合宪性审查与合法性审查“制度分工”的几个尺度探寻
2021/3/19 9:03:31  点击率[70]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】宪法学
    【出处】《备案审查研究》2021年第1辑
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】合宪性审查与合法性审查都是我国现行宪法和立法法等法律规定下的立法监督制度。由于我国实行人民代表大会制度,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,享有国家立法权,全国人大常委会作为全国人大的常设机构依据宪法规定享有宪法解释权和法律解释权,这种制度设计直接导致了合宪性审查与合法性审查的法律依据和审查对象具有高度的重合性,加上全国人大事实上很难启动对自身制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律及其批准的自治区制定的自治条例和单行条例的“合宪性”审查机制,所以,以“法律”作为审查对象的合宪性审查在制度上虽然有明确的规定,但是在实践中很难启动。由此就产生了全国人大常委会作为合宪性审查主体和合法性审查主体的身份重合性。在合宪性审查和合法性审查制度功能存在重叠和交叉的情形下,在法律的制定和修改过程中引进合宪性审查理念,并将合宪性审查作为一种对法律的“政治监督”,可以更加有效地彰显全国人大及其常委会作为最高国家立法机关的自我监督作用。与此同时,全国人大常委会所进行的合宪性与合法性混合审查的工作机制也为实践中充分有效地发挥合宪性审查的制度功能起到了很好的推动作用。基于此,在区分我国合宪性审查与合法性审查这两种立法监督形式时,应当高度关注把合宪性审查的“政治监督”作用和合法性审查的“法律监督”功能有机结合起来,从而有效地保证宪法和法律的实施,维护宪法和法律的权威。
    【中文关键字】合宪性审查;合法性审查;制度分工;政治监督;法律监督;立法监督;审查依据;审查对象
    【全文】

      党的十九大报告首次明确提出了“推进合宪性审查工作”的政治要求[1],而在此之前,虽然在制度层面尚未正式出现“合宪性审查”的概念,但是,合宪性审查的制度设计却是存在的,并且与合法性审查并行,不过,在制度上由于合宪性审查的对象与合法性审查的对象之间存在严重的重叠与交叉,加上我国现行宪法体制下作为根本法的宪法与全国人大及其常委会制定的法律之间的“抽象与具体”式的二元关系,法律在制度上由于其作为宪法的具体化事实上承担了宪法的绝大部分制度功能,致使合法性审查的制度设计基本上可以解决立法监督中的所有问题,只有对法律自身的合宪性审查在制度逻辑上尚有存在的正当性。但考虑到我国现行宪法、立法法所设计的立法监督主体的复杂性,致使对法律的合宪性审查在制度上很难具有自身独立存在的价值,故在推进合宪性审查工作的过程中,要真正让全国人大常委会依法作出具有法律拘束力的合宪性审查决定,必须要对合宪性审查与合法性审查的几个制度分工事项作出科学和系统的论证,才能催生具有独立制度价值的合宪性审查结论的出现。
     
      一、区分合宪性审查与合法性审查工作的制度障碍
     
      从法理上来看,合宪性审查与合法性审查的最大价值区分就是两者审查的法律依据的不同[2]。合宪性审查旨在审查被审查的对象是否与“宪法”相一致,合法性审查是以全国人大及其常委会制定的法律作为审查被审查对象是否具有合法性的“法律依据”。从逻辑上看,在制度层面区分宪法和法律并不很难。宪法在我国作为根本法具有较为清晰的可识别的法律文本。我国现行有效的宪法是1982年宪法原始文本以及1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正后的最新文本。1982年宪法原始文本有138条,经过修改后的最新文本有143条。应当说,把143条的现行宪法文本作为合宪性审查的法律依据在制度上最为清晰和具有可操作性。但是,如果从实质宪法的角度来看,1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次宪法修正后形成的52条宪法修正案文本也应当视为现行宪法的不可分割的“一部分”,因为要透彻地理解现行宪法的“精神”和基本价值,要准确地解释现行宪法条文的内涵演变,离开了52个宪法修正案文本是很难解释清楚的,所以,从实质宪法的意义上来看,1982年宪法最新文本和五个宪法修正案的文本构成了合宪性审查的基本法律依据。此外在延伸意义上的实质意义上的宪法还有1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的文本以及宪法的各项原则和制度规定,由于从1954年宪法诞生以来,一直没有具有法律效力的宪法解释出台,故1982年宪法之前的三部宪法在法理上和制度上与1982年之间的逻辑关系仍然是合宪性审查需要解决的基础理论性问题[3]。这些问题的存在严重影响了合宪性审查工作的有效启动。因此,合宪性审查工作难以启动的一个制度障碍是作为合宪性审查的法律依据“宪法”的范围到底有多大?这个问题如果在法理上不明确,在实际操作中就很容易遇到各个方面的质疑,特别是随意在合宪性审查中放弃1954年宪法的影响力和解释作用,在合宪性审查的正当性上会出现难以解释的理论困境。
     
      合法性审查在法律依据上的查明也有很多法理问题是没有很好解决的。从制度设计的表面层次来看,我国现行立法体制下的“法律”是比较明确的,形式上“法律”只表现为宪法第62条所规定的全国人大制定的有关国家机构、民事和刑事等方面的基本法律,以及宪法第67条规定的由全国人大常委会制定的全国人大制定的基本法律以外的其他法律,基本法律和基本法律以外的其他法律在形式上是可以结合在一起的,数量应当是一个相对清晰和稳定的“值”。但事实上,直到2021年1月22日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国海警法》之后,才在全国人大网上正式公布了全国人大及其常委会制定的现行有效的“法律”275件[4],而在此之前,全国人大常委会并没有在制度上完成全国人大及其常委会制定的“法律”的数量的确认和甄别工作。在2011年3月全国人大常委会宣布基本形成中国特色社会主义法律体系的时候,有些被算成是全国人大及其常委会制定的“法律”的还包括了“关于法律问题的决定”。例如,全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定(1983年)、全国人民代表大会常务委员会关于批准中央军事委员会《关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定》的决定(1988年)、中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法(1981年,1996年修订)等等。上述相对于以“法”的名称结尾的“法律”来说具有法律效力的“法律”,如果没有全国人大常委会不断地加以确认并公布,对于其他国家机关、社会组织和公民个人来说,是比较难以“识别”的。在2021年1月22日全国人大网最新公布的275件“法律”中,仍然有《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法>的决议》、《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于老干部离职休养的暂行规定>的决议》等“决议性的法律”。所以说,全国人大及其常委会制定的现行有效的“法律”的数量不能精确地实时加以公布,“合法性审查”法律依据中的“法”也无法从制度上精准地加以识别,必然会影响合法性审查工作的顺利开展。此外,包含了宪法作为审查依据的“合法性审查”也在制度上进一步混淆了合法性审查的法律依据。例如,现行立法法第72条第二款规定:设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。很显然,上述条款是把宪法与法律、行政法规捆绑在一起作为省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的设区的市地方性法规进行“合法性”审查的法律依据了,在制度设计层面就把合宪性审查、合法性审查和合规性审查混淆在一起,致使在立法监督的实践中,很难精准地谈论合宪性审查的性质和意义。从实质上来看,虽然2015年新修订的《立法法》界定了只能由“法律”规定的事项,包括:
     
      (一)国家主权的事项;
     
      (二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;
     
      (三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;
     
      (四)犯罪和刑罚;
     
      (五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;
     
      (六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;
     
      (七)对非国有财产的征收、征用;
     
      (八)民事基本制度;
     
      (九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;
     
      (十)诉讼和仲裁制度;
     
      (十一)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
     
      但如果从《立法法》第8条第(十一)项的表述来看,“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”意味着包括行政法规、地方性法规、政府规章在内的其他法律形式在立法实践中事实上都有可能扮演了“法律”的角色,规定了应当由“法律”承担的立法任务。这些“立法事项”是否在合法性审查的过程中以“法律原则”、“法律精神”为由纳入到合法性审查的实质性法律依据中,在法理上仍然有讨论的余地。
     
      此外,困扰合宪性审查与合法性审查“制度分工”的最重要的制度障碍还在于合宪性审查与合法性审查两种立法监督形式的监督对象之间的大范围重叠和重合,在法理上必须解决对同一审查对象存在的“双重审查”问题,以及在“双重审查”中谁先谁后的优先审查次序问题。以现行立法法第87条规定为例,该条规定:宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。上述规定在制度上明确地把“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”都纳入进了“合宪性审查”的范围,而现行宪法立法法第88条、第89条又规定:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。上述规定仅以法律为例,行政法规、地方性法规、规章就成为合宪性审查和合法性审查的共同对象,对于行政法规、地方性法规、规章进行立法监督时,究竟是进行合法性审查,还是进行合宪性审查,或者是合法性审查和合宪性审查都必须同时进行,无疑在制度设计层面是不清晰的,这给合宪性审查和合法性审查两种立法监督制度的意义区分造成了无形的制度障碍。
     
      尤其值得注意的是近期关于合宪性审查对象的范围的政策表述有逐渐扩大的趋势。习近平总书记在十九届二中全会第二次全体会议上讲话中明确提及的“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措”[5],凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,这一讲话精神高屋建瓴,从依宪治国、依宪执政的高度科学地界定了合宪性审查的对象,对于切实推进合宪性审查工作起到了明确的指引作用。在“法规规章”之外,将“重要政策”、“重大举措”纳入合宪性审查对象的范围,无疑进一步提升了合宪性审查制度的重要性[6],但随之带来的法理问题需要认真加以研究,也就是说,“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措”在进行合宪性审查之前是否要先进行合法性审查,如果不需要事先进行合法性审查,那么经过合宪性审查过的“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措”如果与“法律”不一致,是否不需要再进行合法性审查,而是应当推动相关法律的修改工作。这些政策上的变动所引起的合宪性审查与合法性审查之间的制度联系问题需要从法理上认真加以研究,拿出科学和令人信服的方案,才能在立法监督的实践中真正有效地推动合宪性审查和合法性审查工作有效开展。
     
      二、合宪性审查的价值独立性及其制度化的必要性
     
      既然在制度上存在着合宪性审查与合法性审查在审查依据和审查对象上的交叉和重叠现象,那么,是否可以用合法性审查来代替合宪性审查的制度功能呢?在我国现行政治体制下,很显然,不能作出这样的价值判断和制度安排。
     
      首先,宪法是国家的根本法,规定了国家的根本制度和根本任务,宪法的权威在一切国家机关、社会组织和公民个人之上,任何组织和个人都不得有超越宪法的权威。在我国现行立法体制下,宪法是由人民制定的,不是哪个具体的国家机关制定的,这一制度安排是出于“中华人民共和国一切权力属于人民”的“人民主体地位”原则,虽然全国人大依据宪法规定的程序可以对宪法作出部分修改,享有一定的宪法修改权,但是,宪法修改权与制定宪法权是两个不同性质的权力。宪法制定权是政治权力,是始源性的,高于任何国家权力机关,宪法修改权是法律权力,是继授性的,是宪法赋予国家权力机关的。因此,可以说,合宪性审查的价值目标是在于维护“人民主体地位”和“一切国家权力属于人民”这一政治准则,没有合宪性审查制度,人民的意志和利益就无法获得制度上的充分和有效的保障。
     
      其次,根据我国现行宪法的规定,国家立法机关享有“国家立法权”[7],国家立法机关制定基本法律和基本法律以外的其他法律,都必须与宪法保持一致,不得与宪法相抵触。我国现行宪法第五条明确规定国家的法制统一性,以及法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。由此可见,全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律,在法律位阶上是低于作为根本法的宪法的下位法,宪法是法律的上位法,根据下位法必须服从上位法的立法监督逻辑,合法性不等于合宪性,法规规章和规范性文件的“合法”并不意味着就当然“合宪”,合宪性问题具有独立的价值意义,不能用合法性来简单地替代合宪性。在国家权力机关权力无法覆盖的“宪法事项”或“宪法领域”中,合宪性的要求是宪法得以正当和有效存在的制度保障。
     
      最后,合法性审查由于其审查对象与合宪性审查的对象存在着大量的重叠和重合,因此,对法规规章和规范性文件进行必要的合法性审查之后,可以确保受审查的法规规章和规范性文件的合法性,但法规规章和规范性文件仅仅具有合法性还是不够的,特别是在法律本身可能存在与宪法不一致或相抵触的情形下,合法性就存在严重的价值缺陷。因此,即便是具有合宪性的法律作为合法性审查的法律依据,在对合法性审查的审查对象进行合法性审查的过程中,也能够简单地体现合宪性价值的要求,所以,从制度上来看,合法性审查实际上间接地体现了合宪性的要求,在合法性审查制度体制机制非常健全的情形下,合法性审查制度也可以基本上实现合宪性审查制度所具有的大部分制度功能。但这只能确认合法性审查制度本身的正当性,并不能作为合宪性审查可以作为独立的立法监督制度存在的法理理由。合法性审查所要解决的问题不可能覆盖维护宪法权威所涉及到的所有问题阈,故必须要建立独立的合宪性审查制度来保障宪法的实施,维护宪法的根本法权威。
     
      三、合宪性审查与合法性审查的“制度分工”及其意义
     
      在我国现行宪法体制下,由于宪法与法律具有不同的法价值,所以,维护宪法权威和维护法律权威都应当成为独立的制度。但由于我国现行的立法制度和立法监督体制顶层设计方面存在很多重叠和交叉的地方,故合宪性审查与合法性审查必须要有明确的“制度分工”,才能保证这两种立法监督制度能够得到有效的运行。
     
      根据现行宪法第62条和第67条的规定,全国人大有权修改宪法,但全国人大常委会有权解释宪法,由于解释宪法相对修改宪法来说具有更加丰富的弹性,所以,在合宪性审查方面,全国人大常委会显示了自身的“主动权”。对合宪性审查对象的合宪审查,全国人大常委会可以通过宪法解释的方式来确定被审查对象是否与宪法相一致或相抵触的,而全国人大常委会在解释宪法的过程中,如果发现宪法条文本身存在与现实要求不一致的,就会产生宪法修改的“制度冲动”,也就是说,在全国人大常委会不能通过宪法解释的方式来维护现有的宪法秩序时,在制度上就只剩下宪法修改一条路径来维护宪法自身的有效性和权威性。由此可见,即便全国人大不主动行使宪法修改权,全国人大常委会在行使宪法解释权的过程中也会因为无法进行有效解释而推动宪法修改动议的产生,所以,只要全国人大常委会真正有效地行使宪法解释的职权,全国人大常委会相对于全国人大来说在维护宪法权威方面可以发挥更加重要的制度功能。从另一个角度来看,由于全国人大常委会的机构性质是全国人大的常设机构,在组织体制上全国人大常委会隶属于全国人大,因此,即便是现行宪法将宪法解释权作为一项专有宪法职权赋予了全国人大常委会,在制度逻辑上,尤其是在实践层面,也无法阻挡全国人大直接作出具有法律效力的宪法解释,尤其是全国人大掌握了宪法修改权,如果全国人大不认可全国人大常委会作出的宪法解释,可以通过行使宪法修改权的方式来否定全国人大常委会作出的宪法解释。所以,在维护宪法权威方面,全国人大及其常委会两者之间既存在制度上的合力,也存在着制度上潜在的“权威冲突”。例如,1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人大关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》通过审查香港基本法与现行宪法之间的一致性,得出了结论:“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据。”上述全国人大作出的香港基本法符合宪法的“决定”,至少具有合宪性审查的形式特征,虽然不是对宪法条文本身的“解释”,但可以视为“适用宪法”的“解释”。所以说,目前,在合宪性审查主体制度设计上存在交叉重叠现象,特别是在现行立法法第97条第(一)项明确规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例”之后,全国人大和全国人大常委会都成为制度上合格的合宪性审查主体。尤其值得注意的是,现行立法法第99条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。上述条款表面上确立了全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合宪性审查的审查主体身份,但结合立法法第97条第(一)项的规定,可以从制度上判定,至少全国人大也可以审查全国人大常委会批准的“自治条例和单行条例”的合宪性。由此可见,合宪性审查主体制度中的“双主体制度”的存在对充分发挥全国人大常委会作为合宪性审查主体的作用形成了一定的制度制约作用,如果不在全国人大和全国人大常委会之间就合宪性审查工作作出适当的制度分工,那么,全国人大和全国人大常委会各自依法进行的合宪性审查必然存在工作上的重叠和冲突问题。
     
      从合宪性审查主体与合法性审查主体的“合一性”角度来看,由于现行宪法、立法法规定了全国人大常委会既享有宪法解释权,有享有法律解释权,并且全国人大常委会既可以进行合宪性审查,又可以进行合法性审查,而且全国人大常委会进行的合宪性审查的审查对象与合法性审查的审查对象存在着大量的重叠领域,故在对同一对象是进行合宪性审查,还是进行合法性审查时,因为全国人大常委会本身既有宪法解释权,又有法律解释权,故全国人大常委会在选择合宪性审查方式和合法性审查方式上有很大的自由裁量权或者是立法监督的自主权。
     
      所以说,目前的合宪性审查和合法性审查制度设计存在着制度功能重叠以及审查主体具有同一性等方面的法理问题。这些问题如果不解决,合宪性审查和合法性审查工作在实践中就具有多种可选的操作方案,由此就引发了合宪性审查与合法性审查两种立法监督在实践中哪一种更方便、更简洁的问题。由于合法性审查的法律依据是全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律,相对于合宪性审查中的法律依据“宪法”来说,法律的“原则”和“规范”的文本含义或者是引申意义都比较容易把握,作为合宪性审查和合法性审查的主体,全国人大常委会更倾向于选择适用合法性审查制度来进行日常的立法监督,合宪性审查的制度需求显然被合法性审查制度所掩盖。
     
      所以,目前从制度逻辑上看,只有全国人大依据现行立法法第97条第(一)项享有的审查全国人大常委会制定的法律以及全国人大常委会批注的自治条例和单行条例的“合宪性审查”是法理上可以明白无误地加以运行的合宪性审查机制,然而,由于全国人大根据宪法和组织法的规定,一个任期内每年通常只举行一次全体会议,加上全国人大会议期间由全国人大会议主席团来主持全国人大会议,全国人大常委会事实上无法履行作为全国人大会议期间的全国人大常设机构的制度功能,故要在全国人大会议期间启动对全国人大常委会制定的法律以及全国人大常委会批准的自治条例和单行条例的合宪性审查,在程序机制上是不可行的。此外,从制度逻辑上还可以确定对全国人大制定的基本法律的合宪性审查,但目前的制度设计无法构建对全国人大制定的基本法律是否与宪法相一致或相抵触的合宪性审查机制和程序,故具有法律效力意义上的合宪性审查是无法有效展开的。
     
      如果把对基本法律和基本法律以外的其他法律,包括全国人大常委会批准的具有法律效力的自治区制定的自治条例和单行条例排除在合宪性审查的对象范围之外,那么,行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、部委规章、地方政府规章则成为全国人大常委会作为合宪性审查主体和合法性审查主体可以审查的“共同复合性对象”,合宪性审查对象与合法性审查对象之间的高度甚至完全重合,必然导致全国人大常委会所从事的“合宪性审查”相对于“合法性审查”的附属性和被动性,除非在合法性审查中必须要引用宪法依据,否则,全国人大常委会在合法性审查中无需强行引用宪法来进行合宪性判断,这样可以最大限度地降低全国人大常委会合法性审查的技术难度。
     
      事实上,全国人大常委会在合法性审查中附带进行合宪性审查的活动已经在全国人大常委会的立法监督实践工作发生了。例如2011年8月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第十三条第一款和第十九条的解释》,该解释虽然属于对《基本法》的法律解释文件,但其中的解释内容却首先包含了对现行宪法第89条的解释,并且以宪法解释的结果为依据来支持进一步的法律解释。该解释条文规定:依照《中华人民共和国宪法》第八十九条第(九)项的规定,国务院即中央人民政府行使管理国家对外事务的职权,国家豁免规则或政策属于国家对外事务中的外交事务范畴,中央人民政府有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策,在中华人民共和国领域内统一实施。基于上述,根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十三条第一款关于“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”的规定,管理与香港特别行政区有关的外交事务属于中央人民政府的权力,中央人民政府有权决定在香港特别行政区适用的国家豁免规则或政策。从上述全国人大常委会对香港基本法所作出的正式的法律解释来看,宪法解释被作为该法律解释的补充和部分内容对待了,没有呈现出自身的独立性。由此可见,1982年宪法所规定的宪法解释制度在实践中已经开始运行了,但是宪法解释制度运行缺少规范化的程序和机制,还没有形成可以加以评价和可预期的正式具有法律效力的宪法解释性文件。基于《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第十三条第一款和第十九条的解释》可以发现,该解释的法律动因起源于对香港特别行政区终身法院的请示中所包含的法律问题的“审查”[8],而该解释所作出的答复实际上既把基本法作为审查的依据,又将宪法作为依据,并且还就宪法和基本法的相关条文的内涵做了全面和系统的解释,合宪性审查附属于基本法审查中的,并且合宪性审查以及由此产生的宪法解释有力地支持了合法性审查的法律依据香港基本法的法律效力,这一解释开创了全国人大常委会进行合宪性审查和合法性审查工作制度和程序机制的先河。上述解释出台进一步否定了学术界对加强宪法解释程序机制建设和合宪性审查程序机制建设的学术探讨的正当性[9],因为宪法解释的程序机制和合宪性审查程序机制在上述解释中已经完美地体现出来了,无需再从制度上另起炉灶,这也进一步表明,进一步推动合宪性审查工作,在制度设计层面已经不再是程序机制建设的问题,而是全国人大常委会作为合宪性审查主体和合法性审查主体如何合理地和有效地扮演好这两种身份问题,从制度逻辑上来看,存在着单独的合宪性审查工作、单独的合法性审查工作以及合宪性审查和合法性审查混合性工作。目前,全国人大常委会所进行的单独性合法性审查工作和合宪性合法性混合审查工作已经在实践中发生了,唯一需要强调的就是全国人大常委会如何就某个具体审查对象只进行专门的“合宪性审查”,并作出专门的合宪性审查结论。这是在实践中尚未突破的制度瓶颈,需要从法理上加以认真的研究。从合宪性审查与合法性审查的“制度分工”来看,真正有价值的还是全国人大常委会如何选择一个具体审查对象独立地作出合宪性审查的结论,并且通过专门的单行宪法解释文件来确认合宪性审查的结果[10],而不是简单地将宪法解释融汇在法律解释中使得宪法解释和合宪性审查的制度意义无法得到有效和充分地体现。
     
      四、合宪性审查重在立法中的政治监督
     
      本文上述分析只是从制度逻辑上肯定了全国人大依据宪法对全国人大常委会制定的法律以及全国人大常委会批准的自治区制定的自治条例和单行条例进行合宪性审查的制度合理性,因为对全国人大常委会制定的法律以及批准的自治条例和单行条例的合宪性审查,在审查工作中不涉及到合法性审查问题,在制度逻辑上可以形成单独的合宪性审查结论,然而由于我国人民代表大会制度下很难启动对全国人大常委会制定的法律以及批准的自治条例和单行条例的合宪性审查程序,也无法对全国人大制定的基本法律启动合宪性审查程序,因此,目前的宪法体制下无法形成具有法律规范性的合宪性审查制度。然而,从维护宪法权威、推动依宪治国的价值目标角度出发,全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律及其批准的自治区的自治条例和单行条例,必须要纳入合宪性审查的价值评价系统来评价其正当性,否则就难以实现宪法所规定的法制统一性。对全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律及其批准的自治区的自治条例和单行条例进行的合宪性审查,如果在法律程序上无法有效完成,无法有效形成法律责任机制,如果能够形成有效的“政治监督”程序和机制,也能够对法律的合宪性进行有效地维护。
     
      事实上,全国人大及其常委会作为宪法所规定的享有国家立法权的最高国家立法机关,自身所受到的宪法约束是基于“人民主体地位”和“一切国家权力属于人民”的政治约束。这种政治约束既可以表现为社会公众的监督,也可以表现为全国人大及其常委会在立法过程中的自我监督。因此,将合宪性审查理念引进全国人大及其常委会制定和修改基本法律、基本法律以外的其他法律以及批准自治区制定的自治条例和单行条例的立法过程,有助于强调全国人大及其常委会作为最高国家立法机关的立法自我监督,虽然这种监督不会导致全国人大及其常委会制定的法律通过正式的法律程序被宣告“撤销”,但是却可以对制定和修改法律的工作起到重要的指导作用。对于需要修改的法律,不论是全国人大制定的基本法律,还是全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律,以往在缺少合宪性评价机制的情形下,修改或者废止法律的理由中缺少与宪法不相一致或相抵触的法理理由,很显然,宪法作为根本法缺少对依据宪法制定的法律的制度性控制。但是,在引进合宪性审查概念之后,同样是修改或废止有关的法律或者是制定新的法律,立法理由中增加了“合宪性”要求这个事项,无形中增加了最高立法机关立法工作的“科学性”,提升了立法工作的质量。因此,从全国人大及其常委会引进合宪性审查理念进入立法程序的角度来看,这是一种最高立法机关的自我监督,其性质属于“政治监督”,与通过法律责任机制来加以保障的合法性审查所具有的“法律监督”制度功能相对应,构成了“政治监督”与“法律监督”相结合的立法监督体系,并可以对合宪性审查与合法性审查作有效的“制度功能分工”。合宪性监督虽然没有法律监督那样相应的法律责任制度作为立法监督行为的制度保障,但是,这种政治监督却可以彰显全国人大及其常委会作为国家最高权力机关的“人民性”和“政治性”。因此,把合宪性审查作为全国人大及其常委会立法工作的一项原则,可以对全国人大及其常委会的立法工作起到很好的政治监督作用,从而确保国家立法权行使的“合宪性”和“科学性”。

    【作者简介】
    莫纪宏 中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。
    【注释】
    [1]习近平:《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日),本书编写组编著:《党的十九大报告学习辅导百问》,北京:党建读物出版社、学习出版社,2017年10月,第31页。
    [2] 莫纪宏:《依宪立法原则与合宪性审查》,《中国社会科学》2020年第11期。
    [3]莫纪宏:《从宪法第100条看宪法适用理论的缺失》,《社会科学战线》2009年第9期。
    [4]现行有效法律目录(275件)(2021年1月22日十三届全国人大常委会第二十五次会议闭幕 按法律部门分类),中国人大网2021年01月26日。参http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/170eaa5d4a994214aaf88e5dfac97665.shtml,2021年2月1日最新访问。
    [5]习近平总书记在十九届二中全会第二次全体会议上讲话中明确指出:“要健全宪法监督机制,推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当实现经过全国人大常委会合宪性审查,确保同宪法规定、宪法精神相符合。” 习近平:《切实尊崇宪法,严格实施宪法》(2018年1月19日),习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年12月第1版,第206页。
    [6] 莫纪宏:《加强对政策性文件合宪性审查的理论研究—习近平法治思想的深度解读》,《人民检察》2021年第1期。
    [7] 1982年宪法第58条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”
    [8] 第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议了委员长会议关于提请审议《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释(草案)》的议案。委员长会议的议案是应香港特别行政区终审法院依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百五十八条第三款的规定提请全国人民代表大会常务委员会解释《中华人民共和国香港特别行政区基本法》有关规定的报告提出的。
    [9] 韩大元、张翔等:《宪法解释程序研究》,中国人民大学出版社2016年版。
    [10] 1946年《中华民国宪法》规定了司法院大法官会议有权进行宪法解释。从1949年起,司法院大法官会议以编号的方式陆续推出了近800件宪法解释文件,其中第一号、第二号宪法解释令是国民政府在大陆时期作出的,其他是在台湾地区作出的。以编号方式推出宪法解释确实可以将宪法解释与立法活动明确地区分开来。在我国现行宪法体制下,由于全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律具有部分解释宪法的功能,为了在制度上区别于立法活动对宪法所作出的解释,可以在制度上设计编号式的宪法解释令以强调宪法解释的独立制度价值。

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