中共十九届四中全会《决定》为新时代人大制度建设指方向划重点
2019/12/14 15:08:41  点击率[138]  评论[0]
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    【学科类别】中国宪法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】党的十九届四中全会《决定》将“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”作为必须要坚持和完善的中国特色社会主义制度写入其中,提出了新时代坚持和完善人民当家做主这一根本政治制度的重点方向、主要任务、工作要求和重要举措,明确回答了人民代表大会制度在新的历史条件下,“坚持和巩固什么”、“完善和发展什么”这些重大问题,是新时代人民代表大会制度建设的纲领性文件。《决定》特别强调“这一”,根本政治制度自信更加坚定。;就坚持人大制度提出了“两支持”“四保证”,就完善人大制度提出了“五健全”“三完善”,还特别强调“加强地方人大及其常委会建设”。
    【中文关键字】新时代人大制度建设;坚持和完善人大制度;重点方向;具体要求
    【全文】

      2019年10月31日,党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(简称“十九届四中全会《决定》”或“《决定》”)将“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”作为必须要坚持和完善的中国特色社会主义制度写入其中,提出了新时代坚持和完善人民当家做主这一根本政治制度的重点方向、主要任务、工作要求和重要举措,明确回答了人民代表大会制度在新的历史条件下,“坚持和巩固什么”、“完善和发展什么”这些重大问题,是新时代人民代表大会制度建设的纲领性文件。
     
      纵观党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会、十九大和习近平总书记一系列重要讲话指示精神,以习近平总书记为核心的党中央对新时代人民代表大会制度建设提出了一系列新论述新思想新要求。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,又对新时代坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高要求,充分彰显了习近平总书记新时代人民代表大会制度的新思想。
     
      《决定》特别强调“这一”,根本政治制度自信更加坚定。党的十九届四中全会《决定》将“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”作为“坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”的首要民主政治制度写入其中,并特别在“根本政治制度”之前强调“这一”,更加凸显了人民代表大会制度作为人民当家作主制度的首要根本政治性。人民代表大会大会制度作为人民当家作主的根本政治制度,只有“这一”,不是“之一”,其它诸如多党合作和政治协商制度、爱国统一战线制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等,这些基本政治制度只是人民当家作主制度的组成部分。2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出,“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度。”2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(简称“十八届四中全会《决定》”)指出,全面推进依法治国战略必须坚持人民主体地位的原则,“人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调,“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”
     
      《决定》就坚持人大制度提出了“两支持”“四保证”。党的十九届四中全会《决定》重申了“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(宪法第二条第二款)这一宪法条款,以进一步明确了各级人大机关是行使人民当家作主的国家权力机关,进而对新时代人大制度建设提出了在坚持中巩固什么的“两支持”“四保证”的新要求。
     
      一是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督,保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督”。关于“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。2012年11月8日,党的十八大报告就“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”时,单列首条标题强调要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,并提出了一系列具体要求。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中进一步强调,“我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”关于“保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督”。这也是宪法的明确规定,宪法第三条第二款规定,“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”各级人大代表如何选举产生?宪法、地方组织法、选举法等相关法律进行了明确规定,必须依法保证。各级人大如何对人民负责、受人民监督?宪法和相关法律也有原则规定,但仍需要建立和完善一系列规章制度予以保证。关于“保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督”。各级国家机关由人大产生,宪法和选举法、相关组织法均有明确规定,必须依法进行保证。如何保证各级国家机关对人大负责、受人大监督?虽然宪法和法律有原则规定,虽然已有一些相关制度规定,但仍需要与时俱进配套相关制度予以保证。
     
      二是“支持和保证人大及其常委会依法行使职权”。宪法和地方组织法等相关法律明确赋予了各级人大及其常委会的职权,概况地说,就是立法权、监督权、决定权、人事权。党的十八大报告强调,“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称“十八届三中全会《决定》”)要求,“完善中国特色社会主义法律体系,健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化。”“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”党的十八届四中全会《决定》就完善立法体制指出,要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”就深入推进科学立法、民主立法指出,“加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。”习近平总书记在党的十九大报告中再次强调,“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”,“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”,“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。党的十九届四中全会《决定》进一步强调了人大主导立法的体制机制。《决定》要求,“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重要领域立法,加快我国法域外适用的法律体系建设,以良法保障善治。”
     
      《决定》就完善人大制度提出了“五健全”“三完善”。党的十八届三中全会《决定》就“加强社会主义民主政治制度建设”,“推动人民代表大会制度与时俱进”,提出了一系列改革新举措。党的十九届四中全会《决定》,又提出了一系列坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度的具体举措,对新时代人大制度建设提出了在完善中发展什么的新的更高要求,是习近平总书记新时代人民代表大会制度思想的新发展。2019年11月26日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十一次会议上强调,“党的十九届四中全会和党的十八届三中全会历史逻辑一脉相承、理论逻辑相互支撑、实践逻辑环环相扣,目标指向一以贯之,重大部署接续递进。党的十九届四中全会不仅系统集成了党的十八届三中全会以来全面深化改革的理论成果、制度成果、实践成果,而且对新时代全面深化改革勾勒出更加清晰的顶层设计。”
     
      一是“健全人大对‘一府一委两院’监督制度”。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案(五),监察机关作为国家机关被写入宪法,“一府两院”成了“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”。在“一府一委两院”新格局下,各级人大及其常委会如何监督监察委员会?虽然宪法和监察法有原则规定,但缺少实践。基于各级监察机关与同级党的纪检机关又是“两块牌子、一套人马”,原“一府两院”格局下的人大监督制度,是否适用“一府一委两院”新格局下对监察机关的监督制度?亟待顶层设计和基层实践探索。因此,为适应“一府一委两院”新格局下的人大监督,地方组织法、监督法等相关法律修改已迫在眉睫,被列入《十三届全国人大常委会立法规划》。
     
      二是“健全代表联络机制”。党的十八大报告提出,要“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。党的十八届三中全会《决定》要求,“加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”2016年6月27日,中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》,就贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,完善代表联系人民群众制度,密切代表同人民群众的联系,提出了一系列具体实施意见。党的十九届四中全会《决定》再次重申,要“密切人大代表同人民群众的联系,健全代表联络机制,更好发挥人大代表作用。”由此可见,健全代表联络机制对保证人民当家做主这一根本政治制度的重要性和必要性。
     
      三是“健全人大组织制度、选举制度和议事规则,完善论证、评估、评议、听证制度”。在组织制度方面,党的十八大报告指出,要“健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。”习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调,要“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”在选举制度方面,党的十八大报告指出,要“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。”党的十九届四中全会《决定》还特别要求,“适当增加基层人大代表数量。”目前,全国各级人大代表约262万人,其中:全国人大代表约3000人,省(直辖市、自治区)级人大代表2万人,设区的市(自治州)级人大代表12万人,县(自治县、不设区的市、市辖区)级人大代表59万人,乡(民族乡、镇)级人大代表188万人。2010年3月,选举法第五次修正将每一乡镇人大代表的总数限额由最高130名增加到160名,乡镇一级人大代表数有了一定程度的增加。然而,由于近年来乡镇合并、撤镇改街道等这些区划调整因素的影响,乡镇一级国家机关总数出现减少,乡镇一级人大代表总数已出现不同程度的减少,近十年来所减少的乡镇人大代表总数不下于5万人。因此,有必要对选举法进行再修正,通过增加乡镇一级人大机关代表基数和降低每一代表所对应的人口基数,以落实《决定》所要求的适当增加基层人大代表数量。在议事规则方面,党的十八大报告指出,要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”目前,全国人大组织法(全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、委员长会议议事规则)、地方组织法等相关人大组织制度和议事规则的法律已列入《十三届全国人大常委会立法规划》在任期内将修改完善。在完善论证、评估、评议、听证制度方面,党的十八届三中全会《决定》要求,要“健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化”;“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。目前,论证、评估、评议、听证这些制度,在各级人大系统有所探索和运用,诸如人大立法论证、立法(前、后)评估、立法听证制度,重大事项决策论证、评估、听证制度,人大专项工作评议、述职评议制度等。2019年3月,全国人大常委会执法检查首次引入第三方评估,为地方各级人大常委会制度创新做出了的表率。
     
      《决定》还特别强调“加强地方人大及其常委会建设”。2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,就加强地方县(区)乡(镇)人大工作和建设的重要意义、总体要求和重要原则等提出若干意见。2019年7月,习近平总书记在地方人大设立常委会40周年之际对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调,“县级以上地方人大设立常委会,是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措。”习近平总书记指出,“新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督等工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。要自觉接受同级党委领导,密切同人民群众的联系,更好发挥人大代表作用,接地气、察民情、聚民智,用法治保障人民权益、增进民生福祉。要加强自身建设,提高依法履职能力和水平,增强工作整体实效。”党的十九届四中全会《决定》首次将“加强地方人大及其常委会建设”作为新时代坚持和完善人民代表大会制度的具体要求,充分彰显了以习近平总书记为核心的党中央对新时代地方人大及其常委会工作寄予新的更高的期待。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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