法议题在习近平法治思想中具有显要地位,中央重要文件对宪法议题作出密集部署,标志着全党全国强化宪法意识达到一个新高度。习近平法治思想系统论证宪法自信,丰富发展民主理论,强化党的领导之宪法原则地位,阐明依宪执政基本要求,完善合宪性审查机制,标志着我们党对宪法的规律性认识达到一个新高度。习近平法治思想领航第五次修宪,指导重点领域立法,推进宪法宣传教育制度化,促进备案审查全面激活,引领人权事业大踏步前进,标志着我国宪法从理念走向现实、从制度深入实践达到一个新高度。
    【中文关键字】宪法意识;宪法自信;党的领导;合宪性审查;依宪执政
    【全文】

      习近平法治思想是马克思主义中国化最新成果,是全面依法治国的根本遵循和行动指南。宪法乃国之大典、法治根基。习近平法治思想包含一系列关于宪法的重要论述,构成一整套科学完备的宪法理论体系,丰富和发展了中国特色社会主义宪法理论和实践。[1]目前,关于习近平法治思想之宪法理论的专门研究成果还较少。本文以新时代中国宪法发展创新为视角,就习近平法治思想在强化宪法意识、发展宪法理论、推动宪法实践方面达到的新高度进行阐释。
     
      一、习近平法治思想强化宪法意识达到一个新高度
     
      习近平总书记一贯高度重视宪法。主政地方时,就发表过专门论述宪法的讲话文章,以及在有关讲话中涉及宪法问题。[2]党的十八大以来,习近平就宪法问题作出一系列讲话、文章、指示、批示等,向全党全国释放出必须从战略上高度重视宪法在全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重大作用。这是实现宪法理论和实践大步前进的重要前提,标志着我们党在推动全党全国强化宪法意识上达到一个新高度。对此,可以从习近平关于宪法重要性的论述、宪法议题在习近平法治思想中的地位、党中央重要文件对宪法议题的部署等三个方面来解读。
     
      (一)习近平对宪法重要性作出系列深刻论述
     
      党的十八大以来,围绕宪法的重要性这一战略性问题,习近平作出了不少精辟论述,可梳理如下。
     
      一是从宪法具有至上法制地位角度来强调宪法的重要性。2012年12月4日,即党的十八大胜利闭幕后不久,习近平出席首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会并发表重要讲话(以下简称现行宪法30周年讲话)。讲话中从一般法理角度强调:宪法“具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性”。因此,“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”。[3]在2014年9月5日庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话(以下简称全国人大60周年讲话)中,习近平重申:“宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[4]这些重大论断和观点,习近平在2014年10月20日关于十八届四中全会决定稿的说明、2014年12月在首个国家宪法日到来之际作出的指示、2017年12月15日在党外人士座谈会上的讲话、2018年1月19日在党的十九届二中全会第二次全体会议上的讲话、2018年2月24日主持十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话、2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议的讲话、2018年12月在第五个国家宪法日到来之际作出的指示等场合反复提及。[5]那么,宪法为什么具有至上的法制地位?因为宪法是国家大政方针在法制上的最高体现,是国家意志的最高表现形式。习近平在现行宪法30周年讲话中指出,我国现行宪法确立了中国特色社会主义道路、理论体系和制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,“成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”。[6]十九届二中全会第二次全体会议上,习近平强调:“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式。‘法者,国家所以布大信于天下。’可以说,宪法是国家布最大的公信于天下。”“宪法是全面依法治国的根本依据。”[7]
     
      二是从我国宪法发挥了重大历史作用角度来说明宪法的重要性。习近平在现行宪法30周年讲话中指出:“三十年来,我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。”历史充分表明,我国宪法“是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”[8]在十九届二中全会第二次全体会议上,习近平强调:“时间越久远,事业越发展,我们就越加感受到宪法的力量。”[9] 2018年2月24日十九届中央政治局第四次集体学习上,习近平指出,回顾我们党领导的宪法建设史,第一条结论就是“制定和实施宪法,推进依法治国,建设法治国家,是实现国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福的必然要求”。[10]
     
      因此,习近平多次强调维护宪法尊严、加强宪法实施的重大意义。例如,现行宪法30周年讲话开篇指出,今天我们在这里隆重集会,“就是要保证宪法全面有效实施”。[11]习近平强调,新中国成立以来我国宪法制度的发展历程表明,“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示,必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”实现加快建设社会主义法治国家这个目标要求,“必须全面贯彻实施宪法。”“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”[12]十八届四中全会上,习近平在全会决定稿的说明中强调:“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。”[13]习近平主持十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话分为四个部分,第三和第四部分都是讲宪法实施问题,其中重申了宪法的生命和权威在于实施,只有切实尊重和实施宪法才能保证党和国家事业顺利发展等观点。[14]
     
      (二)宪法议题在习近平法治思想中地位显要
     
      习近平对宪法的高度重视,进一步体现为宪法议题在习近平法治思想中占有重要地位。
     
      党的十八大之后,习近平第一次阐述其全面依法治国有关思想,就选择了宪法这个议题,即现行宪法30周年讲话。在2018年中央全面依法治国委员会第一次会议的讲话中,习近平将党的十八大以来一系列全面依法治国新理念新思想新战略概括为“十个坚持”,其中第六条是“坚持依宪治国、依宪执政”。这是一个专门的宪法议题。并且,在接下来部署的做好全面依法治国七项重点工作之中,第二项是全面贯彻实施宪法。[15]2020年11月中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”,习近平在这次会议上用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署,其中第四条是“坚持依宪治国、依宪执政”。[16]
     
      由此可见,虽然宪法与全面依法治国“十一个坚持”的每一个方面都有联系,但有关宪法问题仍然作为一个提纲性的专门议题被习近平法治思想所强调,并且还从之前的第六位提前到了第四位,这充分说明了宪法拥有十分重要的地位。中央全面依法治国工作会议结束后不久,中共中央党史和文献研究院将习近平法治相关论述汇编为《论坚持全面依法治国》一书,是帮助广大干部群众深入学习贯彻习近平法治思想的第一本权威原典。该书共收入习近平的文稿54篇,其中,专门以宪法为主题的文稿有6篇,占总篇目的11%。
     
      (三)中央重要文件对宪法议题作出密集部署
     
      强烈的宪法意识也明显体现在以习近平同志为核心的党中央制定的大政方针之中。中国共产党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。我们可以透过党的十八大以来历次中央全会决定文件以及十九大报告对宪法议题的密集部署、高频论述,来体会宪法在全面依法治国中的战略地位。
     
      2013年11月党的十八届三中全会作出全面深化改革若干重大问题的决定,7次提到“宪法”,其中鲜明提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”2014年10月党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定,“宪”字出现多达41次(“宪法”38次,另3处是“依宪治国”“依宪执政”“违宪”),分布在文件的五个部分(全文共七个部分)。文件第二部分标题为“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”,对健全宪法实施和监督提出基本要求和新的具体措施。2015年10月党的十八届五中全会作出制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议,强调“全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”。2016年10月党的十八届六中全会强调党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动,将遵守党章党规和国家宪法法律的情况列为党内监督主要内容之首。
     
      2017年10月,党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为我们党必须长期坚持的指导思想。在习近平作的十九大报告中,“宪”字出现10次(“宪法”8次,“依宪办事”“宪制责任”各一次),在党的历次全国代表大会报告中高居首位。十九大报告关于宪法的论述和部署除了强调法律体系以宪法为核心、任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权等经典命题之外,还令人瞩目地提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。
     
      2018年1月党的十九届二中全会作出修改宪法部分内容的建议。全会公报强调我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用,论述了适当修改宪法的必要性,明确了修宪基本原则,阐明了修宪建议主要内容及其重大意义,提出要把依法治国、依宪治国工作提高到一个新水平。2018年2月党的十九届三中全会审议通过的深化党和国家机构改革方案中提出“为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。”2019年10月党的十九届四中全会作出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定,“宪”字出现17次(“宪法”12次,另有“依宪治国”“合宪性审查”“宪制秩序”等),在十八届四中全会的基础上,进一步就健全保证宪法全面实施的体制机制作出强调和部署。2020年10月党的十九届五中全会作出制定十四五规划和二○三五年远景目标的建议,重申“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,“维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”。
     
      党领导人民制定、完善和实施宪法,就是要发挥宪法在治国理政中的重大作用。习近平法治思想体现出对宪法前所未有的高度重视。用习近平主持十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话来总结就是:“我们要决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦,我们要推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力,必须更加注重发挥宪法的重要作用。”[17]
     
      二、习近平法治思想发展宪法理论达到一个新高度
     
      习近平法治思想不仅高度重视宪法,而且在继承马克思主义宪法理论的基础上,对宪法有关重要问题作出了发展和创新。这是我们党带领人民更好发挥宪法作用的重要前提,标志着我们党对宪法的规律性认识达到一个新高度。可从论证宪法自信、完善民主理论、强调党的领导之宪法原则地位、阐释依宪执政基本要求、提出合宪性审查概念等方面进行阐述。
     
      (一)论证宪法自信,加快宪法学中国化进程
     
      一部宪法,一个国家,一种命运。习近平明确提出“宪法自信”概念,并深刻总结了当代中国宪法制度最重要的四大优势,对宪法学研究中国化本土化具有重大理论意义。
     
      习近平在现行宪法30周年讲话中对我国现行宪法作出了“三个好宪法”的评价:“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法”。[18]在全国人大60周年讲话中提出我国宪法确立的根本政治制度和基本政治制度的“四个能够”:能够有效保证人民权利和自由;能够有效调节国家政治关系;能够集中力量办大事;能够有力维护国家主权、安全、发展利益和民族福祉。[19]在党的十九届二中全会上,习近平提出“宪法自信”的概念,他强调:“当代中国宪法制度是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”,要引导全社会“坚定宪法自信,增强宪法自觉”。[20]在主持十九届中央政治局第四次集体学习时进一步指出,“我们党领导人民制定的宪法,是中国历史上第一部真正意义上的人民宪法。……正是由于我国宪法跳出了一切旧宪法的窠臼,实现了党的主张和人民意志高度统一,因而具有显著优势、坚实基础、强大生命力。”我们坚定“四个自信”就是要“要对我国宪法确立的国家指导思想、发展道路、奋斗目标充满自信,对我国宪法确认的中国共产党领导和我国社会主义制度充满自信,对我国宪法确认的我们党领导人民创造的社会主义先进文化和中华优秀传统文化充满自信。”[21] 2019年9月24日中央政治局第十七次集体学习上,习近平指出,我国“国家制度和法律制度在实践中显示出巨大优势,以下几个方面最为重要”:一是坚持党的领导的优势,二是保证人民当家作主的优势,三是坚持全面依法治国的优势,四是实行民主集中制的优势,“中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。”[22]
     
      从理论上讲,坚持党的领导使得国家能够成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻,始终沿着正确方向稳步前进,这是中国特色社会主义宪法制度在当今世界各国宪法制度中最为突出的比较优势。现代各国都高举民主大旗,根据本国实际情况走自己的民主发展道路,其中,中国的人民民主制度能够保障最广大人民群众切实享有民主权利,获得民主发展实惠。中国特色社会主义法治道路既贯彻法治的基本要求,又结合中国国情,嵌入中国特色社会主义制度,实实在在地为中国自己的国家治理现代化提供固根本、稳预期、利长远的坚实保障。中国共产党依靠民主集中制成为具有统一的意志和行动、高度团结、力量强大的整体。在党的领导下,国家生活和社会生活运用民主集中制,国家权力的各个分支、社会公权力的各个方面都能够“同唱一台戏”,依法分工协作而又独立履职,依法监督制约但不拆台,克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象,避免了相互掣肘、效率低下的弊端,从而使全国各族人民凝聚成为一个有活力有力量的团结统一共同体。
     
      从事实来看,现行宪法颁行以来,我们之所以能够在苏东剧变、世界社会主义运动陷入低潮、国内资产阶级自由化一度喧嚣尘上的严峻形势下保持稳定并继续推进改革开放和社会主义现代化建设,之所以能够在战洪水、防非典、抗地震、化危机、抗新冠等重大突发事件中披荆斩棘、战无不胜,之所以能够创造出世所罕见的经济快速发展、社会长期稳定“两大奇迹”,不断增强综合国力,不断改善人民福祉,不断为世界和平发展作出贡献,最根本的制度原因就在于习近平总结的上述四大优势。这是被几十年来历史所证明的中国特色社会主义宪法制度与近代中国宪法制度相比的重大进步优势,以及在当今世界各国宪法制度当中的重要比较优势。这就是我们坚定“四个自信”、坚定宪法自信的一个基本依据。
     
      习近平深刻地指出:“当今世界正面临百年未有之大变局,国与国的竞争日益激烈,归根结底是国家制度的竞争。”[23]宪法“是国家各种制度和法律法规的总依据。”[24]所以,国家制度的竞争,归根结底可说是宪法的竞争。党的十九届四中全会集中提出的必须坚持和完善中国特色社会主义十三大方面制度,都能在宪法中找到根据;集中概括的中国特色社会主义制度和国家治理体系十三个显著优势,实质上就是当代中国宪法制度的显著优势。可以认为,在这十三个优势中,习近平强调的上述四大优势又居于最重要、最根本、最具有全局性战略性的地位,堪称当代中国宪法制度最重要的优势。我们都知道,进入21世纪后,国内宪法学界认真思考并切实推动我国的宪法学研究从“在中国的宪法学”向“中国的宪法学”、“为了中国的宪法学”转变,目的是要增强宪法研究的学术自主性,实现宪法学中国化本土化。[25]习近平法治思想在宪法理论上的发展创新大大小小可以列举出很多条,其中管总的一条就是提出并论证了当代中国宪法制度的四个最重要优势,论证了中国的宪法自信,这可以说是习近平法治思想对宪法学中国化的最大贡献。同时,习近平也强调自信不等于自满:“制度自信不是自视清高、自我满足,更不是裹足不前、固步自封,而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来,在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上,不断推进制度体系完善和发展。”[26]
     
      (二)完善民主理论,充实宪法制度法理基础
     
      民主政治是宪法产生发展的重要基础,也是宪法制度的主要内涵。习近平不仅为当代中国宪法制度的民主政治基础提供了更加坚实的理论说明,也为丰富发展人类民主政治和宪法理论贡献了中国智慧。
     
      第一,习近平提出评价民主的八条标准。庆祝全国人大成立60周年大会上,习近平在我们党的历史上第一次系统提出政治制度民主性的评价标准:“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。经过长期努力,我们在解决这些重点问题上都取得了决定性进展。”[27]概括起来讲,对国家政治制度的民主性,主要应从权力交接、民主管理、利益表达、社会参与、科学民主决策、选人用人、依法执政、权力制约监督等8个方面来考察评价。
     
      第二,习近平强调民主实现的多样形式。2014年9月21日,习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话指出:“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[28]也即,民主既包括选举上的民主,也包括决策、管理、监督上的民主。习近平还强调,民主是用来解决问题的,因而必须是具体的、现实的。“人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来,具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来,具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”例如,在党中央起草“十四五”规划建议的过程中,广大人民群众和社会各界以各种方式参与决策。习近平亲自主持召开了6场座谈会;各有关部门通过多种形式问计于民;还首次直接通过网络面向全社会征求意见,民众留言100多万条,有关方面从中整理出1000余条建议。
     
      第三,习近平提出民主的两大理想类型。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国,这两种民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互补充、相得益彰的,共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”这里虽然讲的是我国,但实际上,选举民主和协商民主作为民主的两大主要的理想类型,具有世界意义。不论在我国还是外国,选举民主和协商民主都需要发展,二者相互补充、相得益彰。当然,各国实行协商民主的具体制度设计有各自的特点。[29]
     
      第四,习近平完成了中国协商民主理论的体系化。庆祝人民政协成立65周年讲话对中国的协商民主作出最全面最系统的一次理论阐述,可梳理为如下要点。(1)阐述中国协商民主的文化根基和历史逻辑。协商民主“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化,源自近代以后中国政治发展的现实进程,源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践,源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造,源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”。(2)明确协商民主的群众路线属性。“要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”(3)分析实行协商民主的政治条件。“全心全意为人民服务,始终代表最广大人民根本利益,是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。”(4)系统总结协商民主五大优势。一是凝聚最大共识的优势:“可以广泛达成决策和工作的最大共识,有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端”;二是畅通各界诉求的优势:“可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道,有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端”;三是发现改正错误的优势:“可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制,有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端”;四是民众深入参与的优势:“可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制,有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端”;五是汇聚智慧力量的优势:“可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量,有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。这就是中国社会主义协商民主的独特优势所在。”(5)提出深化协商民主实践的四大战略任务:真实(真协商于决策之前和决策之中),全方位(政党、人大、政府、团体、基层等各方面协商统筹推进),多层级(全国上下都要开展),制度化(从制度上保障协商成果落地)。
     
      习近平上述民主政治思想既为中国宪法制度奠定了更加坚实的法理基础,也向世界发出了中国哲学社会科学的响亮声音。正如习近平在十九大报告中指出的:“我们完全有信心、有能力把我国社会主义民主政治的优势和特点充分发挥出来,为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献!”
     
      (三)巩固根本制度,强化党的领导宪法效力
     
      中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。习近平多次强调宪法确定了中国共产党的领导地位,大大强化了坚持党的领导在我国宪法基本原则理论中的地位。
     
      习近平在关于十八届四中全会决定稿的说明中指出:“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点,要理直气壮讲、大张旗鼓讲。”[30]在十九届二中全会第二次全体会议上指出:“我国宪法确认了中国共产党的执政地位,确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位,这是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,是社会主义法治最根本的保证。”[31]在主持十九届中央政治局第四次集体学习时强调:我国宪法体现出鲜明的社会主义性质,“特别是我国宪法确认了中国共产党领导,这是我国宪法最显著的特征,也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”[32]
     
      坚持中国共产党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在。既然党的领导原则是宪法确定的根本政治原则,那么,否定和反对党的领导就是在根本上违反宪法的。2015年2月2日省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上,习近平强调:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。……坚持依宪治国、依宪执政,就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。任何人以任何借口否定中国共产党领导和我国社会主义制度,都是错误的、有害的,都是违反宪法的,都是绝对不能接受的。”[33]在中央全面依法治国工作会议上,习近平重申坚持依宪治国、依宪执政就包括坚持宪法确定的党的领导地位、国体和政体不动摇。[34]
     
      1982年通过的宪法在序言中以叙述历史和表述主张相结合的方式确定了党的领导地位。但长期以来,通说倾向于认为宪法序言对党的领导只是表事实、不是写主张,这就产生了党的领导是否具有最高法律效力的疑问,不利于坚持四项基本原则。为了加强党的全面领导,在宪法文本中更加明确地体现坚持党的领导是我国宪法制度的一条基本原则,以习近平同志为核心的党中央领导修宪将党的领导载入宪法正文。习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出:“这次修改宪法,在宪法序言确定党的领导地位的基础上,我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。”[35] 2018年宪法修正案的这一增写,从社会主义本质属性的高度确定党在国家中的领导地位,明确党的领导之国家根本制度属性和宪法效力,有利于把党的领导更好贯彻落实到国家和社会生活各个领域。对于宪法序言和正文中党的领导规范体系,我国宪法学界应当积极展开学理构建,努力在宪法层面为加强和改善党的领导提供方法论指引。[36]在进行教义学建构时,既要从宪法高度维护党长期执政相关制度安排的权威,注重对党内法规有关规定作出合宪性解释,也要在党的领导、人民民主、依法治国这三项宪法原则有机统一的框架中将有关主体的建设性批评行为与破坏、颠覆行为区别开来。[37]
     
      (四)完善领导方式,明确依宪执政基本要求
     
      坚持党的领导要求完善党的领导,坚持依宪治国、依宪执政。以习近平同志为核心的党中央完整地提出了“三统一,四善于”的依宪执政基本要求,以及通过依规治党促进依法治国的思想,丰富发展了依宪执政理论。
     
      习近平在现行宪法30周年讲话中首次提出“三善于”,在全国人大60周年讲话中进一步发展为“四善于”。在习近平法治思想指导下,党的十八届四中全会完整提出了坚持依宪执政必须做到的“三统一,四善于”,即“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”
     
      “三统一,四善于”是党依法执政、依宪执政的历史经验总结,着重从完善党的领导方式的角度来处理好党的领导权和国家政权之间的关系问题,目的在于既要实现党作为先锋队对国家和社会生活的引领作用,又要保证人民当家作主和国家机关的治理行为法治化,促进现代国家体系成长。以党向国家政权输送干部这一执政关键途径为例。习近平早在担任福建宁德地委书记时就指出:“党委和人大的关系中一个重要问题就是干部任免问题。只要双方本着共同的原则,多协商通气,是能够加以统一的。总之,人事任免工作既要体现党管干部的原则,又要体现人大和人民代表的监督作用。”[38]这里就体现了“善于”的要求。《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》第八章专门明确依法推荐问题,第50条规定,在人大或其常委会选举、任命、决定任命前,如果人大代表或者人大常委会组成人员对党委推荐的人选提出不同意见,党委应当认真研究并作出必要的解释或者说明;如果发现有事实依据、足以影响选举或任命的问题,党委可以建议人大或其常委会按照规定程序暂缓选举、任命、决定任命,也可以重新推荐人选。
     
      习近平提出坚持依法治国和依规治党有机统一,通过依规治党促进依法执政、依法治国的思想,从而极大地繁荣了党内法规理论研究。习近平在关于十八届四中全会决定稿的说明中指出:“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[39]党的十八届四中全会提出“依法执政既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”,明确把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。习近平2016年12月23日就加强党内法规制度建设作出重要指示强调:“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[40]在中央全面依法治国委员会第一次会议上,习近平指出:“推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义,也是法治建设的重要任务。……我们要继续推进党的领导制度化、法治化,不断完善党的领导体制和工作机制,把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”“依规治党深入党心,依法治国才能深入民心。”[41]
     
      依规治党包含两个方面的旨趣:一是强调党纪严于国法,保持党的先进性,保证党带头守法。二是以党规来推进党的领导制度化、法治化,促进党领导立法、保证执法、支持司法。“党内法规对党组织和党员活动的规范,其核心功能是保证党的长期执政权正确行使。”[42]在党内法规体系中,党的领导法规是联结依规治党和依法治国的关键纽带,是实行依法执政、依宪执政的制度管道,是推进“三统一,四善于”的重要支撑。2016年《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》首次提出“党的领导法规制度”概念,将其作为党内法规制度体系的四大“部门法”之一。十九大报告要求“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”党中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》指出,要完善党的领导法规,坚持党对一切工作的领导,完善党的领导体制机制,改进领导方式,提高执政本领,把党总揽全局、协调各方落到实处。党的领导法规专门调整党与国家机关、事业单位等非党组织之间领导和被领导关系,旨在巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导行为。出于党务自理、下不定上、宪法授权等方面原因,国家法律一般只抽象确认党的领导地位,而不具体规定党如何领导,将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化的任务应主要由党的领导法规来承担。党的领导法规起着宪法相关法的作用,是推进党的领导制度化、法治化的基础性工程。[43]
     
      (五)力倡合宪性审查,推动宪法监督研究升级
     
      习近平顺应时代要求和人民意愿,在党的十九大报告中提出“合宪性审查”概念。在十九届二中全会第二次全体会议上,习近平强调:“要完善人大工作机制设置,加强和改进宪法监督方面的工作。要健全宪法监督机制,推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,确保同宪法规定、宪法精神相符合。”[44]这些观点和部署极大地推动了宪法监督制度研究的本土化,宪法学界迅速掀起了研究如何推进中国合宪性审查工作的理论热潮。
     
      “合宪性审查”成为中国宪法监督理论的主导概念。一方面,习近平明确提出推进合宪性审查工作,为加强宪法监督明确了在法律手段上的基本抓手,强调了其在宪法监督保障多种机制中的基本地位。另一方面,合宪性审查概念比违宪审查概念更具包容性。一个时期以来,我国大多数学者和民众常用“违宪审查”一语,其实在西方真正使用“违宪审查”的只有日本、韩国等少数国家。[45]这大概是因为当时的学者揪心于我国一些违宪现象未能及时纠正,故而使用了偏向性色彩浓重的用语。事实上,即便是实行分权制衡的西方国家进行“违宪审查”的结果也很少是违宪裁决,[46]审查机构常常秉持合宪性推定立场行事,通过合宪限定解释等方法来回避违宪判断,并坚持政治问题不审查原则。从法理上讲,合宪性审查的功能不在于简单地宣布立法或者行为违宪,也应注重保持宪法秩序和社会大局的稳定。在这一点上形成共识,可避免有关部门对推进宪法监督谈虎色变、望而生畏,有碍深化改革。同时,我国的合宪性审查制度应以维系议行关系的平衡为功能定向,围绕效率与约束的双重目标,发挥政治和法律的双重功能。[47]如今,合宪性审查不仅是中国宪法学的一个基本范畴,也成为家喻户晓的一个宪法词汇。
     
      在习近平法治思想指引下,完善了合宪性审查工作机构设置。如前所引,习近平在党的十九届二中全会上提出完善人大工作机制设置以加强和改进宪法监督。党的十九届三中全会在研究党和国家机构改革时提出将全国人大法律委员会改为全国人大宪法和法律委员会。这一方案随后写入宪法修正案第44条。2018年6月,全国人大常委会通过关于宪法和法律委员会职责问题的决定,其中规定:“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”这就引导我国宪法学界将主要精力投入到宪法和法律委员会如何履职尽责,而非合宪性审查专门机构设置方案问题的研究上来。这是习近平法治思想对中国宪法学的又一重大贡献。两年来,国内宪法学者围绕宪法和法律委员会职责的研究成果日益增多。[48]宪法和法律委员会的设立,必将繁荣中国式合宪性审查制度理论研究,法学界应当为中国向世界提供一种新型成熟的合宪性审查模式而做出智识贡献。
     
      习近平强调了宪法解释的重要性。一方面,合宪性审查几乎必然需要理解宪法,对于有些问题来说,可能还需要专门作出宪法解释。另一方面,出于适应形势发展、满足改革需求,又要保持宪法稳定性而不进行修宪的时候,也需要进行宪法解释。2017年3月党中央转发中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见,规定了基本的工作规范。习近平在党的十九届二中全会第二次全体会议上指出:“要健全宪法解释机制,加强宪法解释工作,积极回应涉及宪法有关问题的关切,努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。”[49]党的十九届四中全会将十九大报告中“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”延伸为“加强宪法实施和监督,落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作”。相关解读指出:“要按照党中央关于健全宪法解释工作程序的指导性文件要求,深入研究各方面提出的需要解释宪法的问题,按照党中央关于宪法解释的统一部署,适时启动宪法解释程序,积极回应涉及宪法有关问题的关切,努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。”[50]宪法学界正在积极研究如何推进宪法解释工作。[51]从领导同志的讲话和有关学者的研究来看,我们相信正式的宪法解释出台已不遥远。
     
      三、习近平法治思想推动宪法实践达到一个新高度
     
      习近平法治思想不仅具有鲜明的理论特质,而且具有鲜明的实践品格,在推动宪法全面实施的时代进程中展现出强大的指导力量,宪法被越来越多地学起来、讲起来、用起来、捍卫起来,我国宪法从理念走向现实、从制度深入实践达到一个新高度。本部分着重从第五次修宪、完善立法、宪法宣传教育、备案审查、人权事业等方面来呈现习近平法治思想对宪法实践的有力推动。
     
      (一)领航宪法修改,保证宪法具有持久生命力
     
      宪法的最高权威和重大作用统一于其稳定性和适应性的矛盾运动之中。我国现行宪法是一部好宪法,同时也要不断适应新形势以保证持久生命力。这是我国宪法发展的一个显著特点和基本规律。习近平在主持十九届中央政治局第四次集体学习时指出:“宪法作为上层建筑,一定要适应经济基础的变化而变化。任何国家都不可能制定一部永远适用的宪法。我国宪法是治国理政的总章程,必须体现党和人民事业的历史进步,必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。”[52]
     
      自2004年修宪以来,特别是党的十八大以来,党和国家事业有了许多重要发展变化。在十九大前后,有许多单位和同志建议根据十九大精神对宪法作出必要的修改完善,把党和人民取得的重大理论、实践和制度创新成果通过宪法确认下来。[53]对此,习近平在党的十九届二中全会第二次全体会议上强调,立宪和修宪“必须以极其严肃认真的科学态度来对待。”“党中央决定对宪法进行适当修改是经过反复考虑、综合方方面面情况作出的”。[54]为此,党中央确定了修宪的四条原则:坚持党中央集中统一领导;严格依法按程序推进;充分发扬民主、广泛凝聚共识;坚持对宪法作部分修改、不作大改。
     
      这次修宪是现行宪法颁行以来对宪法修改完善幅度最大的一次,除了确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家和社会生活中的指导地位等重要内容之外,一个令人瞩目的内容就是设立监察委员会,调整国家权力的初级配置格局,发展人民代表大会制度,实现对公权力监督和反腐败的全覆盖。在推开国家监察体制改革试点、起草监察法的过程中,宪法学界主流观点认为需要修宪先行,同时也有少数观点认为不必修宪。[55]对此,党中央坚持依宪执政,在法治轨道上推进改革,决定通过修宪来夯实新的国家监察体制的合宪性。习近平指出:“党中央考虑启动这次宪法修改的一个重要因素,就是深化国家监察体制改革的需要。深化国家监察体制改革是党中央决策和推进的重大政治体制改革,需要在国家机构顶层设计上作出重要调整和完善,涉及宪法修改问题。……从推进国家监察体制改革的过程看,比较好地处理了深化改革和推进法治的关系,贯彻了凡属重大改革都要于法有据的要求,彰显了党坚持在宪法法律范围内活动的执政原则。”[56]
     
      (二)具化宪法规定,以完备法律推动宪法实施
     
      宪法是根本法,不是法律大全,规定的很多内容具有总括性、原则性、纲领性和方向性,所以,立法是宪法实施的基本途径。习近平在现行宪法30周年讲话中要求“全国人大及其常委会要加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。”[57]坚持科学民主依法立法,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,成为新时代推进全面依法治国的重要抓手。党的十八大以来,全国人大及其常委会制定和修改了多件法律,分量重、节奏快、效果好,其中,既有与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作的宪法相关法,也有从社会关系的其他方面贯彻宪法精神和价值的其他部门法。
     
      在宪法相关法方面,例如,2015年立法法作出重要修改,赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、明确人大在立法工作中发挥主导作用等等,对于完善立法体制,为提高立法质量提供制度支撑具有重要意义。2014年出台反间谍法、2015年出台国家安全法,有利于提高保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度、保护人民根本利益的法治化水平。2015年修改地方组织法、选举法、代表法,进一步加强县乡人大工作和建设,把好人大代表“入口关”,加强人大代表工作;2020年修改选举法,适当增加县乡两级人大代表名额基数,有利于更好贯彻宪法关于人民通过各级人大行使国家权力等规定。2015年制定国家勋章和国家荣誉称号法,为宪法规定全国人大常委会决定授予、国家主席授予国家的勋章和荣誉称号提供了法律依据。2017年出台国歌法,并于2017年11月增列为在港澳特区实施的全国性法律,完善了宪法规定的国家象征和标志制度。2018年制定监察法,对于细化宪法修正案确立的监察制度,以法治思维和法治方式开展反腐败工作具有重要而深远的意义。2020年制定香港特区维护国家安全法,有利于维护国家安全、保持香港繁荣和稳定。
     
      在其他部门法方面,多项立法修法有利于深入贯彻宪法关于国家发展公共事业、保护公共利益、保障公民权利等规定。例如,2013年至2016年先后修改环境保护法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法等,制定环境保护税法,有利于更好落实宪法关于国家保护和改善生活环境和生态环境的规定。2014年行政诉讼法完成首次大修,进一步排除“民告官”的种种障碍和困难,对于解决行政争议、监督行政机关依法行使职权,有助于更好保障宪法规定的公民申诉控告检举权利。2015年修改人口与计划生育法,实施“全面两孩”政策,根据我国人口发展形势变化落实宪法关于使人口的增长同经济和社会发展计划相适应的规定。2015年出台反家庭暴力法,有利于贯彻宪法关于家庭受国家保护的规定。2016年出台公共文化服务保障法,有利于贯彻宪法关于国家发展文化事业、公民享有文化活动自由的规定。2017年修改民事诉讼法、行政诉讼法,正式建立公益诉讼制度,更好落实宪法关于保护公共财产、关于维护公共利益等规定。2018年修改个人所得税法,提高个税起征点,减税向中低收入倾斜,涉及教育、医疗、住房、养老等民生支出可抵税,使人民群众有更多的实惠感获得感。2019年制定基本医疗卫生与健康促进法,更好落实宪法关于国家发展医疗卫生事业,保护人民健康的规定。2020年5月通过民法典,是新时代法治建设的重大成果,对于社会主义基本经济制度、社会主义市场经济体制、国家尊重和保障人权等宪法上的重要制度和原则的全面深入贯彻落实,具有重大推动意义。
     
      (三)繁荣宪法文化,推进宪法宣传教育制度化
     
      宪法全面有效实施离不开深厚的宪法文化做支撑。习近平高度重视加强宪法学习宣传教育,并提出不少重要的、具有基础性的创新举措予以推进。习近平在现行宪法30周年讲话中指出:“宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”要在全社会加强宪法宣传教育,“让宪法家喻户晓”。[58]在党的十九届二中全会第二次全体会议上,习近平指出:“宪法宣传教育是法治建设一项基础性工作。”[59]习近平主持十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话第四部分专门讲通过强化宪法宣传教育为加强宪法实施和监督营造良好氛围,提出要“使全体人民成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[60]
     
      在习近平法治思想指引下,我们将现行宪法通过的日子(12月4日)定为国家宪法日。迄今为止,习近平已3次就国家宪法日活动作出指示。2014年以来,每年的国家宪法日前后,全国上下各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织等通过多种形式开展宪法宣传教育活动。从2018年起,中央宣传部、司法部、全国普法办公室联合部署开展“宪法宣传周”活动。“宪法七进”(宪法进企业、进农村、进机关、进校园、进社区、进军营、进网络)活动扎实推进。2016年的国家宪法日,在当年毛泽东主持起草宪法的杭州西湖之畔建设的“五四宪法”历史资料陈列馆正式开放。习近平对设立“五四宪法”历史资料陈列馆的重要意义给予充分肯定,并提出殷切期望。[61]
     
      习近平十分重视提高领导干部宪法素养。他在宪法30周年讲话中指出:“我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容,使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”[62]在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班上,习近平强调,各级领导干部要做学法的模范,“首要的是学习宪法”。[63]在习近平法治思想指引下,我们建立起宪法宣誓制度。习近平作十八届四中全会决定稿说明时指出,宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度,我们建立这一制度“有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。”[64]根据党中央的决策,全国人大常委会对宪法宣誓的主体范围、誓词、仪式组织、宣誓的基本动作等事项作出规定。2018年3月17日,新当选的国家主席、中央军委主席习近平进行宪法宣誓。这是修宪规定宪法宣誓制度之后举行的第一次宪法宣誓活动,习近平是新中国历史上第一位进行宪法宣誓的国家领导人,宣誓仪式由电视台、网络平台直播和录播,广大干部群众受到强烈感染和震撼,极大地弘扬了宪法精神、提升了宪法权威,为推动宪法全面实施注入强大精神动力。2018年12月修订后的公务员法增加规定:公务员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。
     
      习近平强调宪法文化建设要从青少年抓起。“要坚持从青少年抓起,把宪法法律教育纳入国民教育体系,引导青少年从小掌握宪法法律知识、树立宪法法律意识、养成尊法守法习惯。”[65] 2016年6月教育部、司法部、全国普法办印发的《青少年法治教育大纲》指出“法治教育要以宪法教育和公民基本权利义务教育为重点”。教育部组织的全国学生“宪法晨读”、“学宪法讲宪法”、“宪法小卫士”行动计划等活动持续开展。
     
      (四)深化宪法监督,加强备案审查制度和能力
     
      宪法实施活动是否准确符合宪法规定、原则和精神,需要依法进行监督,这就是宪法监督。习近平多次强调加强宪法监督:在现行宪法30周年讲话中要求全国人大及其常委会要担负起宪法监督职责,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪行为;[66]在全国人大60周年讲话中提出“努力使每一项立法都符合宪法精神”;[67]在党的十九大报告中提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。宪法监督的主要对象是法规范文件。根据立法法、监督法确立的法规、司法解释等规范性文件备案审查制度,备案审查包括合宪性审查、合法性审查以及适当性审查,备案审查制度是宪法监督的重要依托。习近平在十九届二中全会第二次全体会议上的讲话中强调要健全备案审查制度,各类规范性文件都要依法依规纳入备案审查范围,并专门指出:“全国人大常委会的备案审查工作,当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容,要加强和改进这方面的工作。”[68]
     
      在习近平法治思想指引下,我们把加强备案审查制度和能力建设作为推进合宪性审查工作的重要抓手和着力点,通过健全备案审查制度加强宪法监督工作。党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。十八届四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”十九届四中全会重申“加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2015年修改立法法,完善备案审查机制,增加规定主动审查制度、审查情况反馈和公开制度,增加规定自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时应说明作出变通规定的情况;并将专门委员会、常委会工作机构在制定机关不予修改时“可以”向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,改为“应当”提出予以撤销的议案、建议。2019年12月,全国人大常委会委员长会议原则通过《法规、司法解释备案审查工作办法》,于2020年3月在全国人大常委会公报上刊载(此前,备案审查工作规范性文件未向社会公开),并且编写了释义读物出版。[69]
     
      自2017年起,全国人大常委会法工委每年向常委会会议作备案审查工作报告并安排审议,通过工作报告向社会公开备案审查数据、典型案例、制度和能力建设进展等情况。目前,正在推动县级以上人大常委会普遍建立备案审查工作报告制度。2019年国家宪法日当天,网上提交审查建议的功能在中国人大网上线,公民可以更加便捷地参与到备案审查工作中来。2020年3月,汇集了全国人大常委会以及25个省份共169件案例的备案审查案例读物出版。[70]同年10月,首次全国性的备案审查工作经验交流现场会暨备案审查工作培训班召开。此外,我们还建立起党委、人大、政府、军队之间备案审查衔接联动机制。2019年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》修订公布。
     
      党的十八大以来,全国人大常委会通过加强备案审查,纠正了一批违法或者不适应新时代全面依法治国形势的规范性文件。例如,有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制规定得以修改;“附条件逮捕”的司法解释规定得以停止执行;有关省份地方性法规中“超生即辞退”规定得以修改纠正;有关夫妻共同债务承担的司法解释得以修改完善;劳动教养制度、收容教育制度得以废止,等等。同时,有关地方的食品安全条例中有争议的规定经审查认为不违背上位法精神和原则,属于根据实践需要和法治原则的立法探索。如今,备案审查制度作为一项宪法性制度已被全面激活,有件必备、有备必审、有错必纠正在以前所未有的力度、广度和深度推进,必将在保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权利上发挥更大作用。
     
      (五)贯彻宪法价值,促进人权事业大踏步前进
     
      以人民为中心,用法治保障人民对美好生活的向往和追求,是近代以来各国宪法制度的一个核心价值,也是习近平法治思想的一个核心要义。宪法序言规定了实现中华民族伟大复兴的中国梦。习近平指出:“中国梦是中华民族的梦,也是每个中国人的梦。我们的方向就是让每个人获得发展自我和奉献社会的机会,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着共同富裕方向稳步前进。”[71]在宪法角度,习近平强调:“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容,宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。……只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”“宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范,而且是保障公民权利的法律武器。”[72]
     
      在宪法权利体系中,生命权具有优先性。习近平强调:“人命关天,发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”[73] “在保护人民生命安全面前,我们必须不惜一切代价,我们也能够做到不惜一切代价,因为中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务,我们的国家是人民当家作主的社会主义国家。”[74]在抗击新冠肺炎疫情的伟大斗争中,以习近平同志为核心的党中央坚持人民至上、生命至上的宪法理念,宁可接受一定时期经济发展的严重损失,也要全力保障人民生命权、健康权,并注重平衡疫情防控与经济社会民生,交出了一份统筹推进疫情防控和经济社会发展的漂亮答卷。
     
      国家尊重和保障人权的宪法原则不是抽象的,而是具体的,必须贯彻到立法执法司法等各个环节,落实到每一位公民。习近平在现行宪法30周年讲话中第一次提出“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。[75]六年后,习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上进一步要求:“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”[76]在加强人权司法保障方面,党的十八届三中、四中全会做出的一系列部署深入实施。例如,2017年中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,在适用对象和程序上对我国非法证据排除规则作出较大完善。我们坚持实事求是、有错必纠,十八大后至2019年共依法纠正呼格吉勒图案、聂树斌案、“五周”案等49件重大冤假错案。[77]
     
      我国仍然是世界上最大的发展中国家,习近平坚持把生存权、发展权作为首要的基本人权,努力维护社会公平正义。[78]十八大以来,以习近平同志为核心的党中央组织实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战。经过8年持续奋斗,中国如期完成脱贫攻坚目标任务,现行标准下农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,近1亿贫困人口实现脱贫。这是人类消除贫困的历史创举,是世界人权事业的历史飞跃,是惠及中华民族乃至全人类的历史伟业。
     
      宪法兴,则法治兴、国家兴、民族兴;宪法强,则法治强、国家强、民族强。依法治国必然要依宪治国,法治中国必定是宪治中国。我们要以习近平法治思想为指导,深化中国宪法学理论研究,深化全面有效实施宪法实践,为向世界宪法学贡献中国智慧、为把宪法优势转化为治理效能做出更大贡献。

    【作者简介】
    江必新,中南大学法学院教授;蒋清华,中南大学法学院副教授。
    【注释】
    [1]栗战书:《学习宣传贯彻习近平法治思想推动依法治国、依宪治国提高到一个新水平——在第七个国家宪法日座谈会上的讲话》(2020年12月4日),载《中国人大》2020年第23期。
    [2]例如,习近平:《全面贯彻实施宪法促进社会主义政治文明建设》,载《浙江人大》2002年第12期;习近平:《发挥人大作用,把闽东的事业推向前进》(1989年11月),载习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社1992年版,第138-142页。
    [3]习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第10、15页。
    [4]同前注[3],第72页。
    [5]同前注[3],第86、126、187、208、216、230、127页。
    [6]同前注[3],第8—9页。
    [7]同前注[3],第198—199、201页。
    [8]同前注[3],第9页。
    [9]同前注[3],第200页。
    [10]同前注[3],第213页。
    [11]同前注[3],第7页。
    [12]同前注[3],第9—11页。
    [13]同前注[3],第94页。
    [14]同前注[3],第216-218页。
    [15]同前注[3],第230、232页。
    [16]同前注[3],第3页。
    [17]同前注[3],第216-217页。
    [18]同前注[3],第9页。
    [19]同前注[3],第80页。
    [20]同前注[3],第206页。
    [21]同前注[3],第214-216页。
    [22]同前注[3],第264-265页。
    [23]同前注[3],第265页。
    [24]同前注[3],第215页。
    [25]可参见韩大元:《中国宪法学研究三十年:历史脉络与学术自主性》,载《中国法学》2008年第5期;韩大元:《中国宪法学的学术使命与功能的演变》,载《北方法学》2009年第2期;韩大元:《中国宪法学研究三十年(1985—2015)》,载《法制与社会发展》2016年第1期。
    [26]同前注[3],第81页。
    [27]同前注[3],第79页。
    [28]习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》(2014年9月21日),载《人民日报》2014年9月22日第2版。本小节以下引文均出自该篇讲话,不再一一注明。
    [29]可参见陈文主编:《国外的协商民主》,中央文献出版社2015年版。
    [30]同前注[3],第92页。
    [31]同前注[3],第201页。
    [32]同前注[3],第214页。
    [33]《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第36-37页。
    [34]同前注[3],第3页。
    [35]同前注[3],第223页。
    [36]参见秦前红、刘怡达:《中国现行宪法中的“党的领导”规范》,载《法学研究》2019年第6期。
    [37]参见蒋清华:《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》,载《中南大学学报(社会科学版)》2019年第6期。
    [38]同前注[2],习近平《摆脱贫困》,第140页。
    [39]同前注[3],第96页。
    [40]同前注[3],第169页。
    [41]同前注[3],第223页。
    [42]宋功德、张文显:《党内法规学》,高等教育出版社2020年版,第66页。
    [43]参见蒋清华:《党的领导法规之法理证成》,载《上海政法学院学报(法治论丛)》2020年第2期。
    [44]同前注[3],第206页。
    [45]参见林来梵主编:《宪法审查的原理与技术》,法律出版社2009年版,序言第2页。
    [46]例如据美国学者Thomas M. Keck《历史上最激进的最高法院》一书的统计,美国联邦最高法院从成立到2003年的二百年间,判定国法立法违宪的总计166次,仅占案件总数的约2%。转引自任东来:《试论美国最高法院与司法审查》,载《美国研究》2007年第2期。
    [47]参见李忠夏:《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》,载《法学研究》2019年第6期。
    [48]例如,韩大元:《从法律委员会到宪法和法律委员会:体制与功能的转型》,载《华东政法大学学报》2018年第4期;于文豪:《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》,载《中国法学》2018年第6期;胡锦光:《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》,载《法学家》2020年第5期。
    [49]同前注[3],第206页。
    [50]杨振武:《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》,载《中国人大》2019年第23期。
    [51]例如,韩大元、张翔等:《宪法解释程序研究》,中国人民大学出版社2016年版。张翔、郑磊等学者预测,基本经济制度条款、人身自由条款或者计划生育条款或将成为第一个开启宪法解释的宪法条文。参见朱宁宁:《首个正式宪法解释案值得期待》,载《法治日报》2019年12月10日第6版。
    [52]同前注[3],第213页。
    [53]王晨:《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年特刊。
    [54]同前注[3],第199页。
    [55]例如刘松山:《另一种观点:监察法(草案)在宪法上总体是站得住的》,载《中国法律评论》微信公众号2017年11月17日,https://mp.weixin.qq.com/s/UdhP22nGO3VZNkLFhQKvNA,2020年12月31日访问。
    [56]同前注[3],第198页。
    [57]同前注[3],第13页。
    [58]同前注[3],第13、14页。
    [59]同前注[3],第205页。
    [60]同前注[3],第218页。
    [61]同前注[3],第127页。
    [62]同前注[3],第14页。
    [63]同前注[3],第137页。
    [64]同前注[3],第94-95页。
    [65]同前注[3],第219页。
    [66]同前注[3],第13页。
    [67]同前注[3],第74页。
    [68]同前注[3],第206-207页。
    [69]全国人大常委会法工委法规备案审查室:《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》,中国民主法制出版社2020年版。
    [70]全国人大常委会法工委法规备案审查室编著:《规范性文件备案审查案例选编》,中国民主法制出版社2020年版。
    [71]习近平:《在中法建交50周年纪念大会上的讲话》(2014年3月27日,巴黎),载《人民日报》2014年3月29第2版。
    [72]同前注[3],第13—14页。
    [73]《习近平就做好安全生产工作作出重要指示始终把人民生命安全放在首位切实防范重特大安全生产事故的发生》,《人民日报》2013年6月8日第1版。
    [74]习近平:《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》(2020年9月8日),载《人民日报》2020年9月9日第2版。
    [75]同前注[3],第14页。
    [76]同前注[3],第229页。
    [77]最高人民法院2018年工作报告指出,党的十八大以来依法纠正重大冤假错案39件;2019年工作报告指出,2018年共纠正重大冤假错案10件。
    [78]《习近平致信纪念〈世界人权宣言〉发表70周年座谈会强调坚持走符合国情的人权发展道路促进人的全面发展》,载《人民日报》2018年12月11日第1版。

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