如何把握选民登记的一般性原则及特殊类型人员?
2021/4/29 9:36:04  点击率[1415]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】选举法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】选民登记是县乡两级人大换届由选民直接选举代表工作的基础性环节,民主意义重大。本次全国县乡两级人大换届选举工作部署会议特别强调,要依照法律规定,因地制宜、适度合理划分选区。对各类开发区、高教园区、易地扶贫搬迁安置区等区域,有关方面要主动协商,根据实际情况划分选区并分配代表名额。近些年来,由于行政区划调整、旧城改造、征地拆迁、人口流动等原因,人户分离情况比较普遍。为解决这个问题,各地要采取针对性措施,最广泛地动员选民依法参加选举,认真细致地开展选民登记工作。
    【中文关键字】人大代表直接选举;选民登记;特殊类型处理
    【全文】

      又到五年一度基层人大换届选举年,3月19日,全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议,标志着新一轮县(不设区的市、市辖区、县、自治县)乡(乡、民族乡、镇)两级人大换届由选民同步直接选举代表工作已经正式启动。这是在习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想指导下的首次县乡两级人大代表同步由选民直接选举,预计将有10亿左右选民参与其中,直接行使选举权和被选举权,是全国人民政治生活中的一件大事,是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践,意义重大。
     
      选民登记是县乡两级人大换届由选民直接选举代表工作的基础性环节,民主意义重大。本次全国县乡两级人大换届选举工作部署会议特别强调,要依照法律规定,因地制宜、适度合理划分选区。对各类开发区、高教园区、易地扶贫搬迁安置区等区域,有关方面要主动协商,根据实际情况划分选区并分配代表名额。近些年来,由于行政区划调整、旧城改造、征地拆迁、人口流动等原因,人户分离情况比较普遍。为解决这个问题,各地要采取针对性措施,最广泛地动员选民依法参加选举,认真细致地开展选民登记工作。
     
      下面,笔者结合选举法等相关法律法规和由选民直接选举县乡两级人大代表工作之实践,重点就新形势下选民登记相关问题谈一管之见。
     
      选民登记是公民在人大代表直接选举中行使投票选举权和享有被选举权的法定环节。依据宪法第三十四条和选举法第四条之规定,“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。”那么,选举权和被选举权在县乡两级人大代表直接选举中如何来实现呢?这就需要依法通过选民登记这一法定必经程序来实现。依据选举法第二十七条之规定:“选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。”选民登记的实质是对公民是否具有选举权和被选举权的确认,是将公民在法律上享有的选举权和被选举权转化为实际上能够在某一选区行使投票选举权和享有被选举权的必经程序和环节。
     
      选民登记的一般性原则
     
      选民登记的基本要求是不错、不漏、不重。一般情况下,选民登记应遵循以下原则:
     
      (一)依法按选区进行登记的原则。依据选举法第二十七条之规定,“选民登记按选区进行”。具体来说,公民依法行使县一级人大代表的选举权和被选举权,必须要到选举县一级人大代表的某一选区进行选民登记确认;公民依法行使乡镇一级人大代表的选举权和被选举权,必须要到选举乡镇一级人大代表的某一选区进行选民登记确认;公民依法参选县乡两级人大代表要到县乡两级的行政区域的某一选区(最好是被提名推荐为候选人的选区)进行选民登记确认。假如具有选举权和被选举权的公民,没有选择在选举县乡两级人大代表的某一选区登记(或漏登),其县乡两级人大代表的选举权和被选举权就无法实现。
     
      这里需要注意的是,每一选民只能在某一选区进行登记,不能重复登记;在同一轮由选民直接同步选举县乡两级人大代表的选民登记时,应当选择县乡两级人大代表选区相兼容的一个选区进行登记即可。
     
      (二)一般以户籍地登记为主的原则。选民登记一般应选择以户籍地的选区登记为主,尤其是首次登记的选民,这样便于登记机关在户籍地公安机关核实选民身份信息,诸如到本次选举日是否年满18周岁、是否被剥夺或丧失选举权和被选举权等。大多数情况下,选民的户籍地与居住地一致,选民应选择所居住的选区进行选民登记。少数情况下,选民的户籍地与现居住地不一致(流动人口),如果要在现居住地(流入地)进行选民登记,应由选民申请或得到选民本人同意并取得户籍地的选民资格证明,转移选民资格到现居住地,避免重复登记。
     
      (三)适应选区划分类型的原则。依据选举法第二十五条之规定:“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”如果是按居住状况划分的选区,该选区的选民登记应包括:户籍地与居住地一致的现选民,户籍在本选区的老选民(流出选民)和户籍不在本选区的现选民(流入选民)。登记流入选民应征得流入选民本人同意或申请,并取得原户籍地选民登记机关的选民资格证明;流出选民提出异地登记的,应为其出具选民资格证明并注销在本选区的选民资格。如果是按生产单位、事业单位、工作单位划分的选区,该选区的选民登记应该包括:这些单位的所有员工(可以包括临时工、也可以包括离退休人员)。由于现在少有单位集体户籍,“单位人”同时也是“社会人”。因此,按单位划分的选区,选民登记要与“单位人”户籍地取得选民资格证明,否则就有可能出现重复登记。
     
      笔者认为,按单位划分选区登记选民,可以由单位出面与户籍地选举委员会统一取得选民资格证明,并告知居住地选区。这样做,既方便了单位职工,也可以有效地避免重登。
     
      (四)依法采取增减登记确认的原则。依据选举法第二十七条之规定:“每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民,予以登记。对选民经登记后迁出原选区的,列入新迁入的选区的选民名单;对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。”实践中,增减登记选民的具体操作是:以上一次选举时的选民登记册为基础,进行“三增三减”,将增加的选民补充登记在册,将减少的选民在登记册上备注或划杆删除。所谓“三增三减”,即:增加上一次选民登记后新满18周岁的、被剥夺政治权利期满后重新恢复政治权利的,以及新迁入或转移到本选区的选民;减去上一次选民登记后死亡的、依照法律被剥夺政治权利的,以及迁出或转移出本选区的选民。现如今,采用电子文档登记保存,增减登记选民将更加便捷。
     
      (五)尊重选民自主选择选区登记的原则。选民登记是选民主动登记还是被动登记,选举法等相关法律没有明确,只原则规定按选区进行。我国的选民登记多为选民被动登记,确切地说应该叫“登记选民”,少有选民主动到选举机构申请进行选民登记确认。因此,在登记机关进行选民登记的过程中,要充分尊重选民自主选择选区登记的原则,只要有选民主动合理合法地要求在某一选区登记,应尽可能地满足选民的自主选择权。
     
      (六)遵循一次登记长期有效的原则。依据选举法第二十七条之规定,“经登记确认的选民资格长期有效”。实际操作中,年满18周岁的公民首次被户籍所在地的选举机构在居住地的某一选区进行选民登记(凭身份证或公安户籍资料)确认后,依法选民资格将长期有效。今后若没有发生迁移等变化,下次选举就无须再次登记,只要核对确认即可;如果发生变化,应依法转移或增减确认。特殊情况下,诸如出现大规模的异地扶贫搬迁、拆迁安置、新建小区等需要重新划分选区或增加新的选区,就有必要重新登记选民;还有就是选民登记资料遗失的,也必须要重新登记选民。
     
      特殊类型选民登记的把握
     
      对于诸如流动人口、开发区、高校园区、机关单位、临时工、离退休人员,驻军序列,侨胞和港澳台胞、限制人身自由人员、精神病人等这些特殊类型人员,如何进行选民登记?笔者认为:
     
      (一)流动人口选民登记应遵循一般性与灵活性相结合的原则。
     
      一是以户籍所在地(原居住地)进行登记参选的一般原则。遵循这一原则,可以有效地避免流出选民被漏登的现象出现。但是,要动员其届时参与投票选举,或事先履行委托投票等法定形式。如果届时不能参与投票选举,则会影响所在选区的参选率。
     
      关于委托投票,要有灵活便捷性。笔者认为,除了传真委托按照有关规定可以视为书面委托外,诸如通过QQ、微博、微信等信息平台传输书面委托书视频、影像等方式,也应该被视为书面委托。这样一来,能够让外出流动人口选民能够不用来回折腾,也能便捷地办理委托投票手续,行使真实意图的投票选举权。
     
      二是尊重流动人口选民自主意愿的灵活原则。如果流出人口选民选择现居住地(流入地)登记参选,要积极主动为其开具选民资格证明等流入地选举委员会所需要的文书;如果流入人口选民申请就地(现居住地)登记参选,也要为其提供必要的便利,不可简单拒之门外。遵循这一原则,可以有效缓解选区参选率不高的压力。无论流入或流出,均可以选择一处进行选民登记;但双方选举委员会都要主动对接好,如果对接不好,容易出现重登或漏登。
     
      关于选民资格证明等相关文书的提供,也要有灵活便捷性。笔者认为,未必非要直接提供纸质原件不可。诸如传真、复印件、视频图片等也行,接收方可以联系对方确认。这样方便流动人口选民登记,可以省去流动人口选民的不必要往返。
     
      (二)开发区应单独划分选区进行选民登记。随着工业化、城市化的持续推进,不同性质、级别、类型的开发区如雨后春笋,在一般的县(市、区)都有存在。对于独立于县(市、区)以外的高级别开发区,如隶属于设区的市级以上直接管辖的,可以不参与地方县乡两级人大代表选举工作;如果有直接管理的街道、乡(镇)村(社区),应参与隶属于地域和户口基数所在的县乡两级人大代表选举。属于县(市、区)直接管辖的开发区,一般没有直接管理的街道、乡(镇)村(社区),只有开发区企业单位。因此,应将这些企业单位划分为若干个单位选区,将这些企业单位员工依法登记为所属选区选民,这样也更加便于提名推荐选举基层工人和专业技术人员代表。
     
      这里需要注意的是,开发区企业单位员工的户口,一般都在居住地而不在单位;因此,选民登记应由单位统一出面与员工户籍所在地(居住地)取得联系,统一取得选民资格证明,确认选民资格并进行转移登记,避免重复登记。还有一点需要指出的,开发区一般属于县级以上规模,因此就没有必要参与地域乡镇一级人大代表的选举。
     
      (三)高校园区应单独划分选区进行选民登记。高校园区的高校,类似于开发区的企业,可以单独或联合划分高校选区,便于提名推荐选举知识分子代表。高校园区的人员,无论是教职员工,还是在校学生,其户籍地大多不在辖区。设立高校辖区后,应由高校统一出面与户籍地取得联系,统一取得选民资格证明,确认选民资格并进行转移登记,避免重复登记。一般情况下,高校选区只参与县(市、区)人大代表选举,不参与乡镇一级人大代表选举。
     
      (四)党政机关单位人员应该参加驻地选民登记。各级党政机关单位人员,如果是按单位划分了选区,应该参加所在地县乡两级人大代表选举的选民登记。设区的市级以上党政机关单位人员,应该参加驻地的区人大代表选举的选民登记;县党政机关单位人员,既可以参加驻地乡镇人大代表选举的选民登记,同时也在该驻地乡镇登记的选区同时登记参加驻地县人大代表选举的选民登记。
     
      这里需要注意的是,党政机关单位人员,一旦按单位选区登记为选民,登记机构要及时与该机关单位人员户口所在地的选举机构取得联系,统一取得选民资格证明,确认选民资格并进行转移登记,避免重复登记。
     
      (五)派驻县乡机关单位人员可以参加派驻地选民登记。隶属于上级机关的派驻县(市、区)、县(市、区)派驻乡镇一级的机关单位人员,可以参加派驻地的县乡两级人大代表选举的选民登记,但要办理选民资格转移手续。如设区的市级国税、地税、国土、环保、公安等部门设在市辖区的分局,可以参加区人大代表选举的选民登记;县(区)公安局在乡镇的派出所、县一级派驻乡镇一级的二级机构,可以参加乡镇一级人大代表选举的选民登记,同时也在该乡镇登记的选区参加县人大代表选举的选民登记。
     
      (六)机关单位临时工可以随正式人员参加选民登记。机关单位的合同工、长期聘用的临时工,应比照正式员工参与选民登记;短期临时工可根据本人意愿参加单位选区登记选民,也可以回居住地进行选民登记选举,但要注意不可重复登记。
     
      (七)离退休人员的选民登记应尊其所愿。机关单位员工离退休后是否还需要在原单位登记选民,应从方便离退休人员参加投票选举的角度,征求其本人意愿。如果本人希望回居住地参加人大代表选举的选民登记,应为其办理选民资格转移手续;如果本人仍希望自己的选民资格保留在原机关单位的选区,应尊其所愿。
     
      (八)驻军序列一般不参加地方选民登记。《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》第六条只规定:“驻地方工厂、铁路、水运、科研等单位的军代表,在地方院校学习的军队人员,可以参加地方选举。”因此,部队驻军一般不参加地方选举。纵然有部队人员要参加地方选民登记选举,依据该办法第十五条之规定:“驻军选举县级人民代表大会代表,由驻该行政区域的现役军人和参加军队选举的其他人员按选区直接选举产生。”因此,在县级人大代表选举中,属于部队序列的人员(军代表、县级人武部、消防、武警等)如果需要参加选举,也应该依法单独划分选区进行选民登记。
     
      (九)侨胞和台胞可以参加选民登记。依据选举法第六条之规定:“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会,应当有适当名额的归侨代表。”“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的,可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。”因此,归国华侨可以参加县乡两级人大代表选举的选民登记。关于港澳台同胞是否参加县乡两级人大代表选举的选民登记,过去的实践做法是比照侨胞的法律规定办理的。如今,香港、澳门已回归成立特别行政区,特别行政区居民应在特别行政区内行使地方选举权和被选举权,就不应该参加内地的县乡两级人大代表选举;只有来内地投资的台湾同胞,仍可以参加现工作地的县乡两级人大代表选举的选民登记。
     
      (十)五类限制人身自由的人员准予选民登记。依据1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第五条之规定:“下列人员准予行使选举权利:(一)被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;(二)被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;(三)正在取保候审或者被监视居住的;(四)正在被劳动教养的;(五)正在受拘留处罚的。以上所列人员参加选举,由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票,或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。”为做好以上五种人员的选民登记工作,应明确:凡是正在关押的,由在押单位进行登记;未关押的,在住地或原单位登记;受拘留处罚的,在原单位或原住地登记。
     
      (十一)精神病患者是否进行选民登记应视情而定。关于精神病患者的选民登记,选举法第二十七条第二款是这样表述的:“精神病患者不能行使选举权利的,经选举委员会确认,不列入选民名单。”这一法律规定,在肯定精神病患者享有选举权和被选举权的前提下,将是否具有投票选举的行为能力作为是否列入选民名单的依据,由选举委员会来确认,实践中很难把握。精神病患者是否列入选民名单,一方面要有精神病医院的权威证明,一方面要征得精神病患者监护人的书面同意,方可不予列入;否则,有可能出现反复。当然,将精神病患者不列入选民名单一旦出现争议,也有相应的法律救济程序。依据选举法第二十八条之规定,对选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉,并进而向人民法院起诉。精神病患者或者其监护人,可以根据该条款规定,就该精神病患者未列入选民名单提出申诉或提起诉讼。
     
      笔者认为,监护人没有主动要求和书面同意不列入选民名单,精神病患者应由户籍地将其登记为选民。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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