浅议公共利益的界定
2019/11/9 16:49:44  点击率[51]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】公民权利
    【出处】本网首发
    【写作时间】2019年
    【中文关键字】公共利益;必要性;注意点;方法
    【全文】

      所谓公共利益,学术界被广泛接受的主要是“公共利益,主要指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”但法律并没有明确的解释,所以如何界定公共利益的问题就存在争议。笔者在本文中陈述一些自己粗浅的看法。
     
      一、为什么界定公共利益。
     
      由于国家规定的模糊性和学者定义的非强制性,使得公共利益在实践中没有确定的依据可循,往往会成为违反侵害公民权利的“挡箭牌”。当个体与国家之间发生利益冲突时,我们的法律体系习惯于站在公权的角度维护其正当性,而对作为公共利益价值源泉的个人利益往往缺乏必要的关怀,导致群众对公共利益产生对立情绪。所以,界定公共利益十分必要。
     
      二、如何界定公共利益
     
      1、范围的法定性。为了防止公共利益范围不适当地扩大到不必要的领域,界定公共利益范围的权力只能到国家法律为止,其他法规、规章、规范性文件都不应当被授予解释公共利益具体范围的权力。
     
      2、受益人的非特定性。公共利益的受益人应当是不特定的多数人。公共利益中“公共”应当是一个开放的群体,而不是特定的群体。如果受益人是特定的,属于私法范围。
     
      3、外延的相对性。公共利益的外延是随着经济和社会的发展而发展,不是一成不变的。传统的公共利益重点是国家安全、抗击自然灾害和公共基础设施建设。随着经济和社会的发展,人们在满足上述利益要求的前提下,又有新的共同利益要求,如可持续发展、环境保护、安全生产、公共卫生、残疾人保障等。
     
      4、内容的非营利性。公共利益内容的公共性决定了其内容应当具有非营利性,经营者不得通过该项目获取额外的利益。
     
      5、程序的正当性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施,会严重影响到公民的基本权利,必须做到决策和执行全过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、听证权、参与决策权等程序权利的有效行使。
     
      三、界定公共利益的法理学方法
     
      1、概括、列举并用。公共利益作为公认的不确定性的概念,如何理解和解释既是解释学的命题,同时也是司法实践中的课题。分析法律文本中公共利益的方法主要有:通过司法解释阐明本文中公共利益的含义;通过学术界对公共利益的研究,确定公共利益的学术内涵;通过法院的判决寻找对公共利益进行判断的方法或内涵。在我国,有关公共利益的讨论主要围绕概念表达和具体构成而展开,已取得了一定的成果,例如在《民法通则》、《民法总则》和《合同法》中出现的“社会公共利益”的概念,并对其价值目标进行了解释。基于公共利益内容上的不确定性和字眼的抽象性,以及法律本身的不周延性和滞后性,可从法理学角度采用以下方法对公共利益进行界定,即总的概括规定,肯定式分类列举和否定式分类列举相结合的方法来界定公共利益。总的概括性规定也就是公共利益的学理特征。学理特征是把握一个概念的基本内涵所必须的,其基本特征能够反映出这一概念的本质和基本精髓。限定性概括规定就是从“公共”的范围“和”利益“的内容两方面来对其进行限定,因为法律本身就是权衡利益的机器,是随着时代的进步、社会的发展而变化的。公共利益是公众的利益而非简单的政府利益;是法定的利益而非行政自由裁量的利益;是相对权衡比较利益而非绝对的利益;是直接的实质利益而非间接的抽象利益,由此可以看出公共利益的特征有:公共利益是不特定人的利益;利益需要符合社会进步需要;公共利益是来源于私人利益却又与它相对的利益。因此界定公共利益时在”利益“判断方面首先必须以规范背后的价值观念为基准。
     
      2、限权、授权并重。立法原本就滞后与社会生活的需要,在何种情况下被认为与”公共利益“相冲突,事先根本无法确定。公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能根据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款,而不能就此确立一个普遍标准。因此,在较为具体的层面,公共利益的界定属于一个宪法分权问题,应由立法机关、行政机关和司法机关共同分享。立法者作出概括性规定,具体的判断标准则由行政机关来行使。在出现纠纷和冲突时,法院才介入,最后确定争执的问题是否属于公共利益。行政机关定标准,法院做判决都要根据当时的具体情况。为防止地方政府将公共利益变为地方利益或商业利益,这种权力的行使必须有个授权的过程,比如规定省级以上人民政府才有权解释公共利益,必要时可根据当时、当地的特殊情况由中央直接授权地方人民政府以解释权。行政机关行使的自由裁量权可能产生专断,在确立形式上可能引起争议,当事人提交法院,法院需要引入何谓公共利益的标准。法院将按一定的标准对争议中的问题进行裁断,当然法院对公共利益的界定只能依司法标准,而且只能被动的接受对其的界定。即由立法机关对公共利益确立概括标准,由行政机关完成具体的界定工作,法院在出现纠纷后司法程序界定公共利益。

    【作者简介】
    王禹,扬州市邗江区人民法院审判员,法律硕士。

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