处罚决定公开的适用路径
2021/6/17 14:29:38  点击率[216]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】民主与法制时报
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】处罚决定;行政公开
    【全文】

      新修订的《中华人民共和国行政处罚法》将于2021年7月15日起实施。该法第四十八条规定“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”,将行政公开的范围、对象扩大,实现了行政处罚由对相对人的过程公开转而对社会公众的结果公开,明确了行政处罚决定公开制度,将行政执法过程置于公众监督下,这也是我国不断探索建立行政执法行为事前防范、事中制约、事后监督和反馈机制中的重要一环。
     
      值得注意的是,行政处罚是行政机关对行政相对人违法行为的否定性评价,信息时代将行政处罚信息予以公开,可能对其名誉、荣誉、信誉造成负面影响。因此,行政机关在执法时,应参考民法典人格权编有关加大对公民隐私权和个人信息的保护的有关规定,把握好职权行使的依据、边界。笔者认为,确保行政处罚决定公开制度有效运行的关键是准确理解新修订的行政处罚法第四十八条规定的“具有一定社会影响”,明确对个人信息、企业信息保护的界限。
     
      一、“具有一定社会影响”宜量化标准
     
      “具有一定社会影响”是能否公开行政处罚决定的前提。就词性而言,据2017版《现代汉语词典》,“一定”作为形容词有“规定的、确定的;固定不变的;特定的;某种程度的”等含义,作为副词有“坚决或确定”的含义。“社会影响”作为中性词,在不同社会科学领域中存在不同解读。“具有一定社会影响”这一立法用语虽具有不确定性,但散见于各类法律、法规、规章及规范性文件中。比如根据《司法部关于在全国监狱系统开展监狱管理工作整顿的意见》,整顿的重点是对“职务罪犯、黑社会性质组织主犯和首要分子,以及在本地具有一定社会影响的罪犯”的管理及执法工作,“具有一定社会影响”的情节程度等同于“职务罪犯、黑社会性质组织主犯和首要分子”,此类犯罪情形将面临判处较高刑罚的风险。在应急管理领域,根据《国家安全监管总局关于印发〈尾矿库事故灾难应急预案〉部门应急预案的通知》“7.附则”第一条“响应分级标准”,相比“社会影响特别严重”(I级响应)、“重大社会影响”(II级响应)、“较大社会影响”(III级响应)而言,“具有一定社会影响”的级别仅为“IV级响应”。在行政处罚中对“具有一定社会影响”的决定公开规定涵盖医疗、税务、水利、知识产权、交通运输等领域。许多规范性文件直接参考《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第六款之规定,并未对何为“具有一定社会影响”的行政处罚决定进行阐释,这为行政机关裁量留有较大余地。笔者认为,“具有一定社会影响”的处罚决定可从四个方面综合判断:
     
      第一,基于被处罚对象的影响力。在大多数领域,“具有一定社会影响”成为选拔政府法律顾问、优质专业人才、信用企业的标准,如《重庆两江新区众创空间备案及管理办法》中对创业导师的定义是指,“由创新创业载体聘任的具有一定社会影响的企业家、投融资专家、管理咨询专家、技术专家等相关专业人士。”公众人物、知名企业是社会重点关注的对象,其举止言行在相当程度上可能成为公众的榜样。就此而言,可从被处罚对象的知名程度、影响辐射范围等角度进行考量,判断是否公开对此类违法行为人的处罚决定。
     
      第二,基于被处罚行为的公共性。对违反《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国证券法》等法律规定,危害公共健康、卫生、环境安全等公共利益的行政处罚决定,应该进行公开,以发挥预警作用。如长生生物疫苗案的公开,可以满足社会公众对危害公共利益的严重违法案件处理结果的知情权。又如新冠肺炎疫情期间,公布对不配合卫生防控工作进行处罚的信息,是出于公共卫生健康安全的考量。在食品安全、产品质量、证券交易等领域,公众对危险信息的知情权关乎人身权、健康权等重大权益。对于此类处罚决定进行公开是将存在风险的事项及时向社会公众进行披露。
     
      第三,基于被处罚结果的严重性。对于违法行为人进行顶格处罚的决定,在一定程度上反映出该行为性质的严重程度。如2021年5月10日,App应用“作业帮”和“猿辅导”因实施虚假或引人误解的商业宣传以及利用虚假的或者使人误解的价格手段诱骗消费者交易行为分别被市场监管机构处以警告和250万元的顶格处罚。顶格罚款这一决定的公开作为对同类市场主体的警告,有助于营造良好的市场环境。
     
      第四,基于再违法的可能性。这类行政处罚公开主要针对违法行为人在一段时间内屡次违反行政管理秩序,并给予行政处罚的情形。具体而言,可以从违法行为人的违法事实、情节、性质以及社会危害程度等加以判断。无论是对个人,还是对企业,再违法的可能性愈高,其社会危害性就愈大。此时,公开对其行政处罚决定,可以发挥制裁功能从而降低其再违法的可能性,维护社会和谐稳定。
     
      二、应准确区分处罚决定公开内容
     
      明确公开的内容是处罚决定公开的关键。如何理解行政处罚决定以及应该公开的内容,对执法机关有效执法颇为关键。新修订的行政处罚法第四十八条参照了政府信息公开条例第二十条第六款之规定,即“行政机关应当依照本条例第十九条的规定,主动公开本行政机关的下列政府信息:……(六)实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。该条款将行政处罚决定等同于政府信息,扩大了行政机关的裁量空间。但对何为行政处罚决定未作出明确界定。因此,在衡量处罚决定公开的内容时应注意以下三方面问题:
     
      第一,行政处罚决定不同于政府信息。政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开应当遵循以公开为常态、不公开为例外的原则。但行政处罚决定具有较强的负面性和私人属性,不能随意公开。公开行政处罚决定,对于相对人而言,是充分保障相对人的救济权和监督权;对于社会公众而言,是提供社会预警以保障社会公众的知情权。此外,以行政处罚作为管理手段所获得的行政处罚信息,不仅载有违法行为人的私有信息,还可能记录与该行政处罚案件有关的利害关系人的部分信息。因此,在对行政处罚决定公开时,不宜简单适用政府信息公开条例的规定,而应当遴选识别、分别对待,防止恣意公开造成对违法行为人合法权益的侵害。
     
      第二,要划定对个人信息公开的界限。民法典第一百一十条规定自然人享有隐私权,第一百一十一条规定自然人的个人信息受法律保护。在对公民的行政处罚案件中,应当注意对公民隐私权和个人信息的保护。行政处罚决定中,违法行为的事实、情节与后果属于一般违法信息,而姓名、年龄、身份证号、住址等与公民身份密切相关的则属于个人私有信息。据此分类,个人私有信息在不影响社会公众知情权的前提下,应当隐去,以保护个人的隐私权。此外,除对违法行为人个人私有信息隐去外,违法的事实、证据、处罚结果等一般违法信息是否应当向社会公众公开,则取决于其与公共利益的关联度。
     
      第三,要划定对企业信息的公开界限。《企业信息公示暂行条例》《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》等规范的出台,为市场监管部门公示行政处罚决定书提供了充分的法律政策依据,尤其是针对生产、销售假冒伪劣产品,生产、销售不符合规定的食品、药品等案件必须进行严格规制,对于企业私有信息和一般违法信息都应当事无巨细予以公布。应当注意的是,声誉制裁使得企业的信誉在长时间内难以修复。在披露企业信息时,应当侧重从维护市场秩序和社会安全角度考量,主要是企业诚信经营与否的信息,包括企业履约与侵权、产品质量与安全等信息。
     
      三、应有效保障处罚决定公开运行
     
      说明理由制度与及时清理制度是处罚决定公开的保障机制。行政行为说明理由制度是现代世界各国普遍确立的一项行政程序制度。2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》第三十八条确立了行政行为说明理由制度。因此,对于行政处罚决定而言,行政机关在作出该决定“具有一定社会影响”的判断后,应当进行公开。从制度运行的社会效果而言,完善决定公开案件说明理由制度,一则有益于社会公众关注被公开的处罚案件的意义和价值,提升社会公众法律意识、底线意识、自律意识,起到法治宣传教育的作用。二则有助于被处罚者理解行政处罚、积极履行被处罚义务以及为其依法寻求救济指明方向,促进其行为的规范。三则有利于社会公众进行监督,为行政机关依法办案、遵循程序、合理裁量,提升执法能力和执法效果。
     
      此外,要健全对决定公开案件的及时清理制度。处罚公开及时清理制度是对相对人被遗忘权的保护。被遗忘权源于自然人获得谅解、维持人格以及保护人格尊严与个人生活的需求。从公开效果看,行政处罚决定一经公开,其隐私信息将无法撤回。而被遗忘权的创新之处在于给予已经公开的信息撤回隐私私域的可能。在信息时代,行政处罚决定公开的平台、公开的内容、时限等,需要根据相对人行政行为社会危害程度分别作出规定。在现有行政处罚决定公开的法律规范文本中,有的地区在文件中规定了处罚信息保留的期限。例如《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第十条规定:“行政处罚结果信息在互联网上公开满5年的,应当从互联网上撤下。”《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》第十三条规定:“行政处罚案件信息主动公开满5年的,不再主动公开。被处罚当事人是自然人的,主动公开满2年的,不再主动公开。”为了有效保障被遗忘权,体现人文关怀,同时彰显行政处罚的保护性功能,笔者认为应当建立处罚公开及时清理制度,以解决执法决定信息被转载到其他网站后的删除问题,建议省级以上行政执法机关出具更详细的操作办法。

    【作者简介】
    马琳昆,华东政法大学法律学院。

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