特殊需要信托的引入与我国社会保障制度之完善
2021/6/11 9:04:20  点击率[137]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】社会保障法
    【出处】微信公众号:北京大学经济法
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】5月25日下午,由老龄社会30人论坛和盘古智库老龄社会研究中心主办的老龄社会30人论坛专题研讨会(35)通过线上线下结合的方式成功举办。北京大学法学院副教授、非营利法研究中心主任金锦萍作为主讲人,以“特殊需要信托的引入与我国社会保障制度之完善”为题作主题分享。
    【中文关键字】信托;我国社会保障制度;完善
    【全文】

      在日常研究过程中我们发现了社会保障中一个非常核心的问题。在目前我国所处于的发展阶段中,存在大量需要社会服务的特殊人群,但社会服务的供给远无法满足此类人群的需求。而面对此问题,有效的激发国家、社会、家庭乃至个人对社会服务的关注度和贡献度尤为重要。经过深入思考和研究后,我们发现特殊需要信托制度的引入也许能够一定程度解决当前我国所面临的社会服务严重不足的问题。在此需要说明的是,特殊需要信托最初面对残疾人而设立的,但残疾人在某种程度上和老年人有逻辑上的共通性,都属于某种技能的退化。为了更便于理解,我将从最原汁原味的特殊需要信托开始说明。
     
      一、 特殊需要信托对我国的必要性
     
      为何说我国有必要推进特殊需要信托的引入,近期《国家基本公共服务标准》的通过,相比以往的公共服务清单确实是有所进步,但是从养老领域和残障服务领域的角度来看,能够提升的空间仍然很大。基本公共服务标准与国家特定发展阶段有关,国家作为基本服务提供方发挥兜底作用,提供的基本服务内容目前还无法覆盖我们的需求。养老和助残等社会问题的痛点或难点不仅体现在社会服务严重不足,还体现在无法精准匹配到服务对象。目前,如果父母想为残障子女留提供一定的生活保障金,《民法典》里确立的成年监护制度依托是无法解决此类问题的。现在多数金融管理机构可以进行资产保值与增值,但无法向市场购买服务且精准送到有子女身上。由于道德风险的存在和相应监督机制的缺乏,导致将子女的监护权与财产处置权交给他人(意定监护)或基层政府也难以实现,而在现有的制度功能中还找不到此类问题的解决方式。因此,如何推动国家、社会、家庭和个人在社会保障中分担责任、做出贡献成为重要课题,特殊需要信托则是撬动各方需求的机制之一。
     
      二、特殊需要信托的构造和功能
     
      信托在中国的出现以及信托法的颁布仅仅20年时间。目前国内对信托的定位更多倾向于商业理财或金融工具。但其实信托不仅可以适用于商业领域,在民事领域同样是一种普遍的便利机制。
     
      (一)构造
     
      其基本构造是委托人、受托人和受益人。是委托人和受托人之间通过合同或遗嘱把财产转移给受托人,由受托人根据委托人的意愿管理此信托财产,之后再将利益交付给委托人指定的受益人的三方关系。信托的特点在于信托关系里最强大的是财产的独立性。换而言之,一旦委托人把特定财产设立为信托后,此部分财产就独立于委托人的其他财产,也独立于受托人的自有财产,还独立于受益人的财产。并且只服从于设立信托的目的,所以彰显了财产的独立性。其好处在于,信托存续期间,一旦出现委托人破产或死亡、受托人破产或解散的情况,都不影响信托的存续,也不影响信托财产的安全,此部分财产仍然要为受益人的利益服务。
     
      此外,信托天然带有对僵硬制度的柔和,也就是对法律僵硬的强制性规定的柔和。面对法律的不完善可通过柔和的方式符合法律的要求,从而达到目的。
     
      世界绝大多数国家的信托制度都是在先从商业领域发展起来的,而信托制度发源之时,最初的、最传统、最典型的信托关系则是民事领域,这需要受托人承担道德义务。因此,在信托制度里面,大量的制度是围绕委托人把收益权剥离给了受托人,还要加注各种义务,所以受托人义务内容非常多的。例如最典型的忠实义务、注意义务、分别管理义务、信义义务,亲自管理义务等。
     
      (二)功能
     
      破产隔离功能。在各类企业中,投资者以投资额为限对外承担责任的制度被广泛应用。而在信托关系中,不需要再设立类似公司法人的人格,仍然能实现财产的独立性,即不设立人格也可以拥有信托财产的制度。除受托人的分别管理义务,对某些财产还要通过外观彰显来表明此部分财产属于信托财产,例如不动产或股权等。
     
      补充公共服务。特殊需要信托能够弥补基本社会公共服务不足这一缺失。特殊需要信托是具有信托所特有的一些属性,比如财产独立性,信托财产目的特定,受托人信义义务约定俗成等一般特性。还具备一些一般信托不具备的属性,例如与国家社会保障之间的互补关系,受托人须具有除了财产管理之外的其他事务的管理能力和义务,非营利组织作为受托人加入而增加其公信力等因素。这一制度颇受残疾人及其家属的青睐,也为完善老年群体的养老服务提供了更多可能。
     
      三、特殊需要信托的起源与类别
     
      (一)起源
     
      信托制度的出现在英美法系中早于公司制度和合同制度。而大陆法系国家移植信托时,已经有了完整的财产制度以及合同法、公司法,导致信托的空间相对较小,这一点与英美法系有所不同。
     
      起初,美国父母为残障子女设立信托时,作为信托收益人的残障子女获取的信托利益被计算进个人收入,因此会丧失政府提供的基本社会保障,也会丧失获得政府提供基本公共服务的资格。为找到在政府提供的社会保障和为孩子提供社会服务的两难之间的平衡点,特殊需要信托机制应运而生。
     
      (二)类别
     
      自益信托与他益信托之分在于委托人与受益人是否为同一主体。
     
      自益信托是委托人和受益人重合,为自身利益而设立的信托。例如在商业投资领域购买证券、投资基金等,自己既是委托人,时获得收益权,因此在商业领域属于自益信托。
     
      他益信托是指委托人和受益人是完全分离的两方群体,设立信托和从信托中获得信托利益的人是两个相互独立的人。例如交付财产,须将信托财产转移到受托人名下才能设立。
     
      集合型特殊需要信托指依托非营利组织作为受托人,使信托财产管理更加便利、经济。依托非营利组织的介入,委托人委托非营利组织作为受托人时,把财产给受托人,委托人在偿还条款里有两个选择:一种就是把剩余财产留给政府相关的医疗补助机构,另一种是留给受托的非营利组织,让它向其他的特殊需要群体提供服务。集合型特殊需要信托的出现,使特殊需要信托摆脱了单一的民事信托,而具有了一定的社会功能。
     
      四、特殊需要信托的特殊性
     
      特殊需要信托本质上是民事信托。其目的一般要落实于某个个体上,并且信托财产是有所限制的。
     
      特殊需要信托受托人有特殊性。作为特殊需要信托的受托人,要符合一般信托受托人的条件,除此之外,还需要根据情况符合特定条件,采取集合信托形式的,受托人必须为非营利组织。
     
      在某些情况下,特殊需要信托须设有独立受托人,既要求对于信托财产不享有任何收益以及取得信托财产权的人方可担任特殊需要信托的受托人。目的在于避免利益冲突,特别是受益人利益与其家庭利益之间的冲突。
     
      特殊需要信托义务的特殊性。特殊需要信托的受托人履行其职责时,不仅需要承担一般受托人义务,还需根据各种具体的规定履行法定义务,其中最特殊的是要避免受益人因为收到信托利益而导致其丧失获得政府救济的资格。
     
      五、特殊需要信托与社会保障
     
      特殊需要信托作为一种民事机制,与政府社会保障制度之间的基本关系,则是为避免符合美国政府救济方案的残疾人,因为继承父母遗产或有其他财产收入而丧失获得政府救济。因此,从特殊需要信托诞生之日起,确保政府救济资格就成为特殊需要信托中的首要问题以及偿还条款的使用问题。
     
      偿还条款的使用问题体现在政府的偿还请求权,要求从剩余特殊需要信托财产里对已经支付的利益进行偿还的正当性在于,政府的资金本身要继续用于特殊人群的社会保障,以保持政府提供社会保障本身的循环。
     
      由此可见,特殊需要信托为残疾人社会保障机制注入了新的内容,使政府、个人、家庭和社会之间建立起了一种新型的残疾人社会保障机制。
     
      六、特殊需要信托在其他国家和地区的移植
     
      好的机制肯定不会是只出现在一个地区。除英美外、澳大利亚、新加坡、我国香港地区等都已经引入了特殊需要信托。
     
      从受托人角度来看,在美国特殊需要信托的受托人一般是个人或是非营利组织,基本都没有政府背景。而澳大利亚和新加坡都选择了具有一定的政府背景的,但又不是政府部门的,而是政府设立的具有一定政府部门的法定职责的特殊需要信托机构。
     
      从受益人收益角度来看,与美国模式不同的是,澳大利亚、新加坡和我国香港特区并没有纠缠于特殊需要信托所获得的利益是否会影响到受益人获得政府救济的资格问题,而是通过设立公立性质的受托人机构来为有特殊需要的人士的家长或者照顾者提供公共信托服务或者非营利信托服务,甚至政府专门为这些机构的运营成本提供补贴。
     
      七、特殊需要信托对于我国的意义
     
      (一)努力提升服务空间
     
      目前,我国中央和地方政府针对残疾人提供的基本公共服务尚无法满足此类人群的日常生活需求。由于国内各地经济发展的差异性,残疾人的整体社会保障程度尚不均衡,仍有巨大提升空间。
     
      (二)积极探寻分担机制
     
      我国虽然不断完善残疾人社会保障机制,但还需要探寻政府、家庭和社会的分担机制。在政府所提供的基本公共服务尚无法覆盖残疾人生活所需的情况下,应由政府设立或委托专门的机构作为受托人来为残疾人及其家庭提供信托服务。特殊需要信托的目的毫无疑问在于,在基本公共服务之外,提供残疾人的社会保障机制。
     
      (三)严格构建监督机制
     
      非营利组织是为特殊需要信托提供中介服务的核心,因此对此类组织的监督尤为重要,构建完善的监督机制,最重要目的在于确保特殊需要信托这一全新的社会保障模式在运营过程中不会辜负残疾人家长的委托,确保残疾人的权益。多元主义下的美国模式中,政府没有为此承担更大责任,依靠的是信托本身和非营利组织的监督机制,甚至他益特殊需要信托和未采取集合型的自益特殊需要信托只依赖司法监督。澳大利亚和新加坡的模式所依仗的是政府设立的公共信托机构来承担受托人的角色,从而消除私人部门的机会主义行为的局限。
     
      我们已然感知到了政府在社会保障方面的困境,与此同时,第三域的兴起在辅助政府提供社会服务方面的成绩、对于社会保障机制的影响也有目共睹。特殊需要信托的出现无疑是其中的一个典型案例。通过这一案例,得以窥探私人利益与公共利益之间的张力,也为构建理想的政府、社会和家庭,为社会个体提供社会服务时的各方分担机制作出一些有益的探索。

    【作者简介】
    金锦萍,北京大学法学院副教授。

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