论乡村振兴法治保障的着力点——基于Z街道Z村调研的思考
2021/5/8 17:31:51  点击率[420]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法律社会学
    【出处】《上海法学研究》集刊(2020年第24卷 总第48卷)——上海市法学会农业农村法治研究会文集
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】乡村振兴的主体是农民,因此应当尊重农民对土地资源的集体所有权,避免为实现片面的城镇化目标而千方百计增加建设用地指标的现象蔓延。宅基地已经成为地方政府解决发展用地问题的重要资源,但应当将完善宅基地制度的重心放在促进制度公平、保持福利属性、增加农民收入上。以改变宅基地不公平利用状况为切入点,可以促进承包地规模化经营、集体建设用地入市流转创造效益。村民自治的深入、切实开展能够使集体经济组织的运行成为促进乡村振兴的内源性条件。政府应当认识到依靠集体经济组织收入为农村提供公共服务经费的做法存在严重的不合理性,因此需要在建设公共基础设施和扩展公共服务覆盖范围方面增加财政投入。
    【中文关键字】城乡融合;乡村振兴;专业合作社;村民自治组织;法治保障
    【全文】

      乡村振兴是在城乡融合程度逐渐提高的背景下形成的概念。 对比已经被划入城市规划区域的城中村、城郊村,处在城乡交界地带的农村显然比偏远的农村更容易获得振兴的机会。乡村是城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体。本文将聚焦于具有支撑产业但仍有发展空间的乡村,通过调研方式了解这类乡村面临的约束条件,进而从法治保障的角度提出相应的对策建议。
     
      一、在Z村调研发现的难点问题
     
      2020年6月以来,在新冠肺炎疫情逐渐得到有效控制的条件下,课题组受Z市Y区Z街道委托在Z村 进行调研,围绕Z街道为Z村提出的发展愿景,通过联系村委班子成员座谈、入户访谈、发放问卷的方式了解Z村居民的相关诉求,进而从提升发展水平、优化治理方式的角度思考Z村面临的现实问题中折射出的普遍现象。
     
      (一)Z村居民反映的问题
     
      Z村由T村、B村两个自然村合并而成,笛箫产业主要集中在原T村的区域,原B村的村民主要到原T村的企业(作坊)务工或到外面务工。在走访过程中,课题组先走访了T村的农户,然后走访B村的农户,并向一些没有时间接受访谈的青年居民发放了电子问卷,给接受访谈的数位老年居民发放了纸质问卷。根据访谈交流的结果,汇总概括了若干具有代表性的意见:
     
      村民甲:“B村的公共设施建设滞后,以前村组出钱修过的路已经破损,但持续7年多仍未修复。当时修建的路质量很好,但为了铺设管道而把路挖开后。村委一直拖延着,想等美丽村庄建设的拨款下来后再修路,但我们已经通过村民小组长反映过很多次却一直没有回复。前一任周书记离任后,街道曾派一位干部下来任书记。当时派下来的姚书记向各村民小组征集了120多条意见,可惜他还没有落实反馈就调到镇里任副镇长去了。现在这些征集的意见都石沉大海,新任的村委也没人再提起了。另外,现在外面的建筑垃圾被堆放在竹林旁边的空地上,村委一直没有处理;应该查清究竟是居民出租场地供外面的建筑单位堆放垃圾,还是外面的建筑单位偷运进来倾倒。这样堆放建筑垃圾会影响饮用水的质量。1组这边的路旁青草没有及时清理,可能有蛇,会危及路人的安全。这边的路灯也破损很久,晚上散步时看不清路面的情况,我们希望尽快维护路况、修理路灯。”
     
      村民乙:“门口这条路是为了铺电缆挖开过,现在水泥路都变成碎石子路了,需要重新铺路面。村民不了解村里的财务开支情况,也不知道财政拨款都用到哪里去了?村委本来说收回附近的一块地建停车场、游乐场,但后来又搁置了,现在改为种竹子的绿化用地。村里有很多竹木了,公共设施用地没发挥作用。文化礼堂建在T村那边,离这边有几里路。B村这边的居民不会跑那么远去文化礼堂活动。”
     
      村民丙:“我是组里推选的小组长,连任过3届,但我向村委反映村民呼吁的修路问题一直没有结果。当时铺设污水管道后浇筑得不够平整,后来村里又在抓‘三改一拆’、清理违法建筑的工作,就把修路的事情耽搁了。这都有7年了,我已没颜面和村组的居民再解释了。修路是村民的合理诉求。我们希望村委抓紧拓宽道路。附近的L区某村、F区某村的美丽乡村旅游产业发展得都很好,民宿产业也发展起来了,但我们村这种公共设施显然不符合发展要求。”
     
      村民丁:“我打工20年,去年办起了加工竹笛的作坊,但今年遇到疫情所以生意比较差。村主任、村书记和其他村干部从未到我家里来过。村里本来有2个合作社,主要是对外联络营销渠道,顾不上普通经营户的需要,现在变成了一个行业协会,需要入股交会费,几十元钱一个股份。原材料需要晾晒3年,堆放原材料需要场地,现在只能往自留地里堆放一部分,再临时收购一部分。群众缺乏参与村内事务的机会,对村内的重要事项不知情。前几年为了在一个公交换乘站点附近建公共厕所,村委反复和那户人家签了五次补偿协议,从40万元谈到120万元,村民对于拆迁补偿标准不知情,村干部的工作做得不到位。”
     
      村民戊:“村委决策不够慎重,没有集中规划。前几年上面要求建美丽庭院,统一拆除围墙,投入了20万元,但没有一次规划到位。村里一直想建‘竹笛一条街’,解决原材料堆放场地少的问题,还想统一品牌使用集体商标,但都没能落实下去。村委做事缺乏统一规划,没有时间表的概念。村里每年有30万元集体经济组织的收入,但村务公开不够。村里的公益岗位可以给本村的老年居民来做,免得老年人还要到外村或城市里打工。”
     
      村民己:“农村不像城市里,就算拆除违法建筑,也要因地制宜。一户多宅是历史遗留问题,希望执法部门能允许村民申请暂缓拆除旧房。原材料要存放3年才能加工。我就靠一幢50平方米的旧房来存放。如果一定要拆除,那还怎么开展生产?竹笛加工的平均利润也不高,主要靠在家里存放材料来降低成本。小作坊可以免税,我在村里没有场地存放原材料,都拉到临近的L区农村里存放。竹笛生产是小本生意,需要10-20万元的经营资金,产品的价格在20-400元之间。一位工人需要3-5千元工资,如果生产成本提高,那这些村民在本村就业的问题就难以解决了。进村的主路太窄,亟待拓宽,应该拆除侵占道路的违法建筑。行业协会对外联络产生了积极作用,比如在北京、上海、广州的展销会需要租赁摊位,行业协会可以代为联络,降低了经营户分别联络的成本。政府应该考虑给行业协会补贴部分费用,扶持本地的产业发展。经营户会使用天猫、拼多多等电子商务平台销售。如果能发展文化旅游,通过举办夏令营、文化节活动提升品牌影响力,也可以挖掘外来游客的购买潜力。”
     
      村民庚:“村里只有2位干部经常到村民家里走访,其余的干部都是拿工资、坐办公室的干部。前任的周书记有魄力,建起了村委的办公楼。这任书记缺乏魄力,工作推动不下去,处理纠纷不合理。区长来下面检查,村里就把2年都没拆好的公共用地遮挡起来。我们村以前是Z街道最富裕的村,现在不如附近的村。污水管都没有接到家里的化粪池,村里就让我们先签字确认。究竟在怎么使用拨下来的那些款项呢?有些干部是拉票党员,这个村有几个大姓,‘三丁四鲍两头黄’,几个大家族的人更容易获得选票。村干部拿工资不管事,路面不平也不管,希望街道可以下派干部来推动工作。很多竹笛加工户不使用刷漆的方式,改用喷漆的工艺,在夜里会打开窗户喷漆。如果不能集中解决喷漆污染空气的问题,会影响村民的身体健康。”
     
      村民辛:“村里的主路太窄了。老年人缺少收入来源,村里的公益岗位是由街道办事处统一招标,这类种花、绿化的工作,每月1600元可以招本村的老年人来完成工作。每位党员要联系5-6户居民,但村干部实际上很少走访。党员年龄普遍偏高,平均在59岁以上。村民对村内事务关注不多,小组长每年能走访3-4次。我是从贵州嫁到这个村,作为村组长不仅负责计划生育的工作,还要负责垃圾分类的工作。本组的党员代表说他是男性,这类工作应该由女性来做,但工作的补贴都被他领取。村干部平时会打电话通知到村委开会、签字。村两委对工作情况的宣传、解释不到位。开会时不是每个村组派两名代表到会,只通知涉及到的村组组长,无关的村组组长也不参加会议。整体而言,议事决策的透明度不高,行业协会对普通经营户的帮助不大,党员干部疏远群众、形式主义的问题比较明显。每户门口的党员联系牌已经装了1年,但仍未落实具体的党员。个别党员造成的负面影响需要及时得到纠正。”
     
      从上述8位村民的意见来看,村庄规划的编制与执行、村庄环境的保护与改造、村内事务的公开与监督、村民自治的组织与方式等问题具有共性,是讨论乡村振兴的法治保障问题时需要特别关注的议题。
     
      (二)乡村普遍面临的发展难题
     
      一是基层政府提出的规划目标与实施条件之间难以匹配。在Z村调研的过程中可以发现,收入水平相对较高的村民对本村的整体发展、人居环境的质量、公共设施的配置情况有更高的期待,Z街道在数年前已经根据Y区政府确定的发展目标为Z村提出了发展“竹笛艺创小镇”的设想,但村两委并没有足够的能力推动相关工作,因此村民的心理落差比较大。在城乡交界地带的很多农村都会面临这种发展瓶颈,基层政府的领导会因此抱怨村两委班子成员能力不足、热情不够,但村两委班子成员则会觉得难以处理村内的各种利益纠纷、疲于应付基层政府安排的各项工作。
     
      二是发展集体经济的目标与村民独户经营的状况之间难以对接。基层政府希望推动产业转型升级,因此必然不断提出发展专业合作社、建立行业协会、打造集体商标品牌等经济发展构想。但是,如果让村民独户经营的小作坊之间形成产销合作的关系,则需要为经营户提供相应的成本补贴,否则村民独户经营节省的成本必然会因为合作过程中产生的代价而被迅速消耗。现实的情况通常是,村集体经济组织的收入主要来自物业出租的收益。因为城乡交界地带的农村闲置房屋可以成为成本低廉的物流仓库或加工车间,所以村集体经济组织在缺乏市场竞争能力的条件下,最合适的选择莫过于增加出租物业的收入。
     
      三是基层政府增强公共服务与村民内部自我服务关系需要理顺。在城乡融合的背景下,基层政府需要不断激发辖区内村庄的发展潜力,所以会根据上级政府的政策安排推动美丽乡村建设的工作,并提供相应的财政经费支持。从长远来看,城乡融合的结果就是公共服务一体化与公共设施全覆盖,但这个发展过程应该需要经历数十年的时间。在这种情况下,村两委开展自治工作时,就会在依靠本集体经济组织收入解决本村公共服务问题与等待基层政府拨款集中解决问题之间徘徊不定。Z村村民反映的村内道路经过7年多时间未得到修缮与村两委等待基层政府拨付美丽乡村建设经费的事例,就反映了这种究竟靠谁提供服务的紧张关系。
     
      综上所述,为实现乡村振兴目标提供法治保障,需要强化法律在维护农民权益、规范市场运行、支持保护农业、治理生态环境、化解农村社会矛盾等方面的权威地位;建立村务监督委员会、推行村级事务阳光工程、完善村级小微权力清单制度,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局;打造“一门式办理”“一站式服务”的综合服务平台,培育服务性、公益性、互助性农村社会组织,逐步形成完善的乡村便民服务体系;推动社会治安防控力量下沉,健全农村公共安全体系,加强农村警务、消防、安全生产工作,实现基层服务与管理的精细化、精准化目标。
     
      二、乡村振兴面临的制约因素
     
      从城乡融合的视角来看,政府提供统一的公共服务、补齐乡村地区公共设施建设的短板,是促进乡村振兴的基础条件。只有在制度上确认农村居民的平等权利主体地位,并根据农业的特点给予必要的财政补贴、税费减免支持,才能实现弱势农业稳健发展的目标。在制度支撑的条件下,还需要追问文化理念与行为方式方面的原因,认识到促进乡村振兴不仅需要物质条件作为基础,还需要在文化发展与法治建设方面挖掘潜力、探索路径。
     
      (一)农民缺乏经济联合的文化自觉与实践能力
     
      中国农村延续千余年的小农经济传统使得“差序格局”的思维范式趋向僵化。虽然个人在观念上会不由自主地认同“家国同构”的利益格局,但却在潜意识中对淡化个人主体地位的集体合作充满忧虑甚至恐惧的情绪。这种自私但不自由的认知水平使得专业合作社的发展模式,很难在中国的农村区域获得有效运行所需的文化条件。就理想目标而言,2007年7月1日生效的《农民专业合作社法》于2017年修订后、在2018年7月1日开始实施,就是要在立法上确认和维护这种互助性经济组织形式。“政府通过农村专业合作经济组织推行其农业指导方案,也通过其向农民提供财政、税收和信贷等方面的优惠待遇。而农民因参与农村专业合作经济组织,使自己在政治上有了强有力的发言人和代理人。” 这种理想化的期待并不能改变专业合作社联合程度有限、难以平衡经营大户与零散经营的小农户之间利益关系的现实。生产合作社的境况与供销合作社、信用合作社的衰落都是这种现实情况的表征。无论是大邱庄、南街村、华西村还是80年代蓬勃发展的乡镇企业最终都转向股份制公司作为产业经营主体的发展轨迹,实际上表明在中国的社会情境中泛家族式的利益联结方式曾轻松碾压可能昙花一现的专业合作社联合方式。
     
      (二)村民缺乏公共参与和理性维权的实践训练
     
      对“能人治村”的依赖与期待使得农民个体在面对公共事务时,保持着缺乏热情的旁观姿态。如果这一任村干部能力不足,那么村民就静默地等待下一任可能有魄力的村干部出现,或者希望基层政府下派负责执行任务的干部来落实对村庄的整体发展规划。无论是等待政策的恩惠还是等待有所作为的干部,村民们都可以把自己对公共设施、公共服务的期待随时封存起来。这种情况是因为在国家与地方立法层面仍旧没有构建起系统有效的农民权利实现机制。“农民权利发展的实现机制,应从农民主体观念、弱势地位以及法律规则等层面综合考虑。这既需要通过多维赋权建构农民权利实现的基础,也应该推动农民的主动作为,同时借助于其他多元主体的介入实现对农民权利的协同维护。” 尽管在相对富裕的农村中,经济收入相对较高的村民因为经营活动与社会实践的经验积累,已经熟悉向政府主管部门投诉甚至通过信访维护利益的方式,但基层政府并没有足够的能力来代替自治组织处理琐碎的公共事务。“换将”不如“选将”,“增兵”不如“练兵”,农村居民需要从长期面对强大的行政体制而形成的“习得性无助”状态中挣脱出来,认识到靠基层政府下派干部的“换将”模式不如用好村民自治制度的“选将”模式,与其靠村外人员进入本村处理利益纠葛、开拓本村整体的发展空间,不如靠村民集体行动、自觉训练自我管理与服务的能力。“自己的家园自己建,自己的家园自己管。”只有在推进城乡公共服务一体化、公共设施普惠化的条件下,明确农民的权利主体地位并保障相关权利的有效实现,才能调动农村居民参与公共事务的积极性,进而增强其在村民自治组织内部理性维权的主动性。
     
      (三)乡村治理需要向基层民主与法治模式转型
     
      城乡交界地带的农村居民就业方式、收入渠道多元化,使得利益偏好与价值观念多元化的情况渐趋普遍。因此,在处理民间利益冲突方面,需要在构建多元化纠纷解决机制的同时,妥善处理乡规民约与法律制度之间的磨合问题。法治需要借助民主活动获得权威性依据,无论是硬性的国家立法还是柔性的民间规约,如果要成为处理纠纷的权威性依据,就必须具有足够的正当性来说服当事人。“法治方式是实现农民的合理诉求和全面发展愿望最现实的路径。只有依靠法治,才能够切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利,让广大农民真正成为农村社会管理的主人,成为民主制度的直接受益者,切实体现以人为本,从而实现农村社会的稳定与进步。” 对于城乡结合部的城郊村或城中村而言,乡村治理需要直面外来人口有序融入的问题。通过完善乡村治理模式来挖掘乡村的善良风俗资源,提升乡村社会的凝聚力,可以为乡村产业振兴创造人力资源条件。公共文化服务的覆盖则可以为乡村振兴提供必要的智识资源。从城乡融合发展的角度看待乡村振兴的对策,需要从调动新兴社会组织参与乡村经济发展、社区服务、公益慈善等方面拓展思路,以民主与法治的方式为村民自主追求产业振兴、生活宜居的发展目标创造条件。
     
      综上所述,乡村振兴的动力在于产业兴旺。产业兴旺需要以完善土地制度、加强环境保护与生态补偿机制建设为前提。坚持以村民自治为基础、多元化纠纷解决机制为保障,同时强调政府加强公共服务、提升基础设施建设水平,才能够实现治理有效的目标。“乡村社会同样存在着政府、市场、社会三大领域,这三大领域之间保持相对平衡的关系,是推进乡村治理的基本依托,也是实现乡村善治的基本前提。处理好政府、市场、社会之间的关系,核心是要实现对公权力的驯服、对资本的节制、对人权的保障。” 乡村振兴需要从完善土地制度、推动集体经济组织发展、强化医疗、养老等公共服务、加强基础设施建设、防治环境污染、优化基层治理模式、提升农业规模化发展水平、促进产业转型升级、加强公共文化建设等多方面采取推进举措。对于乡村振兴的目标而言,法治保障是基础,人才与组织支持是关键前提,技术与政策扶持是重要条件。
     
      三、推动乡村振兴的法治建议
     
      乡村振兴涉及到经济、社会、文化、政治等多方面条件的支持,但关键的问题在于土地资源的合理利用、乡村自治的稳健发展与公共服务的全面覆盖。承包地、宅基地与集体建设用地担负着发展农业生产、保障农民居住权益与满足城镇化建设用地需求的功能,是乡村振兴的基础资源。乡村自治需要依靠健全的自治组织与完善的自治规则予以支撑,能够发挥集聚众智、汇集众力的作用,是乡村振兴的内部力量来源。公共服务的公平覆盖是政府需要履行的基本职责,能够高效地解决教育、医疗、养老等现实且紧迫的民生问题,是乡村振兴的外源性物质条件。
     
      (一)树立“城乡发展等值化”的理念来推动乡村土地整理工作
     
      根据国土空间规划制度的安排,国土空间被划分为生态空间、生产空间与生活空间,体现了人类与自然环境协调相处、永续发展的理念要求。农村的土地与环境发挥着保障粮食安全、维护生态平衡的重要作用,因此从长远与宏观的视角来看待农村的土地与空间,就必须承认城乡发展并无绝对的优先次序可言,应当采取等值化的态度来支持城乡协调融合发展。在很长一段时间内,将村庄进行拆并整合、最终改造成为工商业小城镇的目标,被一些地方政府视为乡村振兴的基本路径。这种做法虽然能够在短期内体现政绩,但实际上是在挤压生态空间与农业生产空间、农民生活空间。推动乡村振兴,当然需要从规模化经营、产业链建设等方面构建现代农业体系,将生产服务业与农产品加工业引入乡村区域,但这种努力的目标在于确保乡村农业与配套工业、服务业的协调、同步发展。因此,依法制定符合农民整体意愿、长远利益的乡村整体发展规划,才能将国土空间规划制度中的原则性要求落实到乡村振兴的实践当中。
     
      承包地的碎片化问题亟待解决,需要完善农地信托制度、建设县域土地流转信托服务平台,为种植大户开展长期、稳定的规模化经营创造必要条件。当然,通过农业生产合作社为农户提供耕作、防治病虫害、收割庄稼的农业服务,也能够提高农业机械化水平,减少精耕细作方式造成的人力成本投入。承包地的改革应当以整合碎片化的农地、确保耕作的农户长期从事农业经营作为基本目标,这是维护基本口粮安全、保障主要粮食品种自给的公共利益要求,也是所有改革探索不能触碰的底线。
     
      宅基地的置换与整治能够为城镇建设提供可观的建设用地指标,因此成为近年来频繁、广泛地引发利益冲突的实践活动。在较长一段时间内,宅基地制度的福利保障性质仍然不容否定,这样才能为农村居民与无法顺利进入城镇定居生活的进城务工人员提供安居的保障。从近30年来不断加强控制农村宅基地使用面积与人员范围的法律与政策背景来看,在基层政府尚未冻结宅基地审批发放功能的区域,有必要严格落实本集体经济成员才能依法无偿申请宅基地的规定,为整治未批先占、超标占地、一户多宅、向非集体经济组织成员出售或出租房产而使用宅基地的问题创造前提条件。对于违反人均占用宅基地面积构成的每户宅基地面积规定的未批先占、超标占地、一户多宅问题,应当由集体经济组织采取逐年递增式收取宅基地使用费的方式,督促本集体经济组织成员无偿交回或有偿退出多占的宅基地。未批先占、超标占地的农户应当无偿交回这部分宅基地,否则就应当按照逐年递增的数额缴纳宅基地使用费。 对于因为继承或本集体经济组织内部成员交易而出现的一户多宅现象,则应当照顾到因法律规范之间不协调、此前数年管理混乱等方面的历史因素,采取有偿退出的方式激励使用者退出闲置的宅基地。对于违反现行法律规定的农房交易,需要承认此类交易合同只是触犯了行政管理性规定,因此农户对房屋的处分权是支持买卖或租赁合同生效的必要条件。但是,农户在宅基地使用权方面并无处分权限,所以应当要求使用农房的非集体经济组织成员交纳逐年递增的宅基地使用费。通过收取宅基地使用费可以解决农户不公平利用宅基地造成的部分问题,也能够增加集体经济组织收入,为鼓励农户或非集体经济组织成员有偿退出宅基地积累资金条件。
     
      在理顺宅基地有偿使用与退出制度的基本逻辑后,在实践中开展的宅基地置换、合村并居工作就可以区分农业维续型、工商业转换型的不同村庄来调整工作重点。 经过整治而收回的闲置宅基地,可以被依法发放给申请用地的集体经济组织成员,也可以被转换为集体建设用地。因为宅基地整治而进入城镇定居的集体经济组织成员可以将承包地流转给集体经济组织统一经营,这样也就为促进承包地规模化经营提供了便利。对于集体建设用地的统一经营,需要依靠集体经济组织发挥作用。 这就涉及到促进乡村振兴的第二个重要问题,即健全村民自治组织、完善村民自治规则。
     
      (二)放弃“能人治村”的幻想与完善“众人治村”的模式
     
      在改革开放初期,因为乡村普遍处于农耕社会的封闭状态,所以出现了“能人治村”的现象。但是,在30多年之后的今天,市场经济的发展已经推动大多数乡村突破了封闭的状态,不仅人员外出务工的比例提升而且在发达区域的村庄已经形成了多元化发展的态势。  乡村居民从单质化的社群转变为多元化的社群,是乡村治理模式必须适时转换的现实根据。当下的政策要求是村党支部书记一肩挑,兼任村委会主任与村集体经济组织负责人的职务。这样的安排能够便利基层政府、上级党委开展工作,但也给村庄内部的治理结构平衡提出了新的要求。 考虑到村党支部书记个人精力有限、责任重大的现实情况,应当在制度安排上将具体的工作任务分配给村党支部副书记、村委会副主任、集体经济组织副职负责人来完成,而由“一肩挑”三项职务的村党支部书记负责监督、指导几位副职成员开展工作。
     
      为了确保“一肩挑”三项职务的村党支部书记具有足够的民主正当性权威、按照竞选承诺依法履行职责,应当完善村民选举环节的制度。一是由村民对村内党员进行提名选举,再由上级党委从获得选举提名的党员中确定组建村党支部的成员。二是在村委会成员选举环节,采取自荐、海选与组团竞选的模式。在2005年第七届村委会换届选举过程中,杭州市民政局曾推广自荐海选模式,以求降低选举成本。凡参加“自荐”的选民在村民选举委员会组织召开的会议或选举大会上,就其所“自荐”的职务发表治村演说。杭州市余杭区塘栖镇唐家埭村曾试点自荐海选模式。为解决自荐人可能过多、自荐人情况难把握的问题,可以在“自荐”的基础上采用组合竞选模式,即从自荐人中确定村委会主任、副主任、委员候选人,接着由村委会主任候选人在副主任和委员候选人中提名其竞选团队的组成人选,最后由村民投票选举。组合竞选模式可以削弱家族、宗族对选举的影响,注重村委会成员整体关系的和谐与功能的发挥。在“四议两公开”工作方法落实到位的情况下,组合竞选模式有利于形成强有力推动工作落实的村委工作团队。
     
      在选举工作完成后,应当完善贯彻“一诺双评”要求的制度,成立党务监督小组、村务监督小组,按照“四议两公开”的模式监督村党支部成员、村委会成员与集体经济组织管理人员履行职责。对村党组织书记实行“一诺双评”,对村党支部书记、村委会主任、负责财务工作的干部实行任期和离任审计制度。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)规定,村委会应该设立村务公开监督小组和民主理财小组。在此基础上,应当成立党务公开小组。党务公开与村务公开监督小组成员分别由党员大会、村民会议或村民代表会议推选产生,一般由5-7人组成。监督小组分别对党员大会和村民会议负责并报告工作,监督、检查本村重大事项是否按照“四议两公开”工作法的要求进行决策与实施,监督评议党务公开和村务公开内容的全面性、及时性、真实性。
     
      实现“众人治村”的目标,需要完善村规民约、村民自治章程,明确自治规则以减少推进工作的阻力,增强村民的责任感与积极性;发挥村民小组长以及老年人协会、妇女代表会、乡贤会、村务监督委员会等群众组织的积极作用。在村庄内部的村务监督委员会、老年人协会等群众性组织可以配合村委会完成大量公共服务类的工作,同时可以为壮大集体经济组织力量、开拓集体经济发展路径夯实群众基础。通过组建乡贤会,能够吸纳从本村走出去的教、科、文、卫、商、政、军等各界农家子弟为建设乡村贡献力量;也可以充分发挥曾担任过村干部的人士在协调村内各方面关系中的积极作用,选择合适的方式、场合听取这部分基层精英人士的意见,采用恰当的方式邀请这部分基层精英人士参与推进村内重点工作。村务公开、党务公开的内容需要通过党务公开栏、会议、广播、微信公众号或小程序、QQ群等形式予以公开,确保每季度公开一次,并及时公开涉及村民重大利益的事项。由党务公开、村务公开监督小组负责监督“四议两公开”工作的落实情况。
     
      (三)加强乡村地区的公共设施建设与提高村域公共服务水平
     
      交通、通讯、水利、卫生、教育、文化等方面公共设施的建设,能够降低个人谋求全面发展所需支付的成本。 显而易见的道理是,在“交通靠走,通讯靠吼,耕地靠牛,治安靠狗”的物质条件下,个人为了维持基本生活需要,就已经耗尽了大部分的精力,当然很难在提高个人发展水平方面取得进步。因此,基层政府在注重硬件基础设施建设的同时,完善社会保障、多元化纠纷解决机制等方面的公共服务,是促进乡村振兴的重要外源性物质条件。现实的情况是,村集体经济组织收入是经济发达地区许多村庄公共服务开支的经费来源,基层政府的财政支持仍然不能有效补足在乡村地区的公共服务短板。村集体经济组织收入本来应该是村民的财产性收入,现在却成为替代国家税收发挥公共服务作用的资金来源。在欠发达地区,如果没有集体经济组织的收入,那么公共服务的匮乏状况就会更加明显。这种现象如果不能及时被扭转,那么促进乡村振兴就会变成政府空喊口号、农民自发努力的事业。
     
      公共设施建设需要大量的资金投入,因此当下对部分村庄进行合并以建设农村社区的做法具有现实合理性。因为只有在人口适度集聚的条件下,建设基础设施的投入才能产生充分的效益。从“要想富,先修路”到信息基础设施成为开展智慧治理的前提条件,乡村振兴显然需要跨越因为智能设施建设水平差异而形成的“数字鸿沟”。在物联网时代,电子政务平台已经为民众办理事务提供了快捷的通道,因此,加强乡村范围内的终端设备建设,解决公共服务“最后一公里”的问题,具有显著的必要性。在QQ、微信及其小程序等功能可供用户便捷地实现资讯传递、预约挂号、资料查询、实时交流等需要的情况下,不仅远程接诊、授课成为普遍的服务项目,而且行政审批、案件审判工作也可以在网络平台上进行。既然从治安监控设备到垃圾清运装置都借助互联网、数字化技术的支持实现了更新换代,那么按照“城乡发展等值化”的理念要求,至少应当在人口聚集程度较高的行政村中心区域或新建的农村社区中,及时建设各类信息基础设施或安装终端设备,从而为实现城乡一体化发展的目标夯实基础。
     
      通讯、教育、医疗、养老等公共服务是保障居民生活质量的基本要求。从公民终身学习的受教育需要角度来看,基础教育当然具有重要的意义,需要政府在学校分布、师资配备、校舍建设方面履行保障与促进的职责;同时,职业教育、技能培训等针对社会公众的教育服务项目同样影响到乡村居民的发展质量。因此,政府需要在鼓励社会力量办学的同时,增强社区学院的教育辐射功能,为提升农民综合素质、培育现代职业农民创造条件。只有加强保健医疗服务才能预防重大疾病发生、提高公众的整体健康水平,因此需要努力提高乡镇卫生院与村级卫生室的医疗卫生服务质量,预防看病难、看病贵与“因病返贫”的问题发生。农业技术服务、农业保险与小额信贷等普惠金融服务都是乡村振兴不可或缺的条件,但仅靠农民自发努力很难获取这类服务,因此政府应当加强财政支持与政策倾斜以补足这类公共服务方面的“短板”。
     
      结 语
     
      总而言之,促进乡村振兴的立法安排旨在明确政府的职责,在尊重农民自主发展选择的前提下,创造平等的条件甚至提供必要的政策倾斜性支持,以扭转城乡二元化、割裂式发展的局面。在农村长期支持城市发展的条件下,推动“城市反哺农村”的制度与政策形成系统化的合力,才能实现“城乡发展等值化”的目标,为建设生态文明、实现全民共同富裕夯实物质基础、塑造文化氛围。
     
      首先,促进乡村振兴必然绕不开土地资源的开发利用问题。土地问题是乡村振兴的基础问题。我国《宪法》的第6条与第10条界定了构建土地制度的政治预设。在维护政治传统稳定延续的价值判断指导下,对于当前农村集体所有土地碎片化、闲置化利用状态的问题进行剖析,首先应当坚持“公有私用”的制度逻辑来看待实践中出现的问题。 在土地公有制的前提条件下分析相关制度的改革与完善对策,首先应当考虑在梳理制度发展脉络的基础上提出革新配套制度的方案。只有充分探究了完善现有制度的可能,才能够更清晰地辨别引进域外物权法律制度改造现行制度的成本与风险。在预设土地制度改革稳健推进的条件下,城乡交界地带的乡村还需要借助普惠金融、农村集体资产利用等多项制度的支持,才能顺利实现乡村振兴的目标。
     
      其次,从统筹城乡发展、促进城乡一体化视角来看待乡村振兴的建设路径问题,需要讨论培育城乡统一的商品市场与生产要素市场体系、加快建设以农产品加工为核心的农村工业生产基地、发展农村合作经济组织以推动产业化经营等机制建设的细节内容,也需要坚持以农民为主体、因地制宜、与时俱进的发展思路。 在农业经营过程中,土地规模化经营有利于提高农业生产效率。在市场经济体制下,发展农业生产合作社、借助市场化运营的农业服务组织的力量来提高耕作效率,已经成为农业生产环节的发展趋势。种粮大户、家庭农场、专业合作社与以债权性经营权入股的农地股公司等不同的组织形式可以为促进农业规模化经营创造条件。除了组织形式的探索与创新之外,农村新型金融组织的发展、农产品合格证制度的完善都是提升农业产业效益的必要条件。农村基础设施建设滞后与社会保障水平不高的实际情况,直接制约了农村居民消费升级的潜力发挥,而农业的弱势地位则是农村消费市场长期低迷的首要原因。 只有革新农业生产经营的组织形式,才能改变农业生产者在市场经济运作过程中的被动地位,从而为开拓农村消费市场创造必要的条件。
     
      再次,乡村是城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体,具有发展水平差异化明显、发展条件依赖城市政府反哺等特征。各级政府推动健全城乡融合发展的体制,首先需要完善城乡基本公共服务体系,确保财政投入持续增长;其次需要构建财政优先保障、金融重点扶持、社会积极参与的多元投入格局。在实现乡村保障粮食等农产品供给、保护生态和环境承载力功能的基础上,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,需要尊重农民的主体地位与首创精神,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,巩固和完善农村基本经营制度,推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置。政府在推进农村土地整治和农用地安全利用、加强农田水利设施建设、加强农产品流通骨干网络和冷链物流体系建设、确保农民共享全产业链增值收益方面,应当积极履行职责。构建政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体制,应当加强基层群众性自治组织建设,健全村级议事协商和监督制度,增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力,依法完善农村纠纷调处机制,建立简约高效的基层管理体制,支持完善村级综合服务设施和综合信息平台。工商资本、城市居民到乡村发展乡村旅游、休闲度假、养生养老等与农民利益联结型项目,不得破坏农村生态环境,不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。只有坚持城乡融合发展、人与自然和谐共生,按照因地制宜、循序渐进的改革方案,将乡村振兴工作纳入国民经济和社会发展规划,建立政府、市场、社会协同推进的机制,推行绿色生产生活方式,鼓励和支持市民下乡、能人回乡、企业兴乡,才能稳步实现促进城乡一体化的乡村振兴目标。

    【作者简介】

    刘辉,男,法学博士,讲师。

    【参考文献】
    [1]代瑾、臧鹏、曹义杰著:《中国乡村社会治理传统及其法治化转型》,四川大学出版社2020年版。
    [2]邓大才著:《中国乡村治理:从自治到善治》,中国社会科学出版社2020年版。
    [3]贺雪峰著:《乡村治理的社会基础》,生活.读书.新知三联书店2020年版。
    [4]李万忠著:《乡镇干部手记——中国乡村治理中鲜为人知的实况(1990~2017)》,知识产权出版社2018年版。
    [5]刘刚著:《乡村治理现代化:理论与实践》,经济管理出版社2021年版。
    [6]祁勇、赵德兴著:《中国乡村治理模式研究》,山东人民出版社2014年版。
    [7]王鹏翔著:《组织与乡村:以中国乡村治理精英为视角》,天津人民出版社2020年版。
    [8]徐勇著:《乡村治理的中国根基与变迁》,中国社会科学出版社2019年版。
    [9]周庆智著:《乡村治理:制度建设与社会变迁——基于西部H市的实证研究》,中国社会科学出版社2019年版。

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