民法典视域下的土地空间权
2021/6/17 14:21:46  点击率[207]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】民法典
    【出处】民主与法制时报
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】民法典;土地空间权
    【全文】

      民法典抽象地提出了土地分层利用理念,规定建设用地使用权可以分层设立,确立了土地空间权制度。在此基础上,可通过司法解释等进一步完善调整国土空间立体化开发的规则以及相关权责关系的协调规则。
     
      《中华人民共和国民法典》第三百四十五条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”该规定抽象地提出了土地分层利用理念,规定建设用地使用权可以分层设立,确立了土地空间权制度。
     
      土地空间权是以土地地表之上一定范围内的空中或地表之下一定范围的空间为客体而成立的不动产权利。过去,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突等问题。如今,城市土地立体化开发利用成为世界城市发展的重要内容之一,也是衡量城市现代化的重要标志。目前,我国城市规划主要有“两张图”:一张描绘地上空间,另一张描述地下空间。若就土地资源稀缺性而言,城市建设用地日益紧缺,盘活城市存量空间、减少无序扩张、做优城市增量空间、促进集约化用地是现代城市发展的重要选择。城市用地空间由二维走向三维,统筹地表、地上、地下空间之立体化利用,是现代城市集聚效应的外在表现之一,也是提升城市发展品质、实现其可持续发展的重要途径之一。
     
      民法典确立的土地空间权,在化解有限的土地空间资源与城市建设需求之间矛盾方面可以发挥重要作用,实现土地存量优化,即由地上向地下要发展空间。这使得土地利用的形态越来越多,法律责任关系日趋复杂化。由此,需要研究土地三维空间利用中的诸多法律关系协调问题,明晰其权责机制。这对优化土地资源配置,提高用地效率,减少城市建设用地与土地资源保护之间的矛盾,促进城市土地空间规范治理,具有重要的意义。
     
      一、土地空间权的体系架构
     
      目前有关土地空间权的立法主要有两种:一是民法模式,即在民法典中的用益物权章节中规定土地空间权,以德国、日本、瑞士等大陆法系国家为典型代表。二是“空间法”模式,又称单行法模式,即对土地空间权法律关系和制度单独制定“空间法”,美国、英国采用该模式。我国目前关于土地空间权立法的主流学说有两种:一是主张应在民法典物权编用益物权体系中自成章节,专门规定土地空间权利用制度。二是认为土地空间权不是物权法体系中一个新的物权种类,应将其分解为不同的权利类别,在“基地使用权、农地使用权、邻地利用权”中分别进行规定。
     
      虽然我国现行法律没有单独规定土地空间权的相关内容,但土地空间权在民法典物权编上应为用益物权。土地空间权可以分为土地空间所有权和土地空间利用权。土地空间所有权是指空间所有人对离开地表的空中或地面下横切断层的空间所享有的直接支配的权利。这种绝对的、排他的、永续的土地所有权包括地表所有权、地上所有权和地下所有权三大部分。我国土地公有的性质决定了我国空间土地空间权的主体只能是国家或集体经济组织。当空间所有权人以一定的形式将空间让渡给他人使用时,土地空间权就呈现出另一种独立的物权形态,即土地空间利用权。土地空间利用权是指权利人在地表、地上、地下拥有的使用土地空间的权利。根据土地空间利用权的性质不同,又可分为物权性质的土地空间利用权和债权性质的土地空间利用权。物权性质的空间利用权又分为空间地上权和空间役权;债权性质的空间利用权分为空间租赁权和空间借贷权。
     
      在对土地空间权的权利体系进行具体立法设计时,不必将其从所依附的各种用益物权中分离出来进行单独立法,而应根据实践中不同的土地空间利用目的,将其归入基于相同目的而使用土地空间的用益物权种类中一并加以规定。关于空间役权,虽然在土地空间的实际利用中,也存在将一定范围的空间作为供役地或需役地的实际需求,但在实际上,其完全可以通过民法典物权编中的地役权制度加以解决。大陆法系国家和地区普遍以空间地上权的形式确立土地空间权制度。由于我国物权立法中没有地上权这一物权种类,相应的土地权利形式是建设用地使用权,所以我国的土地空间权法权构造应该设计成空间建设用地使用权形式。
     
      二、土地空间权的权责协调
     
      目前,我国在调整国土空间立体化开发的专门立法方面仍需进一步健全,现有立法主要是规范地下空间开发的相关条款和地方性法规,其按调整对象可分为两大类:一是人防工程立法,主要对平战结合的地下人防工程建设作了原则规定,其主要包括法律的原则性规定和各地根据其核心精神发布的实施性办法。二是民用工程立法,主要是对地下空间规划、用地、建设和登记诸环节予以规定。这些立法位阶低,缺乏顶层设计和配套的技术标准和操作指引,忽视了地上、地表、地下空间的整体性,对三者的开发缺乏整体性考虑。因此,在民法典确立土地空间权制度基础上,可通过司法解释等进一步完善调整国土空间立体化开发的法律。
     
      城市土地立体化开发与地表建设不尽相同,其存在一定的不可逆性,需要考虑更多复杂因素。目前,针对土地空间开发中遇到的分层建设用地使用权设立、运行与保护等问题,我国主要采用分层划设、分别确权的方式进行规制,其制定的规范各种权利相互之间冲突与协调的规则,主要停留在二维层面,对三维层面的空间立体化开发等尚缺乏系统、完备的立法规范。依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规的规定,地表建设用地使用权出让的一般程序是:根据控制性详细规划拟定土地使用权出让合同→订立土地使用权出让合同→办理土地使用权权属登记→办理建设用地规划许可证→颁发建设工程施工许可证。这种地表建设用地使用权出让、审批流程,可能出现最终竣工的建设工程偏离相应规范条件的情形,而一旦偏离程度超出误差允许范围致项目无法进入验收程序或验收不合格时,项目将面临无法办理房地产登记、不能取得房地产权利证明、不得投入使用等风险。目前,立法尚未对此种情形进行明确规定,实践中相关建设方常提出临时性变通方案予以应对。
     
      对此,笔者建议,在民法典确立土地空间权制度基础上,进一步完善城市土地立体化开发利用的相关权责关系协调规则,主要分为两类:以规划管控为核心内容的纵向协调机制、以确权和建设管理为核心内容的横向协调机制。首先,在规划中形成“分层”核心理念。城市空间立体化开发过程中,应在公法视角下构建科学合理的城市立体化规划管理体制,建立适应城市立体层次开发的法律体系与技术指标;统一协调各类地下空间开发规划部门、严格落实地下空间专项规划。同时,专项规划应重视其指引的有效性和可操作性,协调地下空间与地表规划编制,合理安排保重点与非重点地区规划,从而优化土地立体化利用总体规划与专项规划等指引规则之间的关系;明确空间范围界定,合理划分权属关系,明确相关部门职责,在源头上做好城市整体空间规划。其次,完善“三维宗地”概念的界定。“三维宗地”可以实现权属界线封闭管理,具有独立的使用价值,需以水平和垂直面进行分界,再单独设立建设用地使用权的空间。当然,完善“三维宗地”的界定,需要完善确权制度,明确地下空间产权的权能范围,强化三维空间意识,相应调整“三维宗地”的规划管控指标,如增加水平投影面积、宗地体积、建筑体积、建筑限深限高等三维指标,对出让合同的相关条款进行修订,减少资源浪费,保证城市空间立体化开发的合法性和规范性。再次,完善出让立体空间的弹性机制。在空间开发过程与开发完毕后的空间权利管理和协调阶段,面对开发过程与权属界定的复杂性与不确定性,应形成以划拨或协议方式出让的线性工程的弹性机制,如囿于地质条件和施工技术的限制,根据实际需求划分线性用地,考虑产权空间中的各类不稳定因素,在此基础上进行弹性管理。对已经完成出让范围界定的立体空间,不再频繁修改,防止损害权利人的合法权利。最后,完善空间登记制度。在地下空间开发过程中,产权空间不能仅由地上的建筑空间决定,而应当规定更灵活的结合实际工程情况的确权方式。可以考虑在立体空间开发过程中同步测绘,采用三维技术表达“三维宗地”界址及其他权属图件。这样在登记时尽可能不产生后续问题。在登记内容上,应增加对立体空间相邻关系的记载,避免登记以后产生不必要的纠纷。

    【作者简介】
    吕翾,华南理工大学法学院。

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