“三项清理”的东台样本:司法拍卖处置机制的问题与建议
2021/4/7 9:38:49  点击率[76]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法制度
    【出处】人民法院报
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】司法拍卖;资产处置
    【全文】

      清理闲置土地、低效厂房、“僵尸企业”(以下简称“三项清理”)对推进供给侧结构性改革、优化营商环境产生了积极影响。近年来,江苏省东台市人民法院在对“三项清理”资产处置过程中发现,“三项清理”资产司法拍卖处置机制尚不健全,资产变现偿付债务的效率、效果不甚理想,有待进一步优化和完善。为此,本文尝试对“三项清理”资产司法拍卖处置机制运行中的问题展开探讨,并提出完善该机制的对策建议。
     
      一、当前“三项清理”资产司法拍卖处置机制的运行问题
     
      1.司法处置启动受限。对“三项清理”资产启动司法拍卖处置前,需要先去函自然资源和规划部门咨询能否处置,回函内容成了决定资产能否司法处置的主要依据。实践中,回函内容也可能限制法院对“三项清理”资产的启动处置。主要情形如下:一是房地权属不一致。主要存在两种情况:房、地分别登记在不同的产权人名下;房产有登记,其所占用的土地未作有效确权登记。第一种情况较为常见,如在被执行人为东台某粮油有限公司的案件中,房产登记在其名下,土地却登记在江苏某面粉股份有限公司名下,在向自然资源和规划部门咨询时,自然资源和规划部门认为不宜处置,导致一直无法启动处置程序。二是厂房竣工等手续不完备。有些“僵尸企业”已经办理建筑工程规划许可证,缺少厂房竣工手续,导致不具备不动产登记条件,后续能否处置很大程度上取决于能否找到企业法定代表人,其能否补齐相应手续。三是基础产权难以查明。如被执行人东台市某泡花碱厂,房、地产权证皆无,产权情况查不清、无法查,拍卖过户的风险很大,往往难以移送处置启动拍卖。
     
      2.资产询价渠道闭塞。法律虽然已经规定确定财产处置参考价的方式有议价、定向询价、网络询价、委托评估四种。但根据相关规定,可适用定向询价的主要是有财产计税基准价、政府定价或政府指导价的标的;可适用网络询价的主要是住宅类房屋、商品房、机动车。而议价虽然原则上可以适用于所有类型的拍卖标的,但对于企业厂房土地,双方当事人很难议价成功,即使双方协商一致要求或同意对厂房土地定向询价、网络询价,但由于当前定向询价、网络询价适用条件有限而缺乏操作可能,导致“三项清理”涉及的土地和厂房仍须委托评估。相比其他三种“零费用”快速定价方式,委托评估成本高、周期长,弊端明显。在东台法院2018年1月以来司法拍卖处置的66家“僵尸企业”中,评估费用合计超300万元;从移送评估至出具评估报告之日平均用时127天。评估部门是营利机构,评估收费标准与评估结论等因素挂钩,评估价高了,评估机构收费自然跟着“水涨船高”。这些严重影响了土地、厂房的处置效率。
     
      3.执行救济程序易被滥用。根据相关规定,人民法院拍卖不动产时,除法律另有规定外,一般应清空后再拍卖。因此,启动拍卖前,尚有清除占有、清空不动产环节。在清除占有阶段,为了对抗迁出公告、去租拍卖裁定等,一些被执行人、被去租的占有人往往采取启动异议或异议之诉救济程序,故意拖延或拒不迁出。其原因主要有:一是被执行人、占有人对司法拍卖存在抵触心态。希望通过执行异议拖延执行、规避执行,甚至心存报复,有意给申请执行人制造障碍,报复申请执行人。二是提出救济程序可能获得的利益与可能承担的风险不平衡。如异议成立,则可能达到规避执行的目的,即使异议不成立,也可以拖延执行,无须承担滥用执行异议权的风险。三是被执行人与案外人串通,将房地产长期租赁给案外人占有使用,导致法院腾空交付难,一定程度上为后续交付留下隐患。
     
      4.过户先决条件交织。在过户前必须前置解决的问题主要有:一是税费核算和税票开具。税费核算具有很强的专业性,税务部门可能发生补充核算的情况,如被处置的某木业公司,第一次少算税款,第二次补充缴纳。这种情况下,如果案件账户内执行款发放完毕,税款将无法补充缴纳,引发后续问题;另外,有的企业可能拖欠税款,税务部门据此不发放税票,导致法院税票缺失。二是缴纳、补缴土地出让金。根据相关规定,划拨的国有土地使用权可以拍卖,但关于拍卖时实测面积大于证载面积部分土地出让金的缴纳主体,各地理解和做法不一,到底是由买受人负担还是由被执行人负担存在争议。由于历史原因,有的企业欠缴巨额土地出让金,在抵押权不能足额保障的情况下,在拍卖款中先行预留欠缴土地出让金也没有法律依据。三是处理超出范围土地、无证、违章建筑。司法拍卖中很难将具备合法施工手续的建筑与后盖的无证或违章建筑部分剥离,因此往往一起评估、拍卖,买受人对无证、违章部分支付了价款,但往往无法办理登记,甚至因存在无证、违章建筑部分导致整体资产不能办理登记而不得不承担拆除责任,对买受人而言有失公平。
     
      二、完善“三项清理”资产司法拍卖处置机制的建议
     
      1.建立“三项清理”拍卖障碍的排除机制。一是完善严惩对抗行为的法律规制。要对“三项清理”资产处置过程中对抗拍卖的行为予以法律制裁,即对抗拒行为的范围、条件、措施等明确规定,如被执行人、协助义务人及相关占有人必须按照生效的判决、裁定、公告等履行相关的法律义务;相关人员拒不履行的,法院在强制执行的同时,可以对抗拒行为采取罚款、拘留以及失信惩戒等强制措施,构成犯罪的,追究刑事责任。二是建立占用解除流程机制。对于非法占有的,原则上必须强制占有解除。可通过对拒不配合执行拍卖的被执行人、占用人等采取拘留、罚款等执行措施解除占有,为后续的评估、展示、交付等提供先决条件。对于因去租而需解除占有的承租人,可采取出具承诺书加提供保证的形式延期占有解除。三是建立恶意维权处罚机制。异议等维权救济手段旨在保护相关当事人合法权益,但在执行实践中,一些人为了达到阻却、拖延、干扰执行的目的,滥用法律赋予的维权程序,造成执行程序司法成本和时间成本的增加。因此,可探索建立相应的恶意维权处罚机制,对达到一定滥用程序量的恶意“维权人”根据其情节的轻重,依法予以适当处罚。
     
      2.构建集约高效的“三项清理”资产处置机制。一是优化处置团队模式。按照实体化运行的要求,法院执行指挥中心要配优配强业务能力强的骨干力量,成立“三项清理”执行团队。二是探索改进评估工作流程。如一方当事人提出意向拍卖价且符合当地司法拍卖工业房地产平均单价的,可不评估定价。必须评估的,做好跟踪督促。评估前,财产处置组组长审查把关移送评估材料是否齐全,减少评估退回率。评估中,20日内对评估机构中期追查,确保评估及时开展,减少评估滞留。评估后,网拍专员加强一拍、二拍及变卖的无缝衔接,最大限度压降评估拍卖用时。三是加强处置环节衔接。主动对接自然资源和规划部门,加快处置财产情况函复速度,增强函复内容操作性、有效性。主动对接税务部门,明确处置财产交税目录、税率及税费计算标准,畅通成交资产税费缴纳通道。主动对接处置财产所在镇(区),对处置财产所涉矛盾纠纷综合评估,联动化解。法院内的执行部门、鉴定技术部门、破产审理部门加强联络对接,明确责任领导,压实相关节点责任人责任,定期召开联络会,加大推进情况检查力度,压缩各节点司法处置用时。
     
      3.明确“三项清理”资产处置协作部门的相关义务。一是对司法拍卖财产细化税费负担规定。“三项清理”资产处置中所涉及的税费内容比较复杂,尤其是涉及“三项清理”企业中机器设备同时处置的,对于哪些机器设备收取税费,收取哪些税费,税费由谁承担,按照什么税率承担等等,即使公告中已经明确由竞买人承担,也往往会产生竞买人交付过程中因对税费理解不同而产生分歧或矛盾。建议与税务部门协调,针对司法拍卖财产或以物抵债财产要细化税费规定,在拍卖前争取税务部门以书面方式协助明确税费内容,便于在拍卖公告中明确公示。二是引入抵押权预告登记制度贷款方式。对于“三项清理”房产、土地符合贷款条件的,买受人可在拍卖时向银行申请相应贷款,银行初审通过后,银行与竞买人初签发放贷款意向书。竞买人在交付保证金竞拍成功后,再与银行签订抵押合同和借款合同,约定抵押预告登记后即发放贷款,贷款用途为支付竞买拍品。执行法院再根据买受人的抵押预告登记申请作出协助执行通知书,不动产登记机构根据协助执行通知书进行房屋抵押预告登记,银行向买受人发放贷款作为拍卖尾款直接交付至执行法院指定账户,从而提升司法拍卖贷款效率,缓解竞买人短期资金压力。
     
      4.优化“三项清理”资产拍卖处置监督机制。一是强化内部监督。要设置专门财产处置组,单线对接网拍辅助机构负责财产的处置流程,因对财产处置团队的监管极为重要,建议财产处置团队直接由法院分管院长、执行局长作为执行长,作为最直接的监管方式。二是强化外部监督。法院在整个网络司法拍卖过程中所处地位十分微妙,即是拍卖人又是监督者,在这种自己既是运动员又是裁判员的情形下,公正性让人受到怀疑,仅仅让法院内部进行自我监督、自我约束,显然不是完善的监督机制。检察监督是检察院的部分职能,具有自身的流程体系,检察监督能实现对网拍全程各个环节的监督,有利于及时纠正网拍中的违法违程问题。因此,检察监督等外部监督机制也十分必要。三是强化技术监督。对审判执行流程节点实行信息化管控,是促进审判质效提升的有效手段。通过线上节点对执行案件流程管理是最好的期限管理方式,可有效督查相关节点的责任人按期完成相关工作。对于“三项清理”等不动产财产处置过程中,尚有很多节点没有开通相关节点监督,为更好地提高质效,建议对处置启动、财产调查、评估拍卖、拍品交付等相关节点也进行线上监控。

    【作者简介】
    张计玉,单位为江苏省东台市人民法院;
    戴欢来,单位为江苏省东台市人民法院。

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