论国家治理现代化的“两个大局”
2021/3/19 10:46:42  点击率[131]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法律社会学
    【出处】《西华师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】 中国共产党基于对国情世情的深刻认识,将统筹“两个大局”作为谋划工作的基本出发点,体现了深远的战略眼光和超强的辩证思维能力。推进国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标,首先需要富有针对性地厘清治理中的国家位置。国家治理现代化亦存在“两个大局”。就国内大局而言,国家治理现代化需要建构国家与社会力量的相对关系;从国际大局上看,国家治理现代化需要处理国情与全人类共同价值之间的关系。这是现代国家的结构与功能注定的情形。在现代化治理框架中,社会力量的在场,让国家治理现代化成为国家权力与社会力量互动的过程;国际社会的互动,让国家治理现代化成为必须兜住全人类共同价值准则的跨国运行进程。从一个长过程来看,国家治理现代化并不是国家治理的终结性目标,完成治理现代化基本目标的同时,需要有更为久远与广阔的治理愿景。
    【中文关键字】治理现代化;国家权力
    【全文】

      中国正全力追求国家治理现代化的目标。国策既定,阐释随之兴起。在国家治理现代化的目标认知上,可能会让人认为它就是一个国家范围内的现代化治理,或者是限于既定现代化目标的治理模式,甚或是国家权力治理的现代化。这是对国家治理现代化中的“两个大局”理解不够准确的表现。基于此,深刻理解国家治理现代化的“两个大局”,便成为准确理解国家治理现代化的含义,以及实现国家治理现代化目标的前提条件。为此,需要确立两个基本要点:一是对国家治理现代化自身来讲,国家与社会力量的积极互动,构成国家现代化治理的国内大局。二是国际格局和国际体系的深刻调整,全球治理体系的深刻变革,构成国家治理现代化的国际大局。在实现国家治理现代化的基础上,需要放宽眼光,对治理格局现代化之后的愿景加以理性展望,从而将国家治理带向一个更为健康的未来。
     
      一、治理中的国家位置
     
      在中国,国家治理体系与治理能力现代化之所以在近期成为一个热门话题,自然跟国家权力高层六年间在两个重要决定中一再强调这一政策目标具有密切关系。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。” 在对“全面深化改革总目标”的定位中,首次将“国家治理体系与治理能力现代化”确定为基本目标,并且与基本政治制度相提并论。而后面接着指出的改革特性,应该说是对实现这一目标的手段与方式的概括。接下来阐述的内容,可以视为国家治理体系与治理能现代化内容的枚举,“惠及全体人民”则是对现代化治理的民生导向做出的明确表述。在理论界对“国家治理体系与治理能力现代化”的解释中,有人明确指出,“可以把推进国家治理体系和治理能力现代化,看成是工业、农业、国防、科技‘四个现代化’之后的‘第五个现代化’。”学术界闻声而动,依照这一思路,对国家治理现代化进行了多方面的解释,相关主题的学术文章以万篇计,可见其学术热度之高。
     
      如果说2013年中共中央的决定在谋划全面改革时,将“国家治理体系与治理能力现代化”作为政治目标(建设中国特色社会主义)之外的治理目标的话,那么到2019年,这一目标则成为中共中央谋划长期发展战略的一个总体目标。在国家治理的政治定位与治理定位上的主次关系依旧的前提条件下,国家治理体系与治理能力现代化的具体内容,从十五个方面得到系统阐发,从而大致给出了国家现代化治理在体系建构和能力提升两方面的基本内容。而其中直接阐述这两方面内容的就有十三节之多:“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平;坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治;坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力;坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系;坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展;坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础;坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要;坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全;坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生;坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度,确保人民军队忠实履行新时代使命任务;坚持和完善‘一国两制’制度体系,推进祖国和平统一;坚持和完善独立自主的和平外交政策,推动构建人类命运共同体;坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督。”这可以说是对国家的现代化治理在体系与能力两方面所做的包罗性的规定,也相应为学术界提供了关于治理的多种多样论题。
     
      学术界对国家治理体系与治理能力现代化的解释,从总体上讲,可以帮助人们从理论上比较深入具体地理解什么是国家的现代化治理。同时,学者们对执政党与政府权力部门现代化治理的原则性阐释加以具体化,也作为中介帮助公众理解执政党的治理国策。这是学术界对国家治理现代化做出的学术研究、对策探讨与社会普及三个方面的贡献。但由于国家确立现代化治理国策为时不长,在全球范围内而言的治理理论也还是一个新论题,学术界要在短时间内全面、准确地对之加以理解和阐释,肯定存在困难,一些理解也比较难于到位。因为作为政策宣告的中央文件,主要是要解决中国现代化治理在当下面临的重大问题,其意图肯定不是进行理论阐释;但作为学术研究,则需要对国家治理现代化的三个层面进行揭橥:首先要直面中央文件所诊断并开出处方的、中国当下治理面对的实际问题;其次则需要向纵深处推进,揭示中国现代化治理的深层理论问题与实践总体导向;再次需要从政策与社会互动的角度,将官方的政策导向、学者的学术解释与大众的理解需求结合起来,促成公众对治理现代化的广泛社会响应,进而推动从传统治理向现代化治理的成功转变。
     
      面对中国现代化治理的转变,学术界能够做的工作自然主要是理论解释。搜索相关学术成果,可以发现,学术界在取得令人瞩目的学术成绩的同时,亦在进行着致力于阐释国家现代化治理的尝试,有两种倾向性的意见值得留意:一是限定在中国的国家范围内理解现代化治理,二是在特定国家价值理念中申述国家现代化治理理念。这不是某个或某些学者在阐释国家现代化治理时分散体现出来的特点,而是不同学者从不同角度阐释国家现代化治理表现出的总体特征。
     
      就前者讲,那是一种将国家治理体系和治理能力现代化阐述为一个国家自身事情的观点。这种倾向性的观点认为,讨论国家治理现代化只需要结合国家历史发展、基本国情和政策纵向发展以及横向需要,把国家治理体系和治理能力现代化问题局限在一国范围内,尤其是局限在一国权力范围内,就可以讲清楚。出现这样的观点,主要是因为“中国的”现代化治理这样的论域,局限了研究者的眼光。这是可以理解的一种局限。试想,如果讨论“中国的国家治理体系与治理能力现代化”问题,不凸显“中国的”特色,不强调“中国的”治理渊源,不重视“中国的”现代进程,不设计“中国的”治理措施,不呈现“中国的”治理成就,那反而不能清楚论述现代化治理的实践性需要与现实性品格了。“国家治理体系与治理能力现代化”之所以在当今中国成为一个热度极高的命题,正是因为中国的疾速发展,在致力实现之前确定的四个现代化目标的基础上,展现出实现“第五个现代化”即治理现代化的必要性与迫切性所致。如果不将治理现代化的目光聚焦于中国,人们可能就不知道讨论这个话题究竟有何实际意义。由于大多数论者认定,“国家治理现代化体现了党的十八大以来治国理政实践的‘中国智慧’和‘中国方案’”。因此,将中国的治理现代化审视目光主要定在“中国的”范围,似乎就具有天经地义的合理性。
     
      随之而来的问题便是,中国的现代化治理是作为国策推向前台的,因此,中国的发展模式也就对这一现代化治理趋向有着模塑的作用。而中国的发展,基本上被认为是一种国家带动的发展模式。中国经济自1978年以来的加速增长,是因为“中国做了在此之前其他经济成功的国家做的事情。然而要真正地理解为什么中国做得这么好,我们必须更加深入地研究中国所采取的具体政策以及这些政策达到的具体结果”。这正是林毅夫等学者解释“中国奇迹”所展现的基本进路。不仅中国中央政府的增长政策促成了“中国奇迹”,而且这样的政策成为地方政府人才选拔的杠杆,因此才形成了所谓“政治锦标赛”这样的用人机制。这让政治行政人才围绕经济增长得到选拔任用,以此促成了整个社会以经济增长政策为务的社会心理。于是,人们顺理成章地就将中国的“国家治理体系与治理能力现代化”视为国家权力推动的“第五个现代化”。在此氛围中,国家治理这一词汇的英文翻译便直接体现出这一倾向:国家治理被译成国家权力治理即state governance。本来,国家治理不是指一国权力体系绝对主导的治理,它不能被解读为一国范围内权力单方面筹划的事情。所以它不应该是state governance,而应该是总体意义上的“国家”即包括国家权力与社会组织在内的共同治理,也就是national governance。但人们一般接受的是前者,而不是后者。这是一种需要在学理上矫正的国家治理思路。
     
      习近平在国际国内会议上都曾反复强调:“让我们团结起来,坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值,推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体,共同创造世界更加美好的未来!”“构建人类命运共同体”是出自中国的国际秩序理念,但引导共同体建构的基本价值则是整个人类社会共享的价值。基于此,习近平还进一步明确指出其中一些共同价值或源自西方、或源自中国的事实,有利于人们解除对某些价值的地域偏执。“理念引领行动,方向决定出路。纵观近代以来的历史,建立公正合理的国际秩序是人类孜孜以求的目标。从360多年前的《威斯特伐利亚和约》确立的平等和主权原则,到150多年前日内瓦公约确立的国际人道主义精神;从70多年前联合国宪章明确的四大宗旨和七项原则,到60多年前万隆会议倡导的和平共处五项原则,国际关系演变积累了一系列公认的原则。这些原则应该成为构建人类命运共同体的基本遵循。”这中间,前两项源自西方,后两项跟中国直接相关。可见,人类共同价值并不为西方国家所独美,而是由中西各国共同贡献于人类的价值瑰宝。
     
      人类的共同价值理念,是人类共同摸索良政善治(good government and good governance)的精神基础。如果否定人类的共同价值,就根本无法为中国的现代化治理与建构人类命运共同体奠定价值基础,也无从建构良政善治的制度体系。因为良政善治的价值基础是人类从暗夜状态到高度文明演进的灯塔;而良政善治的制度安排,乃是人类付出极大代价,由不同国家在其现代化实践中经艰苦探索才发现的。其中,现代化先发国家贡献尤多、尤为重要。如果拒斥现代化先发国家的良政善治价值与制度,那么不仅会让中国的良政善治摸索走上一条异常曲折、前景难测的道路,而且因为对先发现代化国家取得的善政良治成就的排斥态度,让中国对相应制度的再次摸索变得得不偿失。
     
      在理论阐释上,在将国家治理体系和治理能力现代化的国家范围刚性设定的情况下,会预设中国的国家价值和历史价值对全人类共同价值做出的独特贡献与独领风骚。这不仅会人为抬高中国对人类共同价值的贡献度,而且同时鼓励一种疏离于发达国家讨论国家治理体系和治理能力现代化的潜在想象。这对中国致力实现治理现代化目标,将是有害无益的。因此,针对上述两种倾向性的观点,需要富有针对性地强调两点:一是国家治理现代化不等于“国家的”治理现代化。而是落定在“现代国家”平台上的治理模式,它肯定超越了某个具体国家的范围与历史。因此,不能在国家、尤其是国家权力视角得到全面理解。为此,必须重视但严格限定一国国情对认知治理现代化的影响,不能让一国国情完全左右一国治理现代化的想象。二是中国的治理现代化不是横空出世的东西,它是对先发现代化国家治理经验教训加以汲取,结合中国的治理进程需要而做出的国家治理规划。因此,不能让中国的治理现代化成为排斥先发国家治理现代化经验的狭隘理解,而必须在更为广阔的视野中进行理性审视。
     
      二、国家治理现代化中的国内大局
     
      从全球视角看,国家治理体系与治理能力的现代化,是在一个不同于古代社会总体结构的框架中呈现出来的。从国家治理体系的角度看,国家权力与社会力量的分流与互动机制,是为现代化的国家治理体系。在古代社会中,无分东西,国家权力长期被神圣化,要么被神授权力论、要么被天授权力论矫饰为绝对主宰性的权力。分析起来,在君主、皇帝不能独专权力的论证思路中,像基督教那样的神授或儒家那样的天授权力论,确实有一种将世俗权力限制在上帝或上天权力之下的限权意涵。但问题在于,古代社会的君主与皇帝们,常常将之用于神圣化已经掌握在手的权力,并且拒绝与政治体中的其他成员分享权力。因此,神授权力与天授权力,便成为国家掌权者独占权力、吞噬社会的自辩辞。国家治理体系,也就成为国家权力单方面遣用权力的体系,并相应成为掌握国家权力的君主与皇帝们展现权力意志的工具。严格说来,在这种情况下,国家根本就没有什么治理体系,而只有为君主与皇权服务的、排斥性掌控权力的工具化系统。
     
      现代限权政治思想由社会契约论给出了系统论证。社会契约论设定了一个社会起源问题,进一步设定了一个政府权力起源问题,因此以双重契约论的建构,将神授权力与天授权力两种论断给国家权力涂抹上的神圣色彩一扫而去。并且将社会总体结构区隔为国家权力与人民两个空间,设定了国家权力只能来自人民授予,它只能行使立国契约中授予的权力,此外便不能越权而为;而人民在授予国家对内维护秩序、对外抵御侵略的暴力权力的同时,保有不可分割、转让的生命、财产与自由权利,以此抗拒国家权力对人民权利的侵蚀、侵犯和侵夺。在洛克那里,还设定了一条限定国家权力肆意妄为的最后保护措施:如果国家(政府)不能按照授权而规范运用权力,那就等于将自己安放到了叛乱者的位置上,人民就有权起来推翻政府。在满门心思设想如何可以成功限定国家权力的现代早期,这样的想象有某种消极性。因为它主要是一种防御性设计,即有效防止国家权力的僭越,而非鼓励国家权力的积极作为。当国家权力需要发挥它的积极作用,以促进社会经济的发展、公众幸福指数的提升。于是,在现代早期的政府契约基础上,需要国家与社会订立新的契约,以保证政府权力不只是兜住维护秩序和抵御外敌之底,还需要发挥促进经济繁荣和提升社会福利的作用。由此,国家权力必须同时依约履行两种权力责任——供给秩序与推动发展。但在国家权力体系建构趋向复杂化的进程中,社会所发挥的作用是显而易见的:社会不仅成为国家权力体系建构的前置条件,也成为授权于国家的主体,更加是让国家权力规范和高效运行的保证者。这是国家与社会分流而为的现代国家/社会总体结构才会浮现出来的新机制。古代社会那种无以有效限制国家权力的状况一去而不复返。一种被社会机制约束住的国家权力,成为国家权力体系分权制衡建构、纵横职责分工的现代保障。可见,在国家权力体系的现代建制及其运行中,社会的在场具有多么重要的作用。
     
      为了更好地理解国家与社会的现代关系结构,必须在理解国家建制的同时,准确理解限制与规范国家权力的“社会”。社会这一概念所指甚为复杂,需要进行分辨。作为一个日常用语,社会几乎与人类存在等同。在一般政治学术语中,社会指那些因共同利益、价值或目的结成的集群,诸如国际学术社群、欧洲社会,但更多用来指一个国家疆域内的较大族群或文化群体。而在政治学理论中,社会则是指与国家权力体系相对而在的公民自治与公益慈善组织建制。这是一个足以跟国家分庭抗礼的、高度组织化的社会:就其生产物质利益的社会空间来讲,“市场”成为与国家权力行为逻辑大不相同的机制;就公民维护自己的群性利益而言,社会的建制有力地供给着社会秩序;就公民友爱与互助的公益/慈善组织而言,构成了国家与社会之外的第三部门;就社会严密监督国家权力运行的传播媒介来讲,构成了以社会限制国家权力的有力机制,以至于成为“第四权力”。在国家权力强有力地发挥经过授权的权力效用时,社会力量的在场,发挥了全面且有力地规范国家权力的作用。缺乏时刻警惕国家权力的社会力量,便完全无法想象一套规范作为的国家权力;缺乏有力供给社会秩序的国家权力,同时也就无法想象一个井然运行的社会力量。可见,国家与社会的分流与相互限定,构成国家现代化治理模式的基础。
     
      从古代国家演进到现代国家,社会一直都存在。但社会的形态与功能在古今两个阶段大不相同。一般而言,古代社会处于一个相对于国家权力显得非常涣散且软弱无力的状态,社会力量基本上无力限制国家权力的情形。在中国漫长的古代历史上,社会从来就龟缩在狭小的空间中——要么体现为城市社会里限于谋求衣食住行,要么在乡村社会按照自然秩序(如齿序结构)和谐生活。当然,在中国历史上确实存在着与国家权力机制不同的社会机制。城市里的行会组织与乡村中的会社机制,都是一种社会机制。但这样的社会机制,既无法有力规范国家权力,也无法有效约束自身行为。因此,古代社会机制完全无法与现代社会机制媲美。原因在于,社会机制的古今两种类型,有着差异极为悬殊的作用机制:前者是自发性较强的社会机制,后者是理性化程度很高的社会机制。
     
      中国古代的社会类型明显属于前者。在一个自发性社会里,社会成员也会成立各种各样的组织。但对国家权力而言,不仅处在两不相干的自娱自乐境地,而且总是试图从自谋生路的社会空间穿越到国家权力体制之中。所谓“红顶商人”的传统,所谓官宦与乡绅的身份转换,都是证明。至于那些似乎是组织起来的社会,基本上都成为处理“民间”事务的机构,组织严密程度有限、组织资源聚集不多、组织绩效明显不高、组织兴趣导向显著、组织抗压能力不强。除开极少的政治性会社,譬如东汉的“党锢之祸”、唐朝的“牛李党争”、北宋的“新旧党争”、明朝的朋党之争等等,其余会社基本限定在谋求利益、结伙团练、文化娱乐等方面,完全没有出现足以与国家权力平分气色的社会组织。即便是中国古代的党人组织,一者,将其定位为社会组织比较勉强不说,因为他们常常是在位官僚的结盟,那不过是国家权力掌控者的结党营私情形;二者,它们并无明确的组织目标、亦无严格的组织章程、更无争夺国家权力的政党宗旨。因此,它们很难被视为现代意义上的政党“组织”。可以说,中国社会的出现,是仿照现代社会总体结构中国家权力与社会自治分流的架构,在现代时段逐渐浮现出来的。这是因应全球走向国家/社会的现代结构的产物,是实践国家/社会分流的社会总体结构的制度建制的结果。这正是一种显见的、重新订立社会契约与政府契约的标志。
     
      就现代治理来讲,国家与社会的携手出场,是它与前现代治理模式划分出清晰界限的重要指标。但这并不意味着国家与社会就处在完美的平衡状态,在国家权力与社会的规范界限划分出来以后,不仅各自尽其所能地发挥出自己的功能,而且能够非常美妙地进行互动,以至于展现出国家与社会美不可言的相互促进关系,实现国家治理的最佳效果,也就是人们满心期待的善治。但这只是国家治理可望而不可即的理想情形。从国家与市场、国家与第三部门两个关系向度来看,它们在国家治理的进程中,因为展现了国家权力机制、社会谋利机制与社会互助机制的关系,所以国家与社会的紧密互动如果想奏效的话,既需要三方各自归位,又需要三方良性互动,还需要三方协同成长。这三者对于良政善治所具有的重要意义,毋庸多言。
     
      国家权力对国家治理发挥的作用,自国家降临以来,一直处于一个没有替代者的高位。即使在国家现代化治理情景下,也很难设想取消国家权力而实行无政府治理。国家权力的建制,经历了无限全能国家和有限法治国家的结构性变化:人们为了有力限制曾经胡作非为的古代国家权力,想方设法地凸显出一个以权力制约权力、以权利制约权力、以社会制约权力的广义分权制衡体系,为人类展现了一个小而强的政府与大而强的社会的搭配结构,以便既促进国家权力发挥它不可替代的作用,又给社会腾出充分的自治空间。为此,政治思想家从理论上归纳了国家权力与社会搭配的基本模式:小政府与大社会、大政府与小社会;强国家与强社会、弱国家与弱社会;强社会与弱国家、强国家与弱社会等等。其中,国家与社会的双强配置自然是最值得期望的,但这种搭配几乎是可遇不可求的。因此,人们期望在社会秩序正常的情况下,国家权力也正常发挥其供给社会秩序的功能。一旦社会出现失序的情形,那么国家就应当强力出手,全力恢复社会秩序。这在国家与市场关系的处置上,尤其得到鲜明强调。这有一种小看社会失序之后的自我治愈能力,高看国家权力恢复社会秩序能耐的倾向。
     
      国家治理的现实情形常常是,国家权力一端发挥的治理效用总不太令人满意,还经常性地陷入“国家失败”(state failure)境地。因此,不断改善并优化国家权力治理,一直是现代国家降临以还需要勉力凸显的治理主题,而且必须在对国家权力怀抱高度警惕性的基础上,一方面兜住国家权力治理不至于陷入“国家失败”的底,另一方面尽力将国家权力治理维持在一个令人满意的水平上,并克制对国家权力治理绩效的美好幻想,以免陷入国家权力治理的深深陷阱之中而无法自拔。假如人们过于急切地期待国家(政府)权力广泛干预社会事务,尤其是市场运作的时候,“这样一来,政府活动就可能偏离公众利益,容易产生寻租行为,导致意想不到的不良后果;这样做还可能对个人产生负面激励,影响市场机制的正常运行。过去时期的政府活动,或者说当权者凭借政治权力进行的管理活动,经常扭曲市场机制,将收入从社会公众手中分配到寡头统治集团手中”。可见,国家(政府)依照授权提供监督和管理,仍然是规范政府活动的既定轨道,绝对不能让政府越轨而为。
     
      与此同时,从社会治理一端来讲,除开一些例外型的国家,在大多数国家中,社会的自组织程度一向不高,社会的自治效果一向不彰。正因为如此,关注社会自治的人群一直大力呼吁加强社会自治。众所周知的是,与国家权力作为关联最为紧密的社会机制之一——市场治理,既存在高效运作的一面,也存在着让人怵目惊心的“市场失灵”(market failure)。由于“公共物品、准公共物品、自然垄断、外部性和其他因素(最近新增加了信息不对称因素)都会导致私人市场的资源配置功能失灵”。但这不构成政府干预市场的理由。因为政府干预常常超过正常需要,干预市场变成了取代市场,让政府权力肆意作为,不仅不能矫正所谓市场失灵,而且会引发政府失败。出现市场失灵,只能按照市场规则加以校正。可见,因为国家失败与市场失灵的相形而在,因此需要对两者加以规范,促使它们在互动中相互限制对方,促进对方有效发挥作用,并逐渐促成一种兜住失败底线基础上的持续有效运作机制。这无疑强化了社会在场有益于政府规范作用的主张,当然也强化了政府授权而为便有助于保障社会秩序的看法。
     
      国家与市场关系,是审视国家与社会关系的一个向度。国家权力与第三部门,也就是公益、慈善社会组织的关系,是审视国家与社会关系的另一个维度。不同于“第一部门”的国家权力组织与“第二部门”的社会利益组织,作为公益慈善组织构成的“第三部门”之所以广泛登上社会舞台,并掀起一场所谓“结社革命”,就是因为发达国家、国家社会主义与第三世界不约而同地遭遇到国家功能危机,因此才出现自救性质的结社革命。可见,第三部门兴起的社会自救运动,是对国家权力伸手莫及、建功不易的社会事务的补救,也是社会能量不弱于国家权力的一个表现。就此而言,进一步证明了,在现代国家范围内看,国家治理不单是国家权力治理,而是与社会力量相互协进的过程。让社会力量在场,并对国家权力规范发挥作用,乃是我国迈向国家治理现代进程中的国内大局的一个基本制度安排。
     
      三、国家治理现代化中的国际大局
     
      一个国家的治理现代化,自然首先是这个国家需要完成的现代化任务。但除非这个国家是现代化的首创国家,它才会无所依傍、暗夜摸索,为人类蹚出一条现代化的道路来。凡是后起的现代化国家,在寻求治理现代化的进程中,都会自然而然地将先行现代国家作为参照、甚至模仿对象。愈是后进的现代化国家,面对的先行现代化国家就愈多。因此在寻求现代化的参照国家方面,也就愈复杂,愈益踌躇,愈会在国家现代化目标与先行国家典范之间举棋不定,并引发现代化进程的起伏动荡:要么太过看重自己国家从传统到现代的治理遗产与当下需要,而忽视典范的垂范价值;要么太过看重现代化的示范国家的经验,以至于机械模仿。这就意味着,一个致力实现国家治理现代化的后发国度,需要在三种态势中理性择定自己的现代化坐标:一是先发现代国家已经呈现出的治理现代化模式,二是与自己类似的后发国家正在展现的治理现代化前景,三是现代化转型仍然处于初始阶段的后发、甚至是未发国家何以未能转向现代化治理。相比而言,一个具有发展转型意愿的国家,会将第三方面的态势视为教训,因此注重记取它们的教训和规避它们的想法与做法。但对先发国家呈现了高度成熟的治理现代化模式,与先于自己的后发国家所展现的疾速转型与发展模式,失于比较和判断:常常为后者的曾经落后处境、抗拒强权、奋力作为、勃然崛起而感动,为最早实现治理现代化转变的国家所表现的国家优势、强权霸道、安享成就、缓进状态而惊惧。因此对两者的模仿,常常是欣然接受与自己有过同样后发处境的那些国家的治理模式,反而拒斥真正具有现代化治理示范作用的先发现代化国家的经验。
     
      因此,在后发国家谋划现代化治理的过程中,如何处理治理现代化的国家标准与全球标准的关系,便成为困扰这些国家的重大难题。这里涉及几个需要分辨的问题:一是全人类共同价值是否是全球都会认同的价值?今日所谓全球,乃是由诸多民族国家构成的国际社会。民族国家是主权国家,即由领土、人口、政府、主权构成的国家机制。在其两个构成面之间,“民族是一个具有自我意识凝聚力、共同的态度和观念,并经常(但并非总是)有一种共同的语言的人群。国家是一种政府结构,通常是独立自主的并有足够的权力来厉行它的法令。”相对而言,民族作为共同体的想象产物,受历史积累因素的影响较为明显。但也包括为了建构民族而展开的“想象的共同体”的运思。前者构成社会民族,后者驱动政治民族。从社会民族转向政治民族,正是建构现代民族国家、尤其是多民族国家必经的一个通道。一旦在政治民族基础上建构起国家权力机制,以民族国家面目展现在国际社会的时候,这个国家的主权,不仅在国内建构起来,而且得到国际社会的承认。民族国家的内保责任与对外御敌,让民族国家之间的界限鲜明呈现出来。这一方面让民族国家之间的差异性与排斥性成为一个国家印记,另一方面也让民族国家间的合作成为国际社会的一个瞩目现象。
     
      那么,在民族国家林立的国际社会,国家间会有什么一致性吗?从形式上讲,每一个民族国家都由领土、人口、政府、主权等要素构成,这可以说体现了国家间的一致性。但这样的一致性,仅仅指出了各个国家最表面的共同特征,并不能指出各个国家所具有的实质性构成特点的共通性。构成国家实质性特征的是价值观念、政体选择与历史文化。而恰恰在这几个方面,民族国家之间呈现出千差万别的特征,如在政体选择方面,资本主义阵营与社会主义阵营之间的“五十年冷战”,完全呈现了不同政体之间的敌视关系。历史文化的不同,更是直接体现在各个民族国家的社会历史脉络之中,不需要更多的描述与分析就可以知晓。
     
      如果说历史文化尚不至于引发民族国家之间的敌视,政体选择背后还存在复杂的因素可以分析的话,那么,价值观念之别,可能是民族国家之间融历史文化与政体选择等因素,最为深沉地展现国家差异乃至对垒的方面。冷战,其实就是一场价值的或意识形态的文化价值战争。但是不是现代民族国家之间在价值上就总是处于剑拔弩张、互不相容的状态呢?未必。尽管在价值的实质内涵上有所不同,为法国大革命所张扬的基本价值“自由、平等、博爱”,可以说大致为今日世界各国所接受。这勿需太多论证,仅需要简单翻阅各个国家的宪法文本,就知道这几项价值在全球各国得到的广泛认同:诸如人民主权、基本人权、三权分立、法治原则等,都体现了这些基本价值及其制度导向。而这些基本价值与基本制度的精神,在法国大革命时期的《人和公民的权利宣言》就得到了确认,并在法国《一七九一年宪法》作为前言而得到国家根本法的肯定。其中,第一、二条尤为鲜明地体现出了这一点,“在权利方面,人们生来是而且始终是自由平等的。只有在公共利用上面才显出社会上的差别。任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”对这些基本价值及其预定的基本制度,在各国宪法的表述上容有不同,制度侧重点间有差异,但基本理念与制度框架没有重大区别。由此可以说,为国家现代化治理奠基的价值基础与制度根柢是有全球共识的。至于因为实际运行上呈现的重大差异,以至于好些国家疏离了现代基本价值与基本制度取向,那是因为受到现实政治博弈的影响而致,是疏离其宪法承诺而需要矫正的政治态势。
     
      二是现代化治理的全球制度安排是否具有趋同的结构与功能?这里所说的现代化治理的全球制度,既指全球国家间组织的制度,也指全球最重要的政治社会即国家的制度,当然也指全球公民/公益组织的制度。全球最有影响力的国家间综合性组织,自然是联合国。《联合国宪章》明确规定宗旨为“一、维持国际和平与安全;并为此目的:采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他和平之破坏;并以和平方法且以正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。二、发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系,并采取其他适当办法,以增进普遍和平。三、促成国家合作,以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题,且不分种族、性别、语言或宗教,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。四、构成一协调各国行动之中心,以达成上述共同目的。”《联合国宪章》对联合国作为国际组织宗旨的阐述,可以说是对前述的立宪民主国家基本价值与基本制度原则在国际社会的范围做出的一次承诺。尽管《联合国宪章》对成员国内政制约力度不够,但起码成员国是承诺了前述原则的。成员国对宪章基本宗旨倘有背离,那么宪章宗旨应该是矫正成员国背离现象的准则。
     
      世界贸易组织(WTO)是全球最大规模的国际经济贸易组织。其组织协定的基本宗旨是,“本协议各成员,承认其贸易和经济关系的发展,应旨在提高生活水平,保证充分就业和大幅度稳步提高实际收入和有效需求,扩大货物与服务的生产和贸易,为持续发展之目的扩大对世界资源的充分利用,保护和维护环境,并以符合不同经济发展水平下各自需要的方式,加强采取各种相应的措施;进一步承认有必要作出积极的努力,以确保发展中国家,尤其是最不发达国家,在国际贸易增长中获得与其经济发展相适应的份额;期望通过达成互惠互利的安排,切实降低关税和其他贸易壁垒,在国际贸易关系中消除歧视待遇,为实现上述目标作出贡献;从而决心建立一个完整的、更有活力的和持久的多边贸易体系”。由此可见,世界贸易组织是以国家间的平等精神为宗旨,以推进国际社会的共同发展为目的,以提高各国人民生活水准为动力的一个国际经济贸易组织。尽管这个组织定性为经济贸易组织,但组织的基本理念与规则,无疑遵循了现代国家治理的所有基本原则:就业与收入增长的受惠对象无疑是一个国家的人民;打破经济贸易壁垒以促进经济社会发展的目的,自然也是人民受益;多边主义自然是建立在各国相互尊重基础上,共同朝向自由、发展、繁荣、幸福的目标逼进的行动哲学。凡是世界贸易组织的成员国在国家经济贸易中有违这些基本原则,都可以诉诸争端裁决机制加以解决。这是一种基于国际和平与共同发展的目的建构的国际组织,是国家现代化治理模式的国际扩展。
     
      三是现代化治理的全球化过程是否是一个发达国家对后发国家的欺凌与后发国家的抗拒同在的过程?需要承认,现代化治理的全球推进过程,并不是一个“全球同此凉热”的乌托邦实现进程。在先发现代国家与后发国家之间,长期存在着经济贸易的不公平情形,甚至长期存在强对弱、大对小的国家间不平等或欺凌现象。这些现象,在20世纪以前的全球现代化治理机制尚未形成的长时段,是非常普遍的。但如果以一种发展的眼光看问题,发达国家在现代早期以经济贸易复加政治手段和战争方式开拓市场之后,逐渐发现和平的经济贸易更有利于获得长期利益,便渐渐对国际贸易的协议机制更感兴趣;而后进国家在遭受欺凌之后,发现必须急起直追,以追赶型经济建构以及相应的政治行政体制改革寻求实现现代化的时候,像世界贸易组织这样的国际贸易新机制,也就瓜熟蒂落,成为发达国家与发展中国家都愿意接受的国际经济贸易机制。如果进而以一种成熟现代化治理模式来看,任何一个后进国家如果以成熟现代化为标准,确定其国家行动方案,那么,先行现代化国家的总体治理模式,就应当成为他们创造性模仿的对象。从而在先发国家与后发国家之间,形成高度一致的现代化治理的国家模式。尽管这样的模式在先发与后发国家间的运行效果有很大不同,但在基本模式上的一致性可以为人们所公认。在世界现代史的阶级/帝国意识形态中建构起来的发达国家欺凌后发国家的僵化话语,便可以为新建构起来的和平与发展话语所取代;进一步让国家间协议合作的机制完全替代现代早期的国家间征服机制。
     
      由上可见,国家治理是存在一定的全球基准的,这也是我国迈向国家治理现代化需要把握的国际大局。但需要强调,国家治理体系和治理能力现代化的全球基准,不是全球各国各种价值观念、制度模式简单相加而呈现出来的结果。事实上,全球区分为发达国家集团和发展中、欠发展国家集团。这中间,确实存在发达国家之成为发达国家的特殊缘由,也存在后发展或欠发展国家之所以发展不起来的独特原因。这既需要发达国家努力维持其持续发展的价值支持和制度设计,也需要后发展或欠发展国家总结其发展不足甚至根本没有发展的教训。而研究者需要在其中总结归纳出发达国家与后发展、不发展国家某些共同的经验与教训。如前所述,除非一个国家能够确立起现代化治理的基本模式,否则一个国家很难跻身迅速发展的行列,并成功跻身发达国家的队伍。
     
      稍加分析可知,在后发展、欠发展国家集团寻求发展的时候,由于发达国家集团最初在谋求国际市场的时候采取了霸凌的方式,因此,后发展、欠发展国家对发达国家是存在痛苦历史记忆的。因此,前者是容易遭遇到后者的文化价值抵抗、制度建构逆反的。尤其是亚非国家与欧洲国家之间的先发与后发,围绕殖民地经历而催生国际化抗拒运动。但无论是后发国家对发达国家在社会变迁还是文化价值上的抵抗,都不构成它们在发达国家已经呈现的国家治理体系和治理能力现代化基本格局和基本趋势之外,寻求其他进路的理由。原因在于,前者构成了历史经验与规范模式上的全球典范。如果后发国家拒斥发达国家的经验和垂范,它们就极大可能陷入现代化的泥淖。这就是先行者的力量所在。
     
      因此,国家治理的全球基准,应当将眼光首先投向发达国家的国家治理体系和治理能力现代化,而不是投向欠发展或不发展国家的国家治理体系和治理能力现代化的转变尝试。前者是完成形态,后者是进行形态。如果不把完成形态和进行形态分离得非常清楚明白,就可能误导国家治理体系和治理能力现代化的建构。如果以进行形态的国家治理体系和治理能力现代化转变,替代完成形态的国家治理体系和治理能力现代化,就将对国家长期发展产生严重的误导。原因很简单,进行形态的现代转变,前景尚未可知,跟随者很可能与之一起陷入现代化裹足不前的停滞状态。如今那些陷入中等收入陷阱的国家,就给人们以惨痛的教训。而完成形态的国家现代化治理模式,不仅给后进国家以成功的鼓舞,而且以其基本模式引导后进国家的现代化治理进程。这正是所有沿循现代化治理的原创性英国模式前行,而跻身现代化治理国家行列的国度给人们最大的启示。
     
      全球范围内的发展中国家在寻求实现治理现代化的进程中,接受发达国家的基准与自主设定目标,需要安顿在一个积极互动的框架中。如果两者形成消极互斥的关系,对发展中国家实现国家治理现代化目标所具有的消极作用,会直接表现于价值、制度与举措上的失误。两者间形成积极互动的关系固然不易,但只要一个国家在经济起飞之后的社会政治改革中,依循现代化国家治理模式的基准坚韧前行,就可以晋升到完整意义上的现代化治理国家的行列。问题就出在,后发国家在努力跻身现代化治理国家行列的进程中,常常半途而废。原因也很简单,一切后发国家都曾经有过忍辱负重的历史经历,因此在国家刚刚走出贫困之际,很容易生出自满情绪,以至于再次陷入与发达国家的互斥僵局。结果,受害的当然不是发达国家,而是后发国家自己。
     
      四、治理现代化之后
     
      国家权力治理、社会自主治理及其相互塑造关系,是一个国家在存续进程中的长存现象。换言之,只要国家保有其存在理由,国家治理体系与治理能力现代化就是国家需要处置的重大问题。这意味着,国家治理不可能获得一个具有一次成型、永久奏效的现代化治理体系,从此国家治理就可以不思进取、安享成就;或者一个国家的治理能力达到现代化水平以后,就可以安于现状、裹足不前了。犹如国家治理从前现代进展到现代一样,实现了现代化的国家治理,还会面临新的挑战。因此,国家治理乃是一个国家存续情况下始终处在动态演进情形中的复杂事务。
     
      这首先是因为,国家治理现代化的基本目标实现以后,并不意味着就终结了国家,也不可能终结了治理。国家既然仍旧存在,那么国家结构中的种种要素就会持续激荡,出现种种不平衡的现象,需要国家与社会各个方面枕戈待旦、夜以继日,以有效处置国家治理诸方面的事务,避免国家的衰败,保证国家的发展与繁荣。如前所述,在国家的总体结构中,国家权力、利益组织与公益慈善组织内部及其相互之间的磨合关系,并不是一步到位,从此相安无事、一劳永逸的。从这三者的内部治理来看,国家权力的结构、运作及其效用,就需要一直竭尽全力地谋划与实施。否则,根本就无法保证哪怕是在各种各样的组织中最为系统严密的国家权力组织,可以合宜地使用权力,发挥权力的效用,谋求权力的高绩效。在国家权力的主要形态中,无论是立法权力、还是政府权力、司法权力,或如一些国家掌握国家总体权力的政党权力,都需要不断地适应社会变迁,既改革自身,又改革国家,从而保证公权公用,不致陷入绩效低下、政治衰败的深深泥潭不能自拔。
     
      至于社会组织方面,企业组织不断的管理革命已经提醒人们,谋取利益的私人部门,其实没有一了百当之法。但凡对市场千变万化的需求有任何知觉的企业家,都会以积极的改革与进取,去努力适应市场的需要,以保证企业立于不败之地。至于公益、慈善组织,因为在组织上基于成员的公益志愿和互助意愿而建立,因此,组织结构及其功能的效用,就更是需要以戒慎戒惧的心态去应对,才能保证组织绩效,发挥社会效用,并保证公众认同。从三者的相互关系来讲,仅仅是一个政府与市场的关系问题,就让经济学界争执了几近百年而久决不下,遑论政府与社会其他组织的复杂关系。而新公共管理运动,至少在理论设计上就是以呼吁政府实行企业经营模式为导向,这对政府改革所具有的挑战性之巨大,是前所未有的:它相对于此前提及的以市场重塑政府,前进了一大步。因为它要求国家治理直接引入市场机制。对新公共管理来讲,“所有的公共部门改革措施的共同特点,是试图在公共部门中运用新的治理机制,从而超越了传统的官僚制和公共企业制度,在国家治理中引入了市场机制。”这对政府来说绝对是一项极为严峻的挑战,成败还有待观察,但变动必不可免。
     
      因此,国家治理体系与治理能力现代化至少需要确立两个递进的目标:一是为国家的现代化治理奠定坚实的制度基础与能力功底。这是从前现代治理模式迈进到现代化治理模式的一步。二是在奠定国家现代化治理模式的基础上,设定更高的国家治理愿景,以期不断改进治理现状,提升治理绩效,保证奠立现代化治理模式之后,实现国家的可持续发展。这是从现代化治理模式迈向深度或成熟现代化治理模式的一步。对国家的现代化治理来讲,这两步缺一不可。两相比较,后者更为重要。原因在于,国家治理现代化的现实图景,已经由发达国家凸显出来;而完成现代化治理体系与治理能力的基础性工作以后,国家需要什么样的治理愿景,还是一个需要人们认真面对新处境,做出新规划的事情。在实现治理现代化之后展望治理愿景,需要有一个远期与全局的谋划。一方面,面对国家间长期竞争、技术的大突破、国家秩序的不断重构、后民族国家时代的降临等等新局面,国家治理现代化需要向全球治理现代化过渡。为此,矫正民族国家时代形成并定型的国家利益化取向的治理模式,需要有一个超越性的想象。另一方面,需要构想超国家的建制,在超国家建制的基础上想象新的治理处境、治理需要、治理机制、治理举措与治理效果。而超国家建制即便如欧盟般坐实,它也可能只是国家治理的一个同行者。因此需要在国家治理与国际治理之间,寻求有利于两者共治的新型机制。
     
      其次,由于国家治理体系与治理能力现代化,并不是国家发展的终结性目标,因此必须确认,完成国家治理体系和治理能力现代化之后,治理的局面可能更为复杂、治理的难度更为巨大、治理的前景更加不明。故而,国家治理方面可干事情的余地不是缩小,而是急遽扩大了。为什么说国家治理空间在治理体系与治理能力实现现代化之后,反而更加巨大了呢?简而言之,就是因为国家治理现代化之后的治理目标更为远大。至少下述两个方面的原因,会成为国家治理不断向前推进的巨大动力:一是国家主权范围内的治理与全球治理的相互影响结构,是一个民族国家时代的国际社会必须一直面对的情景。国家治理在国与国之间的竞争性推进,是一个长期处境。国家治理的愿景,最切实的目标是达到并超越最卓越国家的水平。这里所说的最卓越国家的治理,是在规范意义上讲的,也就是在最理想的国家治理视角构想的治理模式。因此,对一切现实条件制约下的国度来讲,可能都很难达到现实条件制约之下的理想治理状态。但这是国家治理必须逼进的目标。就此而言,国家治理不能以国情、后发等借口来搪塞距离规范化的现代化治理目标尚远的残酷现实,而必须以强烈的进取性、行为的坚韧性、行动的创造性去努力实现规范意义上的现代化治理目标。
     
      二是现代国家正处在总体结构调整的状况,正在逼进大革命的前夜。而这场大革命,不仅仅是因为国家间竞争引发全球秩序重建,而且是因为技术大革命所带来的人机突破、生死突破、男女突破、神人突破所将要造就的崭新局面。这是现代科学技术产生以来国家治理所没有遭遇的全新情况。自现代科学技术产生以来,人类依托于科学研究的伟大进步,将之运用于物质存在形式的改变、也就是技术的发明与应用之中,因此实现了以机器技术代替人工力量的伟大突破。人对机器技术的掌控,长期成为人类提高经济社会治理绩效的强有力动力。但随着人工智能的疾速发展,人机关系的传统界限受到挑战,人机合一的潜在可能性已经展现出来。因此,国家治理必须面对人类中心主义遭到颠覆的崭新局面。“人的政治”这一为国家现代化治理奠基的政治理念及其相关制度建构,已经到了非重构不可的地步。在人工智能等新技术扑面而来的情况下,很多刚刚创生的新技术被应用于国家治理过程中。但这样的应用,很多情况下主要是为了维护国家既定权力结构的需要。这就不见得对形成新的国家治理愿景具有帮助作用,甚至可能成为国家权力重归支配地位的驱动力。因此,面对一场技术大革命,我们就需要对国家权力与基层群众自治等国家治理的基本问题,进行全新想象。从而保证新的技术革命不被旧的国家治理理念与做派所束缚,并因此推动国家治理走向一个更值得期待的新境地。

    【作者简介】

    任剑涛,清华大学政治学系教授,博士生导师。


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