应进一步加强应急法律体系建设
2020/8/31 15:43:16  点击率[26]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】中国法学创新网
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】突发事件应对法;公权力;应急状态
    【全文】

      当前,我国新冠肺炎疫情防控阶段性成效进一步巩固,各地正稳步有序推进企业复工复产。但国际疫情持续蔓延,外防输入压力不断加大,疫情防控工作依然需要坚持底线思维,保持常态化运行。回顾疫情防控两个多月以来的历程,太原科技大学法学院教授郭相宏认为,应当进一步加强应急法律体系建设。

      “这次疫情暴露出我国在应急法方面还存在不足。”在郭相宏看来,我国需要制定紧急状态法,作为应急领域一般法,统领全局,维护法制统一,缓解应急状态下法律供应之不足。同时,还应完善我国社会保障制度和相关立法。

      现有主要立法及信息发布规定

      记者:在疫情等突发公共事件规制方面,我国目前主要有哪些法律法规?一般情况下,对疫情反应迟缓的相关单位及主要负责人需承担哪些法律责任?

      郭相宏:就突发公共事件处置而言,我国现有多部法律法规及规范性文件。从这次新冠肺炎疫情的处置来看,主要有《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。

      《突发事件应对法》第39条规定,地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息,应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报。第63条规定,对于存在迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息,造成后果的;要根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。但如何依法处分,该法并未明确规定。《传染病防治法》也规定对于类似的行为要承担行政责任和刑事责任。一般而言,如果有关单位和人员应对疫情反应迟缓、防控不严、履职不力,给公民、法人的生命、健康、财产等造成损失的,应根据具体情形来承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

      记者:依照现有法律法规,突发灾情、疫情,有关部门应如何发布信息?

      郭相宏:这个问题涉及内容比较多,我主要结合《传染病防治法》《突发事件应对法》的有关规定,简单说一下。

      第一,有关传染病预警机关。《传染病防治法》规定了传染病疫情的公布制度:一是传染病预警制度,二是传染病疫情信息公布制度。该法第19条规定:“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”可见,国家卫健委和省级政府有权发出传染病预警并公布相关信息。

      第二,有关传染病疫情信息发布机关。《传染病防治法》第38条规定:“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。”即国家卫健委负责公布全国范围传染病疫情信息,各省级卫生行政部门负责公布本行政区域的疫情信息。《传染病防治法》第38条第3款规定了传染病疫情信息公布的授权制度,“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”。在实践中,原卫生部于2006年对此前发布的《法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》进行修改后,授权省级卫生行政部门发布传染病疫情。国家机构改革后,原卫生部职权由国家卫健委行使,该方案仍有效。

      第三,关于疾病预防控制机构的职责。《传染病防治法》第7条规定,各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。第33条规定,疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时,应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。从立法来看,疾控中心没有向社会公布疫情的职责,其职责是报告疫情而非公布疫情。

      第四,关于公民对疫情信息的传播。《传染病防治法》使用的“传播”一词,主要是针对传染病的传播,不适用于信息传播。在《突发事件应对法》中,“传播”的客体是有关突发事件的信息。该法第54条规定:“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”第65条规定,对编造并传播有关上述虚假信息的,要依法追究法律责任。因此,《突发事件应对法》禁止编造、传播虚假信息,并没有禁止传播有关突发事件的真实信息。

      应急法方面还存在不足

      记者:此次疫情暴露出应急法方面还存在哪些不足?

      郭相宏:第一,缺少一部应急领域的普通法。应该有一部紧急状态法来作为应急领域的普通法。《突发事件应对法》不能作为应急领域的普通法,它与《传染病防治法》不是一般法和特别法的关系,适用时无法协调。在这次疫情中,《传染病防治法》更有针对性。因此,制定紧急状态法的工作应该提上日程。

      第二,上述“两法”内容不协调。如《传染病防治法》第42条规定了5类紧急措施,第43条规定了疫区封锁。但按照《突发事件应对法》的规定,发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,就可以采取措施封闭特定场所,而疫区封锁则没有相对应的预警级别。即《传染病防治法》规定的最严厉的限制措施是疫区封锁,《突发事件应对法》规定的最高级别的预警是一级,但这里的一级预警后采取措施的严厉程度比疫区封锁要低。因此,“两法”规定不匹配、不对应。

      第三,法律程序规定不明。《传染病防治法》第43条规定了疫区封锁的程序:疫区宣布、疫区封锁、疫区封锁的解除。在程序上,疫区宣布是不是疫区封锁的前置程序?是不是未经政府宣布为疫区,该地区就不能实行疫区封锁?该法并未明确规定。

      记者:这样说,上述“两法”可能存在对同一事项规定的处置方式不一样?

      郭相宏:是的。最明显的是上述“两法”对地市级政府和县级政府有没有发布预警权力的规定。《传染病防治法》第19条规定:“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”即发出和公布传染病预警机关是国家卫健委和各省级政府。但《突发事件应对法》第43条规定:“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”即根据《突发事件应对法》,县级以上地方各级政府(这里的“县级以上”,包括县级人民政府)都有权发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期。换句话说,依照该法,县级政府就可以发布警报,决定并宣布本地区进入预警期。

      同时,《突发事件应对法》规定,突发事件共分四类:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。因传染病暴发引起的突发事件属于公共卫生事件,此次新冠肺炎疫情属于公共卫生事件,应适用《突发事件应对法》,但疫情又属于传染病,也适用《传染病防治法》。从“两法”规定来看,国务院卫生行政主管部门和省级政府都有权决定和发布预警信息,不同的是,按照《突发事件应对法》的规定,地市级政府和县级政府也有权力发布预警;而按照《传染病防治法》规定,地市级政府和县级政府立法则没有权力发布预警。要解决这个冲突,应当由全国人大常委会作出裁决。最好的办法是,制定一部紧急状态法,缓解应急状态下法律供应之不足。

      要处理好公权力延伸与私权利受限制的平衡

      记者:通常情况下,处理突发事件需要对公民的权利进行限缩。在具体实践中,该如何把握“限缩的边界”?

      郭相宏:此次疫情期间,也存在这种情况,有个别地方甚至存在严重限制公民权利或越权行政的行为。这需要在未来立法中进一步完善。

      第一,应当明确规定国家紧急权力。在突发事件发生时,为了有效处理突发事件,维护社会秩序,应当赋予国家机关(主要是行政机关)一些紧急权力,如紧急命令权、紧急处置权等优先紧急权力。在紧急状态下,不可避免地会限制或克减公民的部分基本权利,公民应负有容忍和配合的义务。我国宪法规定了紧急状态,但并未规定紧急状态下的国家紧急权,《突发事件应对法》也未对此作出规定。这使得一些紧急措施没有明确的法律依据。如武汉“封城”和多地采用的封闭措施,其实是紧急状态下行使行政紧急权的一种表现,但法律没有明文规定国家紧急权,使得各地采取的合情合理的紧急应对措施法律依据不足。

      第二,应当确立公民权利克减的范围。在疫情等特殊时期,有些地方采取的措施导致公权力和私权利边界模糊,对私权利的限制和压缩超过了必要限度。公权力的延伸必然造成私权利的克减,但延伸的边界在哪里?权利克减的底线在哪里?立法应当确定不得克减的权利范围。即使在紧急状态下,也要确保公民的生命权、住宅权、人格尊严的保障权等权利不受限制、不可克减。因此,我国在未来的紧急状态法中,应当确立国家紧急权力和不可克减的基本权利。

      第三,应当确立权利救济制度。法谚云,“无救济则无权利”。对权利的保障,既要依靠法律的明确规定,又要对受到侵害的权利提供有效救济。突发事件中人权保障的法律救济,并非针对公民遭受的一切权利损失,而是针对紧急状态中公民的私权利受到公权力的违法或不当行为的侵害能采取的补救途径。《突发事件应对法》也规定了对一些权利的救济,如对公民知情权、被征用的财产权等的救济制度,但该法并未形成一个有效的权利救济体系。因此,建议补充完善突发事件中公民权利救济的原则、范围、程序、方式及条件等。

      记者:针对本次话题,您还有哪些补充?

      郭相宏:我国今后应进一步加强应急法律体系建设。无论是紧急状态法和相关法律的制定,还是现有立法的修改,都应当以宪法规定的“国家尊重和保障人权”为主旨,以保障公民权利为中心,特别是要处理好公权力延伸与私权利受限制的平衡。公权力对私权利的限制,应当服从于尊重和保障人权的目标。为了保障全体公民的生命安全和全社会的公共安全,防止病毒传播扩散,适当地克减公民的私权利,公民对此也负有容忍的义务,应当服从和配合政府的相关管制措施。

      此外,这次疫情还暴露出我国社会保障制度和相关立法的不足。如感染者、疑似者和密切接触者等群体的医疗保障问题;农村贫困人口的就业、生活救助和无网络地区学生的受教育权问题;流落武汉外地人的生活保障问题等。总而言之,我国还要大力发展社会保障制度,加强社会保障立法,以补齐短板,改善民生。

    【作者简介】
    郭相宏,山西省曲沃县人。法学博士,太原科技大学法学院教授,兼任山西省法学会法治教育研究会会长、山西省人民政府法律顾问。

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