“躺枪”、“背锅”的地方保护主义:巡回法庭的原因再分析
最高人民法院巡回法庭观察之二
2021/4/25 13:33:26  点击率[632]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法制度
    【出处】微信公众号:法意读书
    【写作时间】2017年
    【中文关键字】最高人民法院;巡回法庭;地方保护主义
    【全文】

      从上世纪八九十年代开始,在论证司法改革某些措施的必要性时,经常会诉诸破除“地方保护主义”这个理由。在关于最高法院巡回法庭的讨论中,破除“地方保护主义”再次成为重要理据,最高人民法院审判委员会专职委员、第一巡回法庭庭长在接受采访时认为,巡回法庭的设置对于破除地方保护主义大有作为,其论证可以分解为以下四点:(1)法院设置一般与行政区划相对应,审理案件时就容易受地方利益的左右;(2)探索省级以下地方法院人财物统一管理、设立跨行政区划的法院有利于缓解这种影响;(3)但是,对于跨省级行政区划的案件,上述改革还不够;(4)设立人财物都属于中央的最高人民法院巡回法庭,可以保证在相关案件中不易受地方保护主义的干扰,实现公正审判。本周我们就来看看,最高法院巡回法庭的设立与破除司法的“地方保护主义”之间有多大关联?
     
      通过检索最高人民法院机关刊《人民司法》可以发现,标题中直接出现“地方保护主义”的文章主要出现在1990年前后。为什么地方保护主义此时会进入司法改革者的视野?这是从熟人社会转向陌生人社会、从计划经济转向市场经济的附随结果。改革开放后社会流动性增强、经济活动越来越频繁,跨区域的经济类纠纷增多,这类纠纷不能再依靠计划经济时代的行政命令去解决。新的经济秩序以人人平等、财产保护、契约自由、个人责任等为基石,期待的是同案同判、经济活动的可预期性。如果每个法院在判案时都偏袒自己行政区域的当事人,全国统一的经济市场就无法建立起来,此时地方保护主义就成为最大的障碍了。
     
      经过二三十年的发展,中国的市场经济秩序已经基本建立了,人员、资源、产品的全国乃至全球流通已经成为常态,“地方保护主义”所滋生的空气正在变稀薄。尤其是在信息时代到来之后,法院想要在审判中偏袒本地当事人,已经比较困难了。即便有这种现象,破除“地方保护主义”的任务也主要不是由最高人民法院来承当。最高人民法院的主要工作在于其公共政策定位,案件一审只是其工作的一小部分而已。根据规定,由最高人民法院一审的民商事案件是全国范围内的重大或者复杂的第一审案件,这些案件即便不由最高人民法院来受理,一般也会进入到高级人民法院,当事人不满的时候可以上诉到最高人民法院。
     
      通过设置巡回法庭,不会改变这种状况,因为巡回法庭所审理的案件就是最高法院应该审理的案件,并没有扩大最高法院本身的受案范围;今天巡回法庭审理的案件,与此前最高法院审理的案件,从理论上来讲没有区别。而且,巡回法庭所处理的大部分的事情也不是案件一审,从最高人民法院官网上公布的第一巡回法庭的17个“开庭公告”中我们发现,有 9件上诉案件,1件再审案件,7件一审案件;第二巡回法庭只有1个“开庭公告”,也是上诉案件。那么,将最高法院送到群众家门口,总是可以节省当事人的成本的吧?的确如此,但是对于这部分当事人来讲,这不是问题的关键。在中国,判断案件重大与否的标准经常是案件标的额。根据常理推断,大多数在全国范围内的重大、复杂案件的涉案标的额都不小,这些案件的当事人更可能是企业、经济组织,他们更在乎的是案件的审判结果,而不是诉讼费问题。
     
      如果说有地方保护主义的话,更多会出现在地方法院的审判活动中,但是这理应由另外两项改革措施去解决。第一,十八届三中全会启动的省以下法院、检察院人财物的统一管理制度。2014年,上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市作为东、中、西部的代表,已经开始试点,但是现在推进得并不太快。第二,就在2014年12月深改组通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》的同时,深改组还通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,设立跨区的法院、检察院可以更好地解决我们通常遇到的“地方保护主义”的问题。但是很奇怪的是,在巡回法庭和跨区法院、检察院两项改革中,看似更为困难的最高人民法院巡回法庭制度取得了更好的进展。
     
      最高人民法院似乎更有动力去推巡回法庭制度,为什么会这样?如果巡回法庭不是为了解决地方保护主义的问题的话,它到底可以为最高人民法院带来什么?从官方文件中我们可以看到的是,巡回法庭可以保证最高人民法院本部有更多时间去集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一司法适用有意义的重大案件。我们需要关心的是,这些功能到底是如何实现的?是否还有其他的功能?从已有的材料来看,至少有这样几点值得关注:
     
      第一,巡回法庭是如何缓解最高人民法院的审判、接访的压力的?如果说派出法庭的法官编制来自最高人民法院的话,整个最高人民法院总部和巡回法庭的法官总人数差不多是稳定的,但案件数量却很可能因巡回后增加,那么审判压力为什么却是下降的?不至于在东交民巷审判时效率低,到了深圳就变高了,当然不排除在空气较好的地方巡回法庭法官更愿意加班的因素(新闻中也的确报道过他们加班的情形)。但更主要的原因是巡回法庭从各地高院抽调审判员、助理审判员来做巡回法庭的“法官助理”,法官助理“主要从事核实证据、查证事实、庭前阅卷、草拟裁判文书等审判辅助工作”。巡回法庭的法官不是一个人在战斗,最高法院的一名法官在底下就变成了一个团队。比如,第一巡回法庭的人员构成为“庭长1名、副庭长2名、廉政监察员1名、主审法官9名、助审员2名、法官助理13名、书记员10名、综合行政人员6名”,但在最高人民法院官网上只有12名法官的介绍。
     
      第二,在现代国家的立法、行政、司法系统中,司法活动具有更高的技术化特征,柯克法官对技艺理性的讨论就被很多法律人所熟知,这一点在中国也是如此。《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,“以事实为根据,以法律为准绳”是司法活动的基本原则。谁对法律的理解更为精准?我们并不能简单地说最高法院就一定高于地方法院,如果真正将审判独立落实到实处的话,只要地方法院依法办案的话,具有监督地位的最高人民法院对于地方法院来说并没有什么特殊的优越性。但是,巡回法庭可以使得最高人民法院觉得自己更为重要,本来只应该出现在京城的“最高”的牌匾现在四处开花,而且这种扩张还是出现在传统上比较弱势的司法系统中,当然要为改革找一个好的理由。
     
      第三,就像我们在上周的文章中所说的那样,(可以加一个超链接)巡回法庭并没有增加审级,也不会剥夺地方法院的管辖权,如何通过巡回法庭来树立自己的权威?这主要是通过两方面的“示范”作用实现的:一方面,对群众树立的是司法的亲民、便民、为民的形象。最高人民法院官网在报道第三巡回法庭首日接访情况时用了以下词汇,“接待工作规范有序,实现良好开局”、“紧张有序地开始了接访的各项准备工作”、“导诉员热情而规范地引导来访人”、“接谈中,工作人员耐心细致的工作态度”,总之,巡回法庭在接访时不仅是运送正义,还传递温暖。另一方面,巡回法庭在很多改革中可以对地方法院起到示范效果。如“让审理者裁判、由裁判者负责”原则、如审判团队制度、如合议庭办案责任制、如庭长副庭长直接审理案件等等,这样就给地方法院一些可以近距离学习和观察的样板。我们很可以这样期待,不久就会有地方法院去巡回法庭学习、调研的热潮出现。其实,选派带有“全国十大杰出青年法学家”、“全国审判业务专家”、博士等炫目光环的精兵强将去巡回法庭,本身就对荣誉资源稀缺的地方法院产生知识上的优越心理。
     
      或许明眼人都知道,设置巡回法庭本身并不是为了解决“地方保护主义”的问题。最高人民法院当然也知道,却还会一本正经地强调这个似是而非的理由,大概也是因为这是一个非常政治正确地改革理由吧,在这个旗帜下可以实现更多的目标。我们回过头来再看习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中的说明,最高人民法院巡回法庭的设置与破除“地方保护主义”没有直接的关系。巡回法庭更多是方便群众诉讼,更准确地说,是方便群众上访的,具体而言到底是如何解决群众需求的?下周我们将会看看,巡回法庭是怎么审理案子的。
     
      (文/邵六益,中央民族大学法学院助理教授、法学博士;北京大学法治研究中心研究员)在传统社会中,人们主要生活在自己的熟人圈子中,彼此的交往主要依赖熟人逐渐的关系网络,更加亲近自己的家人、朋友既是一种人性使然,也是符合理性经济人基本预设的自保行为。在新中国成立后的相当长的时间里,人们主要生活在自己的小圈子中,很少有扩区域的流动;经济生活中的资源和产品分配是通过国家计划实现的,不需要司法进入到再分配或者调整之中。在这样的背景中,实行地方保护主义没有什么问题。
     
      改革开放后实行的市场经济使得这种地方保护主义不合时宜了,因为市场经济要去市场主体自负盈亏,谋利才是参与经济活动的核心目的。人们不会因为是熟人关系而毫无底线地让渡自己的经济利益,发生了冲突的时候也不太可能简单地由行政机关在内部处理,处理平等主体之间财产关系的民商事法律成为经济生活的重要保障,市场经济是主体平等、契约自由、个人责任、开放的关系,这些特征恰好由法制所支持和保证。在实施法律的时候,法院必须要按照法律的规定做到法律面前人人平等,而不能因为当事人的身份或者地域关系而有所偏爱或者偏见,按照理想状态,法院应该是只服从于法律,不会有地方保护主义的情形出现的。但是,如果市场经济、法治经济、法律面前人人平等一夜间就实现了,也就不会存在司法中的地方保护主义了,但实际情况并非如此。
     
      在中国的政治评价机制中,政府官员的重要政绩就是当地的经济发展,所以即便中央做出了实行市场经济的决策,地方政府在具体的行政中还是愿意偏袒当地的公民、企业和其他组织,因为将经济利益留在自己的行政区划显然是更好的。而中国的地方各级法院与行政区划是一致的,长期以来法院的人财物都受制于地方政府,所以法院在判决相关案件时,理所当然地会偏袒当地的当事人。另外,遇到跨行政区划的案件时,即便没有地方政府的影响,当事人也更愿意通过自己的关系在“主场”寻求法院的支持。由此我们会发现,法律所要求的平等保护在实际操作中经常被实践中的地方保护主义所阻碍,两者之间的张力在跨行政区域案件刚开始增多的时候会体现地更为明显,一旦此类案件成为常态之后,这种问题就会减轻了。所以我们可以理解在上世纪八九十年代的时候这个问题成为了重要的命题。
     
      司法的“地方保护主义”的确有很多危害,如无法实现同案同判,如妨碍司法公正,如不利于市场经济的建立等等。“地方保护主义”的程度有深有浅,一旦涉及中央地方关系的改革时,多多少少都可以说是为了破除“地方保护主义”。正因为如此,“地方保护主义”偶尔也会无辜“背锅”、“躺枪”。

    【作者简介】
    邵六益,单位为中央民族大学法学院。

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