全国人大“涉港选举决定”之我见
2021/3/16 15:08:00  点击率[21]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】特别行政区基本法
    【出处】微信公众号:宪道
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】全国人大;涉港选举
    【全文】

      2021年3月11日,十四届全国人大第四次会议高票表决通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》(以下简称《决定》),《决定》共9条,全文仅1500多字,字数虽少,但分量厚重,其对香港特区选举制度势必产生重大影响。我们该如何看待这个《决定》,如何评价其功能和意义呢?笔者认为,应以大历史的眼光,将其放在历史长河中来评价这份“涉港选举”的决定,为宜。
     
      1、《决定》是否意味着要“动”《基本法》呢?
     
      从某种意义上讲,全国人大针对香港选举制度的新安排,是有宪制基础的,也是极为谨慎的。有人认为,此次《决定》的出台,沿用了2020年关于香港维护国家安全的立法模式,即“决定+立法”模式,其实,未必准确。《香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港国安法》)是关于香港特区维护国家安全的新法,而此次《决定》出台后,全国人大授权人大常委会的权力是修订《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)附件一和附件二,而非全新的立法。
     
      反观《香港国安法》,则完全是一部被列入到《基本法》附件三的全新立法,其依据的也是全国人大《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》,前者用的是“完善”,显然是“从有到优”,后者是“建立健全”,摆明是“从无到有”。故而,全国人大常委会关于完善香港特区选举制度的“立法”逻辑和遵循原则,显然是不同的。
     
      那么, 《决定》是否意味着要“动”《基本法》呢?以笔者看,这要一分为二来分析。
     
      我们知道涉及香港特区行政长官和立法会议员选举的规则在《基本法》中主要包括两大板块,一个主要集中在《基本法》正文的第45条和第68条;另一个就是《基本法》附件一和附件二。而《基本法》关于“本法的修改”(基本法修改条款)在第159条有明确界定,它是刚性的。根据“五十年不变”的政治承诺,要变动《基本法》的正文,是应极为慎重的。
     
      就拿《香港国安法》的立法模式来看,原本香港特区负有落实《基本法》第23条的宪制职责,但因故一直迟迟无法立法,导致香港特区维护国家安全的制度安排“悬而未决”,故而,中央出手的方式,不是修订《基本法》,而是针对香港特区做了专门立法,并将其纳入附件三在香港特区实施。这也是对香港特区《基本法》的某种尊重,否则,势必出现合“基”性问题。从这个角度来说,《基本法》是轻易动不得的。
     
      以笔者的观察,直至2047年,中央不大可能去动《基本法》正文。
     
      然而,法制的确要因时而变,《基本法》的正文受制于第159条严格修改程序规则和庄严的政治承诺之约束,不可轻动。但是,《基本法》的附件一、附件二和附件三,则可以成为“动感地带”。通过全国人大甚或常委会的决定、立法解释甚至法律修订等方式,《基本法》的“附件”已经发生了若干次的宪制变迁,其即涉及到选举制度,也涉及列入到“附件三”的全国性立法安排。可见,这样法律制度变动的实践经验是有的。是故,中央的这种区别化处理模式,已经有了实践的基础,起码,在海内外各界的观瞻上,是更易于被接受一些。简言之,《基本法》第159条中关于“本法的修订”中的“本法”,被限缩于“仅限于基本法的正文”,而不包括附件一-三,这是此次涉港选举制度安排的法理解释思路和修法路径。
     
      动了《基本法》的附件,但不动《基本法》的正文,其用心不可谓不良苦。
     
      当然,也必须承认,过往对附件一、附件二的变动,是以向着《基本法》第45条、第68条第2款的“目标”前行而去的。但是,因2015年以来,香港特区“政改方案”的“流产”,香港陷入街头运动的泥潭,长时间不可自拔,这一目标的实现变得艰难,以至于将予以长期延宕,甚至,在2047年之前,是否能够落地,也在未定之间。选举既是法律制度的实现,也是政治变革的象征。因而,我们可以这样说,自从2015年香港政改方案被立法会否决之后,香港进入“乱局”,这种局面没有彻底的改变之前,普选将很难再成为中央管治者的宪制考量。
     
      所以,《决定》的出台,事实上是一种香港选举政制的“回溯”,回溯到多元主义的混合选举框架之中,回溯到保守而非激进的香港特区民主制度渐进性发展的大格局之中。在符合“实际情况”和“循序渐进”两大选举原则的前提下,香港特区将从泛政治化、泛民主化的局面中被“强行”拽回,香港将重回经济之都、金融之都和贸易之都的传统定位。甚至,香港作为一个城市,一个国际大都会,也将全面的“去泛政治化”。
     
      这必然是艰难的过程,然而,可能也是纾解香港局面的“必由之路”。
     
      当然,好事者所谓全面内卷化,或者“内地化”的担忧,倒是不足为虑的。香港特区的选举制度之安排,依然是符合《基本法》规定及其原则的,也是符合“一国两制”精神的,这种选举制度总体上还是“两制”的另一制的,是不同于内地的资本主义式的选举制度安排(有人将其概括为“港式法团主义”,也不无道理),尽管,我们必须要承认它的确借鉴了甚至吸收了内地选举制度的提名审查机制和法团代表制模式。但,总体上它依然是“另一制选举”。
     
      2、《决定》到底“变”了什么?
     
      《决定》虽然只有区区九条,但对香港特区选举制度的框架性安排,具有某种“变革”的味道。其突出表现在如下几个方面:
     
      第一,《决定》是以落实中央全面管治权为中心,并明确将香港纳入“国家治理体系”整体予以思考的。
     
      出发点非常重要,此次《决定》 显然强调了“全面管治权”,并明确选举制度的安排,是中央的权限,而非香港本地居民能单方面决定的事项。同时,《决定》明确了香港选举的宪制原则,将“爱国爱港者治港”明确为基本原则,提升了该原则的宪制地位。何谓“爱国爱港者治港”?很显然,那些主张港独者,那些在履行公职时不愿意宣誓者,皆不在此列。
     
      第二,选举委员会的组成机制发生了若干较大变化。
     
      人数上,这种变化并非实质意义的,过去是800人,一度到1200人,如今确定为1500人,不具有实质意义。
     
      但是,界别的变化却是实质性的。表现为:
     
      (1)从四个界别增至五个界别,将原来的第四界别分拆,显然加大了立法会议员、地区组织代表,尤其是香港特区人大代表和政协委员的权重。
     
      (2)在组织类型的调整上,也有值得注意的地方,仔细去体味,其中意涵丰富,比如将“区域性组织代表”改成“地区组织代表”,这基本上意味着“区议会议员”的出局,甚至地区组织也可能会被解读为仅限于在香港地区的地区性组织,而非香港地区的区域性组织;新增“有关全国性团体香港成员”的代表,纳入到第五界别,这必然强化全国性团队在香港的政治影响力,进一步对冲香港地区本地“政团”的力量。
     
      第三,香港特区选举委员会的权限和运行机制发生了若干重大变化。突出表现在如下几个方面:
     
      (1)选举委员会恢复了对部分立法会议员的提名与选举权力。从第三届立法会产生开始,原有的“选举委员会选举的议员”这种“选举人团选举”的方式就不再出现,立法会由功能界别和分区直选议员各占50%构成,这导致了行政主导制在立法会无法实行,很多建制性举措也无法通过。此番恢复“选举委员会选举”议员之后,建制派议员有望占立法会三分之二,想来,特首在立法会的日子将会好过很多。这种变化是重大的,是实质性的,且是有效的。
     
      (2)因之,选举委员会的运行机制也会发生一些变化,比如,要重新考量立法会部分议员的“提名机制”;同时,意味着在很长的历史时期内,选举委员会要提名并选举香港特区的行政长官。换句话说,选举委员会的地位会进一步强化。这种强化,与前面的选举委员会产生机制共同作用,足以确保建制派力量,即爱国爱港者进入到立法会,主导立法会;包括,爱国爱港者成为香港特区行政长官。这种宪制安排的价值是什么,我们暂不做评价,但从管治功能与治理效能上,是会卓有成效的。
     
      (3)如果把“功能界别”四大界别的产生方式与选举委员会五大界别“打通”或协同(事实上,香港特区的政制实践一直是这样做的)思考的话,那么,事实上,选举委员会将足以影响乃至实质决定“两类”(选举委员会选举的议员和功能界别议员)立法会议员,这将从操作层实质性解决“三分之二难题”(关键性提案要全体议员的三分之二通过,进而导致诸如政改方案等在立法会持续争拗或无法通过的难题)。
     
      第四,《决定》力度最大就是设立了候选人资格的准入门槛,即设立全新的资格筛查制度。
     
      《决定》第五条规定:“设立香港特区候选人资格审查委员会,负责审查并确认选举委员会委员候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人的资格。”这才是《决定》的“大招”。我们知道现代民主制度必须有选举机构来组织选举,很多国家或地区的民主选举往往借助于政党的力量,并在其宪制框架下设立一个类似于选举委员会的机构,其中,该机构中必然附设一个“候选人资格审查委员会”这样的工作机构。一般来说,资格审查机构通常不做实质审查,符合条件的就可以成为候选人;然而,晚近,这种资格审查程序出现“实质化”趋势。因为只有如此,才能满足主导选举的政团将其政纲通过代表传导到代议机构或决策机构之需要。
     
      香港特区近几年乱局的表征就在于,行政长官和立法会产生机制上,中央可作为的空间太小,或者说“制度抓手”是缺失的。设立这样一个候选人资格审查委员会,全面把控和筛查“三类人”(选举委员会、立法会和行政长官参选人)进入被选举的候选人之列,足以通过这个委员会在“源头”上保障“爱国爱港者”成为候选人,排除不合条件者。其直接的效果在于,包括分区直选的议员,也在可意料、可接受并可把控的人员之列。选举选举,从实效性上看,有时候重在“举”而非“选”。每个投身民主政治的人都知道,谁能决定候选人,谁就能主导政治的大政方针与方向。故而,这样的规定才是切中精要的。
     
      3、以大历史的眼光看待这个决定
     
      放在中国现代政制史发展的历史长河层面,我们再来看全国人大的这个涉港选举的《决定》,可能会有不同的理解。我们要回溯到1840年以来,中国政制发展的历程,从分裂到统一,从割让到回归,统一的中国,团结的中华民族,这是中国现代政制发展的第一价值考量。
     
      在这一点上,任何时代的主政者,都不可能改变。
     
      香港的回归,原本有多种方式,甚至“一国两制”原本并非为解决香港问题而“量身定制”的。当初,“中英联合声明”签署的时候,中国所身处的时期与环境也应注意,不仅要看中国,还要看世界。这种时代背景的巨大变迁,必然导致政制实践的变化。法制是稳定的结构,政制是流通的体系。
     
      法因势移,理通此说。
     
      香港地区在回归到祖国的怀抱中之后,“五十年不变”的承诺牢牢的锁定了“维持香港地区资本主义高度发达”时期的政治生态,这种政治生态本身就是偏于共和政制,或曰混合政治的。其政团原本是不活跃的,其法团是偏于精英化的,香港人本身也长期是“政治冷感的”,香港是“逃亡者”之都,蛰居之地,当初的居港者,自然首先追求“安身立命”,而非民主自由。
     
      香港人的文化基因中有流浪者的文化基因。所以,谈政治,讲民主,要自由,这些在香港地区的一百五十多年发展史上,仅是支流,不是主流。这就是香港回归时在《基本法》中所“锚定”的政制格局,它不是2003年及以后的香港“广场民主”,也不是1997年以来的香港政制态势,甚至更不是1992年以来彭定康政改方案所主张的激进主义方案,而是且必须是以1984年及往前倒推至麦理浩时代的政制实践及代议格局。我们试看1979-1984年的香港,我们就明白《基本法》的静态性规范,其实本身就是保守主义政治的体现,它既戒备“港督”政制,也戒备大众民主。
     
      如今,这样做,可能是一定程度的政制“回顾”。
     
      这就是我们分析全国人大《决定》的历史眼光,一言以蔽之,我们可以把这个《决定》视为香港政制发展的某种“执行回转”,某种历史的“回溯”。这种“执行回转”势必将浇灭街头狂热政治所引起的混乱,也会抑制香港特区快速发展的政团政治,更为重要的是要结束立法会长期争拗的局面,终结行政长官“虚置”的尴尬境况。
     
      总之,要彻底解决香港的“政制空转”。
     
      附带一提,笔者有几个评价或想法,也一并提出来供智者们批判:第一,有人所忧虑的普选不会被取消,也不可能取消,但2047年前在何种时机下来实现它,要看立法会选举后的运转情况。第二,立法会从70名扩充至90名,借鉴了罗斯福总统当年的“法院填塞计划”,只是前者是必然实现的,后者因联邦最高法院妥协而未实施。第三,值得认真思考的是,候选人资格审查委员会的组成结构和产生方式,值得思量。它不能是现有的和既定的选举委员会之叠床架屋,又不能人员过于宽泛而缺乏效能,同时,要体现各界的“存在感”。一个可行的方案是将《基本法》中的香港特别行政区基本法委员会予以改良,转化成候选人资格审查委员会。香港特区基本法委员会是《基本法》中出现的机构,它具有极大的制度型塑空间。故而,笔者建议将其改良后并设定为候选人资格审查委员会,同时将其组成、产生、职能和工作机制予以修订,以适应《决定》及相关选举制度安排的需要。
     
      我们无需急着评价这个《决定》及其嗣后的制度安排对香港特区及整个国家大局的意义和影响,就像我们无需急着评价2020年以来的新冠疫情对人类的影响一样。我们需要等待时间,它自会检验并证明其“是非功过”,这个时代所做的一切“决断”,也必然是决定着未来中国诸多命运的重大举措,作用于时代,书写为历史。
     
      过眼云烟江山在,笑看风云仍自由。
     
      在漫长的历史长河中,当前的所谓“困局”可能只是浪花一朵,浩荡潮流奔涌的方向,才是大海必将汇入的深深太平洋。
     
    2021年3月12日定稿于乾望斋

    【作者简介】
    汪江连,中国计量大学法学院副教授、法学博士,硕导。

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