罗斯福新政:法律、经济与政治观念的变迁
2019/11/15 13:46:10  点击率[137]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法律社会学
    【出处】“北大法学阶梯”高阶讲座
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】邓峰老师回顾了发生在二十世纪20年代、30年代美国的大萧条与罗斯福新政,并从经济学、法学、政治学等不同维度重新审视了罗斯福新政带来的观念的变迁,同时强调要认真对待历史,观点应当建立在扎实的事实基础上,才能恪守学问之道。
    【中文关键字】罗斯福新政;法律;经济;政治观念
    【全文】

      引论:罗斯福新政的三大影响
     
      首先,罗斯福新政决定了今天经济学的生存状态。今天有非常多关于中国经济道路的争论,有很多关于不同学派的争论,都涉及到对罗斯福新政的反思。这里面有主流的凯恩斯主义的启示,有弗里德曼为主的货币主义的启示,还有其他一些非主流理论,比如奥地利的商业周期理论。这些理论的争议决定了今天如何正确理解复杂的经济关系和经济学。
     
      第二,罗斯福新政与今天的很多法律制度直接相关。罗斯福是个进步主义者,而正是罗斯福新政使得进步主义成为整个立法、行政和司法三权中的都接受的主张,而推动这一变革的重要力量是法律人。同时,新政也决定了今天法学的走向,比如在美国法学中,代表着法律现实主义彻底战胜法律形式主义。除此之外,新政还决定着究竟要什么样的司法审查,决定着究竟要什么样的中央和地方的分权关系。
     
      第三,从政治的角度看,罗斯福新政改变了我们的世界观和价值观。罗斯福新政在政治上彻底改变了美国的政治生态和政党体系。但其中埋藏着的很多矛盾在今天的中国也存在。罗斯福新政虽已是历史,但与今天的中国息息相关。
     
      第一部分:从经济学看罗斯福新政
     
      邓老师从经济学的反历史特点开始。这个形容用中性词来说的话,是指经济学所描述的历史不是人类社会的实际历史,而是逻辑的历史。比如经济学认为所有其他组织是在市场的基础上发展起来的。而实际上市场一开始就是集市和零星交换,从国际贸易中慢慢延伸到体制内;比如经济学假设市场起初就有无数多的买家和卖家,这和现实也不吻合。它的解释体系和世界历史是不吻合的。
     
      罗斯福新政被经济学过度解读,尤其是与不同经济学派的关系,这些经济学派理论都多少存在史实问题。
     
      主流理论一:凯恩斯主义。有些书上所写的,认为罗斯福新政受凯恩斯主义影响的观点,是没有事实依据的。凯恩斯发表《通论》是在1936年,而罗斯福新政却早在1933年即开始推行。凯恩斯在《通论》里面所讲的核心是扩大公债,对应要求提高政府支出。在新政开始时候,公债上升并不快,公债上升得很快是因为二战。罗斯福做了很多具体的事情,必然会提高财政支出,但其始终主张财政平衡,与凯恩斯的主张完全无关。
     
      主流理论二:货币主义学派。最主要的解释是1963年弗里德曼和施瓦茨的著作,书中重新讨论并批评凯恩斯。按照他们的观点,市场上的资金不足是因为加杠杆而崩溃导致的。杠杆加上去的原因有多重。最主要的制度原因是当时没有类似存款准备金的要求,因此当货币急剧收缩的时候,市场流动性迅速消失;又因为杠杆太高,市场缺乏流动性,没有钱结算,就形成了恶性循环。对此,弗里德曼的政策意见是:此时应该由中央银行投入货币拯救市场。但这个政策实际在1907年和1913年的美国都曾实施过,却并没有真正解决问题。
     
      主流理论三:货币主义的延伸。这一学派的核心观点在于债务贬值。债务贬值是因为加杠杆之后债务比例过高。费舍尔在1933年就提出,一旦出现经济危机,银行的资产管理就会产生问题,进而使得银行坏账上升;银行将坏账剥离打包,以一折、二折卖出去,这就是债务贬值。费舍尔所提出的解决方法今天也在用:加大资本储备金要求,提高银行的自有资金,其效用非常明显。因此,平常应该加强对银行自有资金的比例,要求储备;一旦出现金融危机,就应该拯救银行,投放货币或者扩大政府支出。
     
      主流理论四:预期理论。预期理论学者认为,一旦人们预期经济衰退能够很快过去,预期经济又要迅速的增长,就愿意把钱拿出来投资、进行交易,经济就能够恢复正常。这个学派是最支持罗斯福的,因为历史上罗斯福一上任,大家就有信心,经济数据就开始变得好看,这个理论的基础是信心理论。
     
      除了主流经济学之外,还有奥地利学派的观点。
     
      奥地利学派主要是两位人物,一位是哈耶克,一位是罗斯巴德。罗斯巴德写了《美国大萧条》,认为联储的行为会导致股票和信用市场的问题。他在该书中认为,美国采取手段扩大支出或者提供货币的同时,支出效率、资金使用效率低,所以延长了经济危机。这就是奥地利学派的观点。
     
      另外一种观点认为,工业增长太快,城镇化会很快,这为经济危机埋下了伏笔。1919年,福特汽车年产量达到50万辆,几年后达到了100万辆,经济处在繁荣扩张时期。然而,繁荣也带来了收入差距的拉大,结果是企业生产的东西没有人买,因为消费者的收入不够。因此,必须要增加他们的收入,才能让他们买得起。世界各国补贴穷人的方式主要有两个:一是直接救济;二是胡佛所做的——进行公共工程建设,扩大就业,提高老百姓的收入。胡佛的力度小,罗斯福实际抄的是胡佛,是胡佛2.0版。
     
      此外还有人口理论。这个理论认为,大危机产生的原因是人在减少,人口红利下降。1920年代有一个出生率的下降,尤其是1921年的时候,政府开始限制外来移民,导致整个美国的移民数量开始减少。出生率下降以及移民减少,慢慢波及到工业领域,人口和工业扩张速度不相吻合。
     
      在提出了不同理论之后,邓峰老师综述了历史视角的研究,用史实分别进行了检验,其实这些理论都存在着问题。
     
      第一,政府为什么不出手、放水?这是因为当时使用的是金本位。货币主义理论说政府可以放水,可以印货币,可以投融资本,但限制因素就是金本位。罗斯福上台首先废除了金本位,这也在一定程度上促进了危机的解决。实际上,保守派的共和党执政的1920年代期间一直采用的就是奥地利学派政策和货币主义政策。但丝毫没有解决危机。
     
      第二,关税与国际贸易崩溃。自由放任通常意味着对国内自由放任,对外则相反,采取重商政策并增加关税。国际贸易因此下降,再加上货币流动性降低,最终使得产品供给和需求有一大部分受到约束。罗斯福上台以后降低关税,重启国际贸易自由化。
     
      第三,德国银行危机和英国危机传导到美国,或说德国危机和美国危机相互有关系,使得外来投资急剧抽走。
     
      此外,大萧条的发生还和人口问题、联邦开支不足,以及税收和银行系统的问题相关。现在普遍认为,促成大危机的条件有三:宽松的货币政策、国际贸易水平的下降、银行系统的杠杆危机。
     
      第二部分:从法律看“罗斯福新政”
     
      从法律上来说,最大的误解是凯恩斯主义影响了罗斯福。罗斯福在经济政策上使用的是胡佛2.0版,但是在哲学的大传统上、思想上和这些人不一样。
     
      狭义的新政共两次。
     
      第一次是1933-1934年,罗斯福刚上任,就实行百日新政。他在百日里面做了很多事情,一是财政政策改变,建了很多公共工程,去解决就业。二是改革银行系统,改造美联储,改造准备金。三是废除金本位,禁止买卖黄金,禁止使用黄金支付,全部必须使用钞票。四是社会保障。五是放开原来禁止的行为,比如解除禁酒令。六是开辟了很多公共工程。七是在乡村地区建立了非常多的项目。八是开放自由,促进国际贸易。围绕这些,他制定了一系列法案,百天里在马不停蹄地立法。
     
      第二个任期开始后,罗斯福开展了第二轮新政,这次进行得更为深入。一是完善了社会保障法,确立了一些机构。二是调整劳动关系,要求组建工会、进行谈判等制度。三是对工人工作环境等加强了监管。四是改善了税收政策。五是制定了《住房法》。这些新政都与经济学家无关。罗斯福有一个智囊团,他们几乎都是法学家。这是法律人主导的一场改革。
     
      第一次新政主要是改了银行法、救济法等等一系列的东西,最主要的是成立NRA(全国复兴委员会),他们的工作就是通过防止低价竞争来稳定物价,所采取的方式是组建行会。但这受到了法院的挑战,因为设立这样的委员会,要求厂商都加入并维持价格,相当于价格垄断。价格垄断很脆弱,只要有一个人违反,联盟就维持不住,所以必须要有处罚措施。这种情况下很容易引发法律斗争——行会因为侵犯私人财产权而无权处罚,违反宪法。
     
      第二次新政主要是保护工会,冲突很厉害。新政采用《社保法》来资助农民。可是该如何资助?美国是对批发商、供应商、零售商征税,补贴农民。这就变成了分配问题。总统有没有权力做这样的事情?国会有没有权力?只能靠通过新的法案来解决。这就成了法律问题
     
      罗斯福新政,按照四个任期来看,取得了巨大的成绩:人们的生活水平得到了提升,中产阶级开始塑造。在罗斯福时代,贫富分化问题得到了极大解决,城乡差别开始消失,失业率大幅度下降。
     
      如果只看前两个任期,罗斯福新政缓解了危机,但这些措施遭到了法院强烈阻击。最高法院首席大法官休斯是中间派;自由派被称为“三个火枪手”,他们是布兰代斯、斯通、卡多佐;休斯、罗伯茨是中间派;还有四个被称为“养马人”(西部保守派)。
     
      罗斯福刚上任的时候,最高法院比较友好,几个判决一般是5:4,自由派和两个中间派支持新政。但到之后的“热油案”就变生了8:1,只有卡多佐投票赞成,包括自由派精神领袖布兰代斯都投了反对票。最惨的时候甚至出现了三个9:0。
     
      1935年到1936年,罗斯福是最郁闷的,因为整个最法院都离他而去。其实自由派法官的想法也不尽相同,而且法律裁判实际上要衡量很多因素,并不是简单、直线的判断。比如热油案,自由派法官反对的原因是警察滥用权力,相比之下,支持新政与否显然要让步于限制政府滥用权力;有的案子之中,则是因为联邦和州权的冲突,这一宪政原则显然高于新政的主张。
     
      当最高法院9:0的时候,罗斯福即使想要灌很多新水进去,把最高法院9个人弄成15个,再任命6个,但也还是9个人占多数,最后放弃了。但是第二次新政的时候,改良了立法,仍然遭到保守派法官的反对,5:4或者6:3又成为常态的时候,罗斯福就要致力于改革最高法院了。
     
      这就是著名的调包案。但是调包案实际上有很多复杂的层面,最新的一些历史研究发现了许多新的细节。但是有一条是明确的,就是当调包案之前,立法机关—国会,和行政机关—总统是站在一边的。
     
      1937年2月5日出现了第二个转折点——最低工资案。这一天也是罗斯福的灌水方案表决的时间。这就留下了历史公案,因为从这个案子开始罗伯茨跳到了自由派这一边。之后加上保守派范德温特退休,最高法院保守派就没有力量反对罗斯福了。
     
      第三部分:从政治看“罗斯福新政”
     
      情势变化了,调包案的司法改革法案仍然在继续,就引发了另一个问题——国会和罗斯福的行政机关产生了冲突。民主党开始分裂,罗斯福就开始与国会斗争。作为参议院司法委员会主席的罗宾逊,应罗斯福要求推动司法改革。他的离去使得罗斯福最积极推动的帮手没有了,罗斯福只得将司法改革的法案撤回来。
     
      很多人都认为罗斯福失败了,罗斯福自己也承认在这个战役上失败了,但实际上有两个重要的不同:第一,罗斯福是可以赢的,但是没有动力、需求和目标了;第二,罗斯福虽然输掉了这个战役,但赢得了整个战争。
     
      罗斯福并没有停止为进步主义而奋斗,而是启动了“清党”。由于新政,民主党被撕裂成两部分,一部分是坚持州权和个体自由的保守派,另一部分是进步主义派。因此,罗斯福从1938年开始了清党运动。他必须改造民主党,让民主党回到进步主义道路上来。他持续的努力,但清党运动失败了。但,清党又是成功的。因为清理别人脑子里的观念,没有几代人是完不成的。
     
      罗斯福之后,民主党形成了两大阵营:一是新政联盟,二是保守主义联盟。民主党的保守派和共和党联合成为一体,美国政党进入了第五党系,即我们今天熟悉的,城市和沿海由民主党控制,中部和农业州由共和党控制。罗斯福的清党思想,一直到肯尼迪和约翰逊,最终完成了党系的转换,甚至今天的美国政治仍然受这种影响。
     
      结语:如何看待历史,如何看待世界
     
      罗斯福的新政是一个艰难的过程。他和最高法院斗争,和国会斗争,最后和政党斗争,不断努力,最终改变了美国,并引领了世界。在二次大战以后所提出的四大自由,以及他最后一次选举的时候提出来的第二权利法案,转化为了联合国的人权公约。社会经济权利成为主要的权利,女性就业、社会平权成为今天社会生活的一部分。
     
      新政所塑造的东西包括对法律的理解——法律应该是活的,去适应社会的。这使得我们的法律彻底抛弃了斯宾塞主义。所有这些问题都涉及到怎么看待社会、怎么看待别人。
     
      作为知识分子,在面对这样重要的历史事件的时候,应当要么讲逻辑,要么有同情心,讲逻辑要尊重历史和事实,罗斯福四次连选连任获得的巨大支持充分表明了人心所向,同情心则应当是在面临危机的时候,对他人的困境和苦难能够推己及人。新政是一个伟大的人提出的理念,我们仍然活在新政的框架里。

    【作者简介】

    邓峰,北京大学法学院教授、北京大学法律经济学研究中心联席主任。研究领域为经济法总论、企业与公司法、法律经济学,有专著等多部,发表论文数十篇。


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