明确主观归责原则 提升行政处罚的法治维度
2021/5/13 11:32:20  点击率[126]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】中国司法
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】主观归责;行政处罚
    【全文】

      责任主义是现代国家实施制裁性行为的基本原理,对于刑事制裁和行政处罚同样适用。1996年《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)确立了有限的责任主义,但法律规定的模糊性引发了理论和实践中的诸多争议。2021年《行政处罚法》修改的一大亮点在于明确了行政处罚的主观归责原则,实现了行政处罚的责任主义。这一修改对于提升行政处罚的法治水平,实现宪法上的人权保障目标具有重要的制度意义。
     
      一、1996年《行政处罚法》关于主观过错要求的模糊性
     
      1996年《行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚是否要求违法行为人具有主观过错,并未作出明确规定。该法第三条规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。整部法律对于应受行政处罚行为人的主观过错状态(“故意”或者“过失”)并未明确提及。第二十七条第二款规定了“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”,但也并未提到没有故意或者过失的行为免于处罚。
     
      对于作出行政处罚是否要求行为人具有主观上的过错,在学理上存在三种不同的观点。第一种观点是客观归责论,即为提高行政效率起见,对于行政违法行为没有必要区分故意和过失,行政处罚不以主观过错作为前提。前述法律条文都未明确要求行政处罚的作出以行为人具有主观过错为前提。这种观点在实践中受到普遍推崇。第二种观点为过错推定论,即行为人具有遵守行政法规范的义务,行为人违反行政法规范就推定当事人具有主观上的过错,应当接受行政处罚,除非其有明确的证据表明自己确无主观过错,不应受行政处罚。这种观点受到众多学者的支持。江必新明确主张,主观过错是应受行政处罚行为的构成要件之一,其理由为以下四个方面:第一,任何公正合理的制裁都须以被制裁的行为具有可谴责性为基础,否则就很难与专横和暴政相区别;第二,不以过错作为应受行政处罚行为的构成要件,势必导致结果责任,而结果责任不能实现行政处罚教育和预防违法行为发生的目的;第三,行为人的主观因素并非一定包含在行为的违法性之中,因而,如果不想惩罚无辜者,就应当将过错作为构成要件之一;第四,法律法规中没有规定“故意”或“明知”,并不意味着不需要以过失为要件,从法律责任的表达习惯来看,通常只对“故意”要件作特别规定,而对“过失”要件不作明确规定,因为法律责任的基础下限就是过失,无过失责任是必须明确规定的例外情形。第三种观点为主观归责论,即行政处罚与民事责任、刑事责任同理,必须以行为人具有主观过错为前提,无主观过错不受行政处罚。《行政处罚法》关于法律责任能力和过罚相当原则的规定包含了责任主义的要素。
     
      由于《行政处罚法》的文本未明显体现主观过错的要求,与《中华人民共和国刑法》明确体现责任主义的规定存在显著差异,对于行政处罚是否贯彻责任主义原则,应受行政处罚行为是否以故意或者过失为前提,我国的理论和实务界存在较大分歧。立法规定的模糊性和理论分歧的存在,造成具体行政执法的无所适从。基于执法便利的考量,实践中执法人员通常并不认真考量违法行为人的主观立场,特别是在交通执法、证券执法中的一些类型案件中,简单适用结果责任,引发了诸多争议。在本次《行政处罚法》修改之际,关于责任主义的问题,成为学术讨论的一大热点,这为责任主义在行政处罚法中的确立提供了坚实的理论基础。
     
      二、明确主观归责原则的主要理据
     
      新修改的《行政处罚法》在行政处罚归责原则问题上回应了学术界的呼声和社会实践的需要,明确了主观过错的归责原则。最直接的体现是第三十三条第二款:当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。确立主观归责原则的主要理据有如下几个方面:
     
      首先,确立主观归责原则是落实宪法上人的尊严条款与人权保障原则的必然要求。责任主义首先在刑事制裁中得到确立。基于责任主义的极度重要性,德国联邦宪法法院把责任原则视为超越于刑法基本原则之上的宪法原理:“对刑法上的不法行为的刑罚以及对其他不法行为的类似刑罚的制裁等一切刑罚均以存在责任为前提的原则,具有宪法的价值。”刑法中责任主义的根基在于尊重个人作为道德主体和法律主体的地位,在于尊重个人的意志自决,基于这一原理在现代世界中的基础性地位,它在行政法领域也没有任何理由例外。在我国,行政处罚在性质和功能上与刑罚有极大的相似性,只是制裁程度和形式存在一定差异。在我国,实行责任主义的宪法基础在于我国《宪法》第三十八条规定的“公民的人格尊严”。责任主义“产生于人的本性、人的伦理性人格属性。人以自我实现和自我完成为目标,在自己行为的目的上自由决定,也对其自己的决定负有责任”。公民享有人格尊严,国家应当承认并尊重人的主体性,还应当通过制度和程序维护人的主体性。
     
      其次,确立主观归责原则是实现行政处罚的一般预防功能的内在要求。行政处罚与其他法律责任机制相比,一个显著特点是其一般预防功能。其在规范上的体现在于《行政处罚法》第六条的“处罚与教育相结合”原则。要实现一般预防的功能,必须确保行政处罚针对的是存在违反行政法规范的可责性。即行为人在通过自由意志有能力控制的前提下,因主观存在过错,从事了违反行政法规范的行为,只有对这样的行为进行谴责,才能够一方面使得规范更加明朗化,另一方面促使公众在内心中形成遵循规范的动机。
     
      再次,确立主观归责原则是实现法律责任体系化的现实需要。民事责任、行政责任、刑事责任共同构成了法律责任的主要部分。作为一种法律责任形式,行政处罚与其他法律责任形式一样,都致力于通过对违法者施以一定的惩戒来制裁违法者和恢复社会秩序。只是不同的法律责任实现立法目的的形式和内容有所不同。随着法律责任的基础从传统的心理责任向规范责任、社会责任的转变,不同法律责任在构成要件上的差异日渐缩小,在责任形式和责任内容上的差异更加突出。通过明确行政处罚的主观归责原则,有助于实现法律责任构成要件的统一,实现法律责任的内在统一和衔接。
     
      最后,确立主观归责原则也符合比较法的普遍趋势。从主要法治发达国家或地区的经验来看,将行政违法行为从刑事制裁中独立出来并对行政处罚予以专门立法的国家,如奥地利、德国、我国台湾地区,都奉行主观归责原则。尽管不同国家和地区对于行为人主观过错的内容和证明责任有不同规定,但要求行为人具有主观上的可责性是一项普遍的要求。
     
      三、《行政处罚法》规定的责任主义的不完整性
     
      此次《行政处罚法》第三十三条第二款尽管明确了行政处罚主观归责原则,但与不少学者期待的完全的责任主义,还存在一定的距离。其既未明确应受行政处罚行为人应当存在主观上的故意的一般要求,也未明确行政机关作为制裁机关的证明责任。前款规定实际上是通过举证责任倒置的方式,明确了行政处罚的过错推定原则。依据前款规定,在一般情形下,只要行为人存在违反行政法义务的行为,就推定行为人存在主观过错;除非行为人能够提供证据证明自己确无过错。因此,证明行为人是否存在主观过错的法定义务,并非作出行政处罚的行政机关,而是违反行政法义务的个人。从举证责任的一般原理来说,每一方当事人均必须主张和证明对自己有利的规范的条件。行政处罚作为典型的国家制裁行为,应由行政机关对当事人是否存在主观过错承担举证责任。实行过错推定原则,其实质是举证责任倒置,由当事人自己来承担没有主观过错的举证责任,这违反无责任推定或合法推定的原则。更多考虑到行政执法的便利和效率,本次修法规定了主观过错举证责任倒置,并未体现完整的责任主义。这一不足有待通过特别立法在不同行业管理中予以弥补,以实现行政执法效率与个体权利保障的更好平衡。

    【作者简介】
    成协中,中国政法大学法学院教授。

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