完善执行责任制:龙岩的思考与探索
2021/3/12 10:58:59  点击率[21]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法院
    【出处】人民法院报
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】司法改革;执行权;执行责任
    【全文】

      着力推动强制执行制度现代化建设是全面深化执行改革,健全解决执行难长效机制,全力攻克执行难顽症的重要保障。从司法制度角度看,执行责任制问题是制约“切实解决执行难”的瓶颈之一,是推动强制执行制度现代化建设的重要环节。本文从福建省龙岩市两级法院当前执行工作的实际入手,找准问题症结、着重剖析研究,尝试对完善执行责任制提供有益的思路、途径和对策。
     
      一、执行责任制的改革探索
     
      当前,司法改革不断深化,执行权运行配套制度改革仍在探索推进。执行责任制是司法责任制的重要组成部分,是司法责任制在执行领域的体现。审判责任制在审判领域已较为成熟,《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》对审判责任作出了详细具体的规定,但在执行领域,审判责任在执行阶段的适用与执行工作兼具司法权与行政权的双重属性特点不够契合,执行权运行体制及执行责任制配套尚处探索推进之中。
     
      近年来,龙岩两级法院积极探索符合实际的办案模式、出台执行案件办理规范,对执行责任制进行了优化,力求实现执行责任的制度化。目前,大部分基层法院采取分段集约的模式办理执行案件,将执行实施案件分为执行启动、财产处置、终本管理三个阶段,但在分段集约执行权运行模式下,因各阶段经办人不同,段与段的衔接问题容易导致责任不清不明。为此,龙岩市中级人民法院在分段集约模式的基础上进一步探索,实行执行案件主办分办责任制,明确集约办理各阶段责任流程规定,将执行全过程的时限和责任明确到执行主办人和分办人,执行案件主办人对全案负总责,财产查控分办人、财产处置分办人、警务保障分办人分别对各自分办事务负责,使得执行权运行更加顺畅,取得显著成效。但执行案件主办分办责任制仍处于探索试行中,期间也反映出不少问题,执行责任制需进一步完善。
     
      二、执行责任制运行存在的问题及原因探析
     
      通过召开执行干警座谈会、开展问卷调查、梳理分析近两年执行案件信访情况及执行质效指标情况,笔者归纳发现,当前执行责任制运行主要存在以下几个方面的问题:
     
      1.集约化执行责任不明晰。一是执行流程责任不明。财产查控和财产处置是执行阶段的核心流程,强制措施是重要执行手段。2018年1月以来,龙岩两级法院执行信访中反映财产查控问题的占39.71%,财产处置问题的占16.91%,拘留等强制措施问题的占22.06%,终本案件管理问题的占10.29%,其他问题占11.03%。财产查控和财产处置的问题主要表现为对被执行人的财产该查封扣押的未查封扣押,该评估拍卖的怠于履职,有财产不处置,有重要财产线索不核查等问题。这些问题反映到执行责任制方面是责任不明晰,专项事务职能责任未落实到人,衔接责任厘定混乱等问题。
     
      二是强制措施运用率不高。强制性是执行工作的重要保障。龙岩两级法院的数据显示,2018年未申报财产案件数为11269件,强制措施的运用率为57.84%。其中罚款措施的运用率为0.35%,拘传拘留措施的运用率为41.37%,搜查措施运用率16.12%。2019年未申报财产案件数15688件,强制措施的运用率为31.09%。其中罚款运用率为0.26%,拘传拘留措施运用率为26.87%,搜查措施运用率为3.96%。罚款、拘留、搜查等措施运用率均较低,主要原因是执行案件承办人采取强制措施的职责意识不强,法警实施拘传拘留等强制措施时未明晰执行主办人与警务保障分办人查找被执行人下落的职责等。
     
      2.执行责任落实不到位。一是财产状况研判不足。在问卷调查中,执行法官认为民事执行难的主要外部因素有被执行人转移、隐瞒财产(占81.82%)、被执行人缺乏履行能力(占81.82%)、网络查控覆盖面不够(占60.33%)。这反映出,执行工作在深化网络查控运用及线下调查财产发现被执行人转移、隐瞒财产方面存在症结,执行法官对被执行人的财产状况研判不足,也反映了职责不明晰、执行责任落实不到位等深层问题。
     
      二是执行案款发放不及时。根据相关规定,执行案款应当在到账30日内发放,但实践中,有些案款迟迟无法在规定期限内发放,虽存在诸如拍卖款受政策、企业欠缴税费、当事人对案款分配提起执行异议等客观因素影响,但不能因为客观原因就把案款发放搁置,需要找到解决问题的办法。“主办不主动”,案款按期发放问题未解决,案款便长期积压,停留在执行账户,申请执行人的合法权益就无法实现。
     
      三是打击拒执犯罪积极性不高。打击拒执犯罪的责任未细化,很多执行法官打击拒执犯罪的积极性不高,发现拒执犯罪线索、固定证据等方面能力不足,打击拒执犯罪的力度尚需加强。另外,法院移送的大多数拒执犯罪案件滞留在侦查阶段。这也反映出,执行法官打击拒执犯罪的责任不够明晰,对被执行人或者其他人涉嫌拒执犯罪线索移送公安机关立案侦查的后续跟踪责任不明确,执行法官对线索移送后与公安机关的沟通协调的职责做得不够,使得部分案件迟迟未能侦破或者是侦查时间过长。
     
      三、完善和落实执行责任制的对策建议
     
      要完善和落实执行责任制,需要把“明确责任、落实责任、追究责任”贯彻始终,具体可从以下三个方面展开:
     
      1.构建科学的运行制度,明确职责分配。明确责任,方能更好地落实责任和追究责任,执行权兼具司法权与行政权属性,且更具行政色彩,执行法官办案的独立性更强,其所承担的责任应更明晰。一是明确执行主办人与分办人职责。执行主办人与分办人的关系应视同法官与法官助理的关系。应明确执行主办人对案件负总责,执行分办人对分办事项负全责的原则,细化对执行分办人具体事务职责及处理分办事务时向执行主办人的报告职责,细化分办事务交接及办理流程,完善分办事项监督机制及问题解决机制,形成职责环链,确保执行履职顺畅。
     
      二是明确执行主办人职责与合议庭职责。执行主办人包括了执行法官和执行员,执行员对执行案件具有独立办案权,执行法官除了独立办案外,还承担执行过程中的合议事务职责。执行法官对合议事务的责任法律规定较为明确,但对执行员办理的案件,执行员应对合议事项负何种责任,并无明确规定。建议明确执行员对合议事务的责任,以执行员的意见办理的,执行员应负首责。
     
      三是明确合议庭职责与院领导审批职责。执行案件中涉及案款出款、终本裁定、采取强制措施等均需院长或者经院长授权的分管院领导审批,院长或分管院领导的审批更多的是监督把关,对审批事项的具体办理仍应由执行员、合议庭负责,相关法律及司法解释对此应予明确。
     
      2.确立主办主责地位,落实执行流程责任。随着执行办案模式的优化和执行环境的改变,需要通过优化执行案件办理流程和模式,解决影响执行责任制落实的瓶颈,推进公正高效阳光执行。一是明确流程各节点的责任。执行规范化的核心在于执行节点。执行主办人主要对划拨、线下控制、传统查控、以物抵债、拍卖或以物抵债移交、款物完成发放、终本约谈、恢复执行等重要时间节点负责;执行分办人主要对分案、发出执行通知书、网络查控、线上控制、启动评估、送达当事人评估报告、启动拍卖程序、拍卖成功确认、启动二拍、启动变卖等时间节点负责。分办人办理分办事务遇到问题应在时间节点内及时向主办人报告,并全程留痕记录。
     
      二是落实主办人财产调查职责。财产调查是执行主办人职责,也是解决“主办不主动”的关键因素。财产调查的部分内容在线上查控即可完成,但目前大部分是在线下调查完成。这就要充分发挥执行主办人的积极性,理清线上查控未完成的事项,属于查控分办人事务的,再行指令交由分办人执行。
     
      三是明确执行主办人对分办事项的监督责任。对财产查控分办事务,主办人应当定期通过执行流程信息系统查看财产查控进度,如对申请执行人提供或执行中发现的财产线索需核实,能够通过查控系统核实的交由分办人核实,不能通过系统核实的由主办人进行线下调查核实;对财产处置分办事务,主办分办相互配合衔接的节点较多,应以主办人为主,推进财产处置;对拘传拘留等强制措施,执行主办人与警务保障人均对被执行人下落的查找负有责任,要穷尽各自力量查找;对终本管理分办事务,及时与分办人沟通财产线索,以便启动执行程序。
     
      3.健全对主办分办的监督考核机制。一是健全监督机制。进一步完善院领导对执行工作的督办、监督制度,坚持一岗双责,落实执行局长主体责任,完善执行局领导的执行监督权,合议庭对执行员的监督职责、执行法官与执行员相互监督、执行主办人与执行分办人监督制约,形成有效的执行内部监督机制。依托执行案件信息流程管理系统,对执行案件进行监督,推动执行监督管理由盯人盯案、层层审批向实时动态全员、全过程监管转变。
     
      二是建立符合规律的执行绩效考核评价制度。在考评上,很多法院一直将执行干警与审判业务干警进行“混合通考”,这种方式不符合客观实际。执行干警的考评机制既要坚持量化考评为主,又要辅之以必要的定性考评。可将执行案件流程节点的完成情况纳入考评中,既突出“考”客观指标,又强化“评”主观指标,既有可衡量的办案质量、效率、效果等共性指标,又有以结案率为基准的办案数量个性指标。应以办案数量、质量、效率及其他任务为考评重点,执行主办人同时可对分办人办理分办事务的质量、效率、效果等指标进行评价。
     
      三是完善执行责任追究惩戒程序。涉及执行法官责任的,应根据《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》要求,严格按照法定程序办理。涉及执行员责任的,因未有单独规定,可参照关于员额法官惩处规定。在具体实践中,应明确问责事由、问责程序、责任承担方式及责任豁免,按照相关责任追究规定作出处理。
     
      

    【作者简介】
    陈立烽,单位为福建省龙岩市中级人民法院;
    张文燕,单位为福建省龙岩市中级人民法院;
    林泰良,单位为福建省龙岩市中级人民法院。

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