矿山环境权益诉讼中的请求权基础
最高法院审理矿业权案件《解释》综合性解析重编版(九)
2021/4/2 9:57:56  点击率[78]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《人民法院报》
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】矿山;环境权益诉讼;请求权;基础
    【全文】

      【解释原文】
     
      第二十一条【环境公益诉讼与私益诉讼】勘查开采矿产资源造成环境污染,或者导致地质灾害、植被毁损等生态破坏,法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的,人民法院应依法予以受理。
     
      法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的,不影响因同一勘查开采行为受到人身、财产损害的自然人、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。
     
      【条文释义】
     
      环境公益诉讼既包括民事诉讼,也包括行政诉讼。
     
      本条重点规范勘查、开采矿产资源活动中调整环境权益司法保护的特殊途径--环境公益诉讼制度。同时,明确了对受到环境侵权损害的自然人、法人及其他组织的合法权益给以民事诉讼的个案保护救济途径。
     
      涉及环境权益保护公益诉讼的请求权基础包括,一是环境污染止损制度;二是地质灾害防治制度;三是森林植被类保护制度;四是其他涉及环境权益保护的制度等。前述四类实体法制度同时也可适用于环境权益司法保护的私益诉讼中,而且可与环境公益诉讼同步受到司法救济,只要其符合民事诉讼法第一百一十九条的起诉条件即可。
     
      【综合解析】
     
      应当注意的是,上述实体法制度既涵盖单行法中的民事责任条款,更多的则是以有关行政管理法及行政法规为主要法律渊源的行政监管制度,特殊情形下也包括中央与国家的环境保护政策和相关司法政策。
     
      根据环境保护法的界别,“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
     
      最高人民法院有关司法政策文件认为,矿产资源开发利用领域存在乱采滥伐、无证勘查开采、破坏性开采等违法违规现象,造成的严重生态环境问题长期以来未能引起足够重视。本《解释》将涉矿环境公益诉讼纳入其中,既与现行民事诉讼法、环境保护法等法律关于公益诉讼的规定完全契合,亦与环境公益诉讼审判实践联系密切,还有助于强化生态环境保护的意识。
     
      【理解与适用】
     
      第一节
     
      在环境公益与私益诉讼中
     
      根据环境保护法制度产生的实体请求权制度
     
      第一,违反“三同时”制度所导致的环境权益损害过错责任。环境保护法设置了污染防治的“三同时”制度,即建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置。
     
      因此,违反“三同时”制度既可以导致环境侵权民事责任,也可以触发环境监管监督责任机制,可以构成环境民事诉讼和行政公益诉讼的请求权基础
     
      第二,排污许可与环境污染责任制度。排污许可是环境行政监管的一项重要制度,但其在行政法方面的价值完全不同于民事责任制度。
     
      行政法中,生产经营者按照排污许可合法排污的,则可以作为对不当行政监管和行政处罚的法定抗辩事由。同时,获得排污许可的生产经营单位必须承担的法律义务是,应按照国家有关规定缴纳排污费。由于我国已经颁布了《环境保护税法》并自2018年1月1日起开始施行,故依照法律规定已被征收环境保护税的,则不再征收排污费。
     
      从民事责任角度而言,排污许可不得作为环境污染侵权民事责任的抗辩依据。也即,即便是合法的排污,只要导致环境污染的,其民事责任不得免除。因此,无论是基于排污许可或是在非许可状态下的排污行为,生产经营者均负有不得污染环境的法定义务,否则均应当承担民事侵权责任。此种责任体系包括:
     
      一是不得“污染环境”属于生产经营者的法定义务。按照环境保护法规定,排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当采取措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。
     
      二是排污主体必须建立内部责任制度并对之执行重点检测制度。也即,排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任;重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备,保证监测设备正常运行,保存原始监测记录。
     
      三是违反排污许可制度直接涉及非法排污的,是导致环境行政法律责任和民事法律责任的法定请求权基础。诸如,环保法禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。明文要求对于施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉的,应当采取措施防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。
     
      四是在排污中不得实施禁止性行为。即严禁生产经营单位或事业单位通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。
     
      五是环境评价、检测与防污设施的运营机构等第三方基于共同过错对环境污染和生态破坏负有责任的,应当承担连带责任。也即,环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。
     
      根据上述有关请求权基础制度,污染者无论是应承担民事责任或是行政法律责任,二者之间并不具有排斥性,在多数情形下可能是并存性质的法律责任。因此,基于上述环境保护责任制度体系,有关民事主体或行政监管主体对环境污染负有责任的,均可以被纳入到环境公益或私益诉讼的请求权基础范畴之中。
     
      第二节
     
      根据原侵权责任法和民法典总则编与侵权责任编等
     
      民事责任制度产生的请求权基础
     
      环境保护法明确授权,因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。2017年10月1日《民法总则》施行后,鉴于民法总则的效力高于侵权责任法,而且民法总则“民事责任”一章吸收了侵权责任法的相关制度规则。民法典施行后,吸收了民法总则和侵权责任法,故民法典是目前调整环境侵权责任纠纷的上位法
     
      侵权责任法规定了三类涉及环境污染责任的请求权基础:
     
      一是规定了环境污染的一般责任基础。即因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。应当明确的是,此处的侵权责任既包括因非法排污产生的侵权责任,也包括因合法排污产生的污染责任。
     
      二是规定了共同污染侵权责任。即两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,应根据污染物的种类、排放量等因素确定。事实上,此类责任的划分基础应同时包括对客观责任和主观过错的考量因素。也即,既要考虑到污染者客观上的排污量和排污种类的危害性,也要考虑到在共同侵权中的过失或故意因素,以及各类过错因素之“作用力”的责任大小区分问题。
     
      三是构建了第三方侵权责任的直接索赔制度和追偿制度。即因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。
     
      司法实践中,此类责任纠纷类型见于不区分客观责任和主观责任的“连环侵权”事件中。诸如,行为人盗窃生产企业的污染净化设施器件,导致生产企业的污染物处理与净化能力受损后而对外产生污染侵权责任。此时,对于排污企业而言,其侵权责任具有客观责任属性,对于第三方行为人而言,其破坏污染处理设施之举属于一种具有明显主观故意的非法行为。为此,行为人对生产企业产生了故意性质的侵权责任,生产企业对外产生了客观污染责任。此时,基于此类“连环侵权”事件所导致的污染责任,受害方有权选择生产企业主张赔偿的权利,也有权选择第三方索赔,或者可以将生产企业和第三方共同涉诉,要求其承担连带侵权责任。当然,生产企业在承担相应的赔偿责任后,有权向第三方行使追偿权。
     
      同时,民法总则和侵权责任法对环境污染侵权责任的构成中,规定了相应的民事责任形态和特殊的举证责任规则。一是从责任形态而言,规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失等多类形式;二是授权可以援引其他单行法并适用相关惩罚性赔偿制度;三是规定对侵权责任法或民法总则中的民事责任承担方式既可以单独适用,也可以合并适用;四是对于因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
     
      第三节
     
      根据森林法、水土保持法等单行法产生的
     
      有关林木、植被保护等实体请求权基础
     
      森林法至少规定了三类法律责任方面的请求权基础:
     
      一是关于民事责任方面的的请求权基础。即进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;对于在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失。
     
      二是规定了行政处罚法律责任方面的请求权基础。即林业主管部门可以责令侵权行为人停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。
     
      三是规定了“代履行”制度。即侵权行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。
     
      显然,对于行政部门怠于履行前述法定监管责任和行政处罚责任的,且在检察机关提出司法建议后,行政部门依然不履行法定职责的,则检察机关可以将上述制度体系作为其涉诉行政公益诉讼的请求权基础
     
      水土保持法规定了多重法律责任请求权基础:
     
      一是规定了民事责任、行政责任与刑事责任的多重保护的制度体系。即造成水土流失危害的应当承担民事责任;公安机关亦可依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。事实上,该制度体系也同样适用于调整环境保护的其他单行法之责任机制中,即便该项单行法没有明确规定前述三类并行责任的,并不影响对同一侵权事实所可能涉及的三类责任形态的合并追究。
     
      较为特殊的情形是,如果行为人构成犯罪需要追究其刑事责任,但相关执法机关拒不履行移交职责或有关侦查机关不履行立案、侦办法定职责的,则检察机关不应当通过行政公益诉讼实施法律监督,而是应当依照刑事诉讼法的授权启动法律监督程序。
     
      二是规定了地方人民政府对水土保持的规划与防治义务。即地方各级人民政府应当按照水土保持规划,采取封育保护、自然修复等措施,组织单位和个人植树种草,扩大林草覆盖面积,涵养水源,预防和减轻水土流失;地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理,预防和减轻水土流失。
     
      三是设定了多重禁止性规定。诸如,禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动;限制或禁止在水土流失严重、生态脆弱的地区实施可能造成水土流失的生产建设活动,严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等;禁止土地所有权人、使用权人或者有关管理单位开垦、开发植物保护带等。
     
      四是与环境保护法相衔接规定了对水土保持设施建设的“三同时”制度。即涉及水土保持设施的,生产经营单位应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。否则,水土保持设施未经验收或者验收不合格的,生产建设项目不得投产使用。
     
      五是尊重我国法律的体系性,可以援引其他单行法实施对水土保持的监管。即违反水土保持法规定,毁林、毁草开垦的,可依照《森林法》、《草原法》的有关规定处罚。
     
      第四节
     
      根据国务院地质灾害防治条例等行政法规产生的
     
      有关地质灾害类行政诉讼和民事诉讼请求权基础
     
      最高法院关于审理矿业权纠纷案件的《解释》第二十一条明确将造成“地质灾害”的侵权行为纳入环境行政公益与私益诉讼的调整范畴中,这是司法权对环境保护和地质灾害防治所提供的一项重要的保护机制。目前,涉及地质灾害防治的专门性行政法规是国务院第394号令《地质灾害防治条例》,该条例自2004年3月1日起施行。
     
      “地质灾害”是包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。
     
      《条例》根据对地质灾害产生的不同因素,规定了不同的防治责任体系:
     
      一是对于因自然因素造成的地质灾害的防治经费,在划分中央和地方事权和财权的基础上,分别列入中央和地方有关政府的财政预算。也即,地方政府可能成为地质灾害防治行政公益诉讼的被告。
     
      二是对因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用,按照“谁引发、谁治理”的原则由责任单位承担,这一机制主要调整地质灾害防治的民事责任。
     
      三是“地质灾害责任”不明的,由地质灾害发生地的县级以上国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。责任单位对地质灾害的治理责任认定结果有异议的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
     
      四是地质灾害防治的行政法律责任和“代履行”制度。即对于违反该《条例》规定,对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的,由县级以上国土资源主管部门【注:目前的主管部门是自然资源部】责令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的,由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理,所需费用由责任单位承担,处10万元以上50万元以下的罚款。
     
      五是任何单位和个人不得侵占、损毁、损坏地质灾害治理工程设施。否则,既可能构成民事侵权责任和行政处罚责任,也可以被追究刑事责任。
     
      笔者认为,基于对地质灾害所引发的侵权责任的追究,其请求权基础在于如何界别特定主体所负的法定行为义务。此类行为义务既包括民事主体行为规则,也包括地方人民政府和有关部门的行政行为准则。
     
      此类法定的行为义务包括:
     
      一是在地质灾害危险区内,禁止爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害的活动;二是县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施,保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全;三是明确执行“三同时”制度。即对经评估认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程,应当配套建设地质灾害治理工程。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格的,主体工程不得投入生产或者使用。
     
      鉴此,上述各类违法情形均可作为相关民事私益诉讼和民事公益或行政公益诉讼的法定请求权基础。司法实践中,如何正确界别有关请求权基础,最核心的问题是应按照“法的融合性适用”新思维,力求将我国全部法律体系在高度融合的基础上适用法律(未完待续)。

    【作者简介】
    师安宁,北京大成律师事务所高级合伙人。

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