我国食品安全社会共治的困境与对策
2019/9/17 9:32:40  点击率[33]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《法学论坛》2019年第5期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】食品安全问题形成的原因较为复杂,涉及多方的利益,仅依靠政府单方力量以传统的方式对食品安全进行监管和治理,很难达到良好的效果。食品安全社会共治倡导以食品安全各利益攸关方共同参与治理的方式,包括政府职能部门在内的多元主体进行食品安全的治理活动,进一步保障全社会的食品安全。但从目前情况来看,我国实行社会共治还存在着诸多局限和障碍,如共治理念的缺失、政府职能转变的滞后、信息不对称和不通畅、行业协会作用受限以及公众参与治理的依据不足等等。在进行食品安全的治理中,应该明确政府部门与食品企业所承担的相关职责,实行企业自律和社会他律相结合,激活市场机制和利益导向,不断完善我国食品安全社会共治的治理机制。
    【中文关键字】食品;食品安全;监管;社会共治
    【全文】

      食品安全是人类生存和发展的基础,涉及全社会民众的共同利益,关乎每一个社会成员的生命与健康。近年来,我国食品安全问题日趋严重,“日益频发的食品安全事件给人们的人身安全和财产安全带来很大隐患。”[1]食品安全问题存在的客观现实,使其逐渐成为社会关注焦点和政府治理难点。在单一的政府监管模式下,市场所特有的调节作用很难得以充分发挥,社会主体对于参与社会管理这一职能的认识不到位,观念意识上较为落后且他们参与管理的机会也不多。2013年6月5日,汪洋副总理在《全国食品药品安全和监管体制改革工作电视电话会议上的讲话》中首次提出了食品安全社会共治。[2]之后,2015年4月24日修订、自2015年10月1日起施行的《食品安全法》第3条[3]从立法的层面提出了食品安全社会共治的创新理念,确立了食品安全社会共治的原则,突破了以往食品安全的单一监管模式。学者们的研究也表明,只有动员社会各方力量共同参与食品安全的治理,即实行食品安全的社会共治,才能确保食品安全治理这项复杂的社会系统工程能够在法律的规制下取得应有的效果。
     
      一、食品安全社会共治的内涵与理论基础
     
      (一)食品安全社会共治的内涵
     
      1996年世界卫生组织(WHO)在《加强国家级食品安全计划指南》中对于食品安全有明确的界定[4],我国《食品安全法》对于食品安全的概念也有相应的解释[5],食品安全问题涉及多方面内容与多个环节[6]。社会共治从字面上理解就是社会共同治理的意思,共治模式是较为理想化的社会治理新思路,该模式针对政府对市场过多干预的现状,强调政府应该尽量减少行政干预,为社会、公民提供全方位的服务,而不是单纯的管理与干预。政府职能的转变将重塑政府在公众的形象,更加有利于政府参与食品安全治理。同时,治理食品安全问题需要各个主体之间的相互协作与相互配合。政府参与食品安全治理毋庸置疑,而其他主体诸如行业协会、新闻媒体、社会公众等也需要不断提高自身的治理能力。[7]有学者从法律的视角将社会共治界定为一种管理手段,这种管理手段是多方位、多层次、多渠道的,既包括政府部门的管理,也有企业的自我约束,同时还有其他社会主体所进行的管理。[8]
     
      作为一种动员社会各方力量来确保食品安全的社会公共治理活动,食品安全社会共治具有多元性、社会性、主动性以及保障性等特征。世界卫生组织在1999年首次提出了“责任分担”的理念,强调保证食品安全,需要政府、食品企业和消费者的合作与参与。[9]目前,我国对于食品安全社会共治的概念已经有了官方解读。[10]有学者的观点是:食品安全社会共治即是在多元主体参与下的共同合作治理。在这样的治理机制中,政府依旧占据主导地位并统领治理的全局,食品企业基于企业社会责任进行自我约束和自我规制,行业协会作为沟通政府与企业的桥梁进行协同治理,此外,食品安全风险评估机构、新闻媒体、消费者等社会主体有效参与治理。具体可以采用网络化、区域产业链、法律与道德双重规制、区域合作、声誉机制等方式来具体实现,同时兼顾实现治理的社会成本。[11]也有学者给它下了一个简单的定义,即食品安全社会共治是指食品安全共同体在开展食品安全工作时一同或一道管(治)理。[12]从内涵上来分析,所谓食品安全社会共治(food safety social co-governance)是指包括政府在内的各个主体共同治理食品安全问题,发挥各主体的责任意识,将政府行使的行政权力与社会主体行使的私权利有机结合起来,从而使得食品安全治理模式由单一的政府监管转变为多元主体的共同治理,逐步减少乃至消除食品安全风险。从顶层制度设计的角度分析,食品安全社会共治则意味着企业自律意识的增强、政府监管方式的优化以及公众监督力量的加强。食品安全社会共治对于提高食品治理效率、节省治理成本具有积极的作用。若要使治理决策符合企业的现状并具有可操作性,多方主体的相互协作与共同运作是必要的。[13]
     
      (二)食品安全社会共治的理论基础:公共治理理论
     
      社会共治这个概念与西方公共治理理论密切相关。为了提高治理公共事务的效率,公共治理理论尤其关注政府、市场和社会相互之间的良性互动关系。公共治理理论是20世纪末以来公共管理领域最具影响力的理论之一。[14]该理论的核心是参与主体的多元性,由更多的社会主体参与治理,摆脱了传统上单一的政府治理模式,从而显示了行政领域的公共性。人们对于治理的理解通常是,治理是各种政治和社会力量为实现公益性目标或稳定社会秩序而进行的现实运作或制度安排。美国学者詹姆斯罗西瑙(James N. Rosenau)是研究治理理论的权威专家,他将治理界定为一系列活动领域里的管理机制,是一种由共同的目标支持的活动,强调政府与各种社会组织之间的合作,它们虽未得到正式授权,却能有效地发挥作用。“它既包括政府的机制,也包括非正式的、非政府的机制。”[15]联合国全球治理委员会(Commission on Global Governance)的观点是,治理是政府、各类机构以及公众等主体协调社会利益和化解社会矛盾的一个持续过程。[16]20世纪90年代,在立法治理和制定程序改革中,荷兰政府就开始重视在凸显政府责任的政府规制与凸显民众和社会组织责任的自律之间寻求一个合适的平衡点。[17]
     
      社会共治模式是公共治理理论在社会发展过程中出现的新形式,在这种模式下,由社会多元主体依据法律的规定行使各自的权力,共同治理公共事务,以实现全社会的共同利益。[18]也有学者认为,社会共治是指基于法治的政府、市场和社会组织等多元主体对公共资源和公共利益的共同治理,它是由政府、企业、市场、社会四位一体组成并共同参与的社会公共治理机制或模式。[19]社会共治的治理模式是政府规制与企业自律相结合并相互强化的机制与组合,而企业的自发性自律、诱导性自律和强制性自律构成了企业自律的主要内容。[20]社会共治的本质是国家与社会相结合的、上下相结合的治理模式,这就破除了权力的垄断,而要破除这种垄断,意味着政府只是治理社会问题中众多主体中的一个主体。
     
      实践证明,政府自身在一些社会管理问题上确实存在低效性或者无效性,由社会有关主体来发挥各自的功能和作用,更有利于对相关问题的治理。共治理念的实现和发展,可以提高公众对政府的更大认同度。在学界取得一致共识的观点是,作为政府监管与行业自律的互补性结合,社会共治模式可以通过这种结合与协调产生潜在收益与积极效应。在食品安全领域,各社会主体基于各自的信息优势和利益偏好,可以发挥其参与食品安全治理的主观能动性,促使我国食品安全治理模式由行政权力主导的监管模式向社会多元主体共同治理的模式转变。可见,食品安全社会共治是国家公共治理理论在食品安全领域的有益探索,食品安全共治从理念上更加强调社会相关主体共同治理的权利与责任,更加注重相关主体的能动性。相关主体不再仅仅是名义上的“参与”或“配合”,而是更加积极主动地为确保食品安全尽自己的努力。
     
      二、我国实行食品安全社会共治的必要性
     
      近几年来,频发的食品安全事件在相当程度上反映了在目前复杂多变的严峻形势下,政府对食品安全的单一监管已凸显弊端,必须调动社会各方资源共同治理。“食品安全市场调节失灵,需要政府监管;政府监管失灵,需要社会共治。”[21]社会共治强调的是转变监管理念,充分发挥社会各主体的能动作用,提高其责任意识,通过主体之间的相互配合与协调来达到解决食品安全问题的目的。
     
      (一)食品安全现状要求实行社会共治
     
      2013年,国家食品药品监督管理总局成立,对过去分属于卫生行政、农业行政、工商行政、质量监督等部门对食品安全的监管,统一于食品药品监督管理总局,形成了以一个部门为主的监管体制,由食品药品监管部门负责对食品的生产、流通和消费环节进行监管,改变了过去“九龙治水”的被动局面。此项举措的主要目的是力图解决过去分段监管中衔接漏洞与职能交叉等弊端,从而实现有效的政府监管。然而,食品安全监管行政体制改革之后,食品安全事件却依然存在,而且有增无减。在大量的食品生产者、销售者面前,仅仅依靠政府单方面的监管显得捉襟见肘,政府有限的监管力量已无法适应食品领域大量的监管事务。因此,多元社会主体共同参与食品安全的监管与治理已成为当务之急。
     
      食品安全问题具有复杂性、长期性和艰巨性。从复杂性来看,现代食品行业“产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂”,还面临环境污染、非法和不当使用食品添加剂、食品运输贮存环节有漏洞等诸多传导性的安全问题。从长期性和艰巨性来看,我国食品生产与销售的现状不容乐观,如食品企业责任意识滞后、食品产销秩序不规范、食品领域诚信缺失、政府监管能力薄弱等问题在短期内不太可能全面解决。据不完全统计,在我国食品生产企业中,10人以下的食品小作坊企业约占80%。[22]我国存在数量如此庞大的小型食品生产企业,使得食品安全监管部门无暇顾及。但是,作为食品的消费者,社会公众也是食品安全的利害关系人和受益者,必定会积极参与食品安全的治理。鉴于目前我国庞大的食品产业链以及力不从心的政府监管,在强调政府监管、企业自律的基础上,依法让社会组织、新闻媒体和消费者加入到食品安全共同治理行列中,从而发挥他们应有的作用。
     
      (二)市场调节与政府监管失灵需要社会共治
     
      食品具有信任品的特征,即消费者不太可能了解所购食品的安全状况,这说明了消费者与食品企业之间的信息不对称,导致市场调节失灵。在这种情况下,就需要政府进行监管。政府的监管职责主要有:监督食品企业依法经营,并督促其披露食品安全信息;及时公布自己掌握的食品安全信息等。但是,由于政府监管人员的知识、信息和能力有限,而被监管的食品企业众多复杂(尤其是中小企业、小食品店、小作坊、小摊贩等),食品生产企业分散,逃避监管的手段不断翻新,这就决定了政府监管能力的有限性,再加上监管人员失职、行政问责缺位以及地方保护主义等问题的存在,政府监管失去了应有的效果。如果出现市场调节失灵、政府监管失效的情况,则需要引进第三方力量,弥补“双失灵”。[23]这里的第三方力量就是食品安全利益的相关者,即食品行业协会、新闻媒体、消费者等。美国著名经济学家、公共管理学家埃莉诺奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)认为,在存在着“市场失灵”和“政府失灵”的情况下,社会治理应该发挥其自身的功能与作用,依靠社会本身来进行多元化和全方位的治理,实行所谓的“多中心治理”(Polycentric Governance)。[24]
     
      (三)社会共治是食品安全治理的新趋势
     
      由于具有公共产品的属性,这就决定了食品安全需要政府和社会各方的共同努力。有学者认为:“在政府监管策略方面,相比静态单一的监管模式,选择动态多样的监管模式可以更高效地帮助政府治理食品安全问题。”[25]一方面,鉴于食品安全问题本身的复杂性,食品消费者始终处于劣势地位,缺乏防御能力,容易受到伤害。因此,需要加强自上而下的政府监管;另一方面,食品安全是社会公众普遍关心的问题,消费者需要依法有效地行使知情权、参与权和监督权,因此,需要完善自下而上的第三方参与。食品安全法律制度的设计影响着消费者的切身利益和社会秩序的稳定,也直接关系到食品安全监管和治理效能的实现。稀缺的执法资源和繁重的执法负荷之下,保障食品安全亟须治理工具的多元化转变,以逐步脱离传统的治理框架,不断从行政性规制走向社会性规制。[26]有关食品安全治理的未来走向已在学界达成共识,即实行食品安全社会共治。只有充分调动社会各方力量共同参与,实现多元治理与监管,才能切实保障食品安全。
     
      三、制约我国食品安全共治的因素
     
      尽管我国在法律上确立了食品安全社会共治原则,但是从原则到实践还需要一个较长的发展过程。中国现有的食品安全治理机制和社会环境有可能为食品安全社会共治的顺利实施造成一些阻碍。从我国现实来看,食品安全社会共治受到多方面因素的制约,还存在许多薄弱的地方,社会力量在食品安全治理过程中能够发挥作用的空间比较有限。
     
      (一)共治意识和理念方面的障碍
     
      我国虽然已经初步确立了社会管理的多元治理格局,但是在实践中人们依然倾向于遇事找政府来解决。 发生食品安全事故时,更多归咎于政府监管不力,许多地方政府也存在着重政府包揽、轻社会参与的现象,对多元治理主体有排斥心理。[27]从目前的现状来看,我国的社会监督力量参与食品安全社会共治的意识普遍不强,缺乏应有的积极性和主动性。当前,政府推动食品安全共治的局面还是占据主导和主动的地位,而其他社会主体如行业协会、社会团体、新闻媒体以及消费者等处于被动地位。如果这样的状况还是继续存在,那么我们所提倡的社会共治无法真正落实,食品安全的治理问题还只能走回过去集权模式的老路。
     
      关于食品安全社会共治的主体,学界、政府部门、实务部门有着不同的理解。大多数人的观点是,参与食品安全治理的各类主体中,政府是最主要的主体,食品企业、行业协会、新闻媒体、消费者以及社会公众等主体也是必不可少的。例如,有学者认为:“如果以公共治理理论作为理论基础来理解食品安全社会共治,这样的社会共治属于非均等性治理,由政府公权力主体、企业和消费者等私权利主体共同构成。”[28]也有学者认为:“食品安全治理应当适应从国家管理向社会治理的理念转变,这与政府自上而下的鼓励和引导是分不开的,同时也需要社会自下而上的自觉和推动。”[29]但是,有学者将政府与企业排除在共治主体之外。[30]笔者的观点是,食品安全共治的主体理应包括政府和食品企业这两个主要的主体,将其排除在主体之外明显不妥,既不现实也不合理。一方面,政府作为食品安全的主要监管机构,如果被排除在治理主体之外,那么食品安全的治理就不可能有成效,缺少政府监管的社会共治是不可能单独解决食品安全问题的,政府监管应该是有效实施社会共治的前提之一。另一方面,企业本来就是食品安全的主要责任者,将其排除在外,也极不合理。况且,在中国目前的体制下,离开政府的监管与治理,仅仅依靠社会组织、媒体与公众的监督举报等方式,食品安全的治理将举步维艰。虽然自上而下的监管是解决食品安全问题的重要措施,但是监管的成本大、效果差。从社会管理到社会共治,其实质就是从政府的管理模式转变为政府与社会相结合的综合治理模式,该模式可以弥补社会管理之不足,而且成本也较为低廉,具有可行性。
     
      (二)政府职能转变方面的障碍
     
      长期以来,我国由政府实施一元化、单项管理的传统观念和方法仍普遍适用于公共事务管理,而目前我国食品安全的监管主体、监管体制和监管方法还带有传统行政管理的特征。[31]强调政府本位的权威统治,导致政府垄断了食品安全的监管权,作为掌握行政权力的政府,已经形成了“唯我监管”的本位主义思维定式,政府监管部门的权力边界不清,行政垄断依然存在。政府部门往往无视市场机制的存在,缺乏向社会购买服务和社会服务外包意识,导致的结果是政府部门监管力不从心,效率低下。[32]食品安全社会共治强调政府在治理结构中的角色是规则的制定者、过程的协调者。社会共治所具有的社会性有助于促使食品安全由单一的政府监管转向多元的社会共同治理。“伴随着由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式的兴起,国家管理模式陷入难以自拔的困境之中。”[33]目前,我国的食品安全治理模式正在发生转变,从政府监管模式转向主体广泛、决策民主和运作透明的社会共同治理模式。因此,只有转变政府职能,回归社会本位,培育各类社会主体积极参与食品安全的治理,才能真正实现我国食品安全的社会共治。
     
      (三)社会主体参与共治方面的障碍
     
      研究表明,只有吸纳众多主体参与到食品安全共治中来,才能实现社会共治主体的社会性与广泛性。而要吸纳社会多方力量参与食品安全共治,其前提条件就是确立多方参与主体的法律地位与法律权限。 从我国现行法律法规的相关规定来看,尚没有法律法规针对参与主体予以依法确权,可见,社会主体参与食品安全共治的依据不足,其所实施的共治行为于法无据。此外,食品安全社会共治从表达转向实践,除了在法律层面进行相应的规定外,更需要从制度层面构建起社会主体参与社会共治的路径,而目前的制度安排尚未形成。
     
      食品安全社会共治更加强调行业协会、社会团体、媒体、消费者等主体在治理食品安全过程中所发挥的作用,这些主体在发挥作用的同时相互协调和相互促进,以实现各方的利益共赢。社会共治的复杂性决定了社会共治的构建是一个漫长的过程。当前,除了政府和企业以外的其他相关主体的被弱化和忽视,各类社会主体参与食品安全监督和管理缺乏应有的主观能动性,社会组织、行业协会、新闻媒体以及社会公众作为第三方社会监督力量,其自身发育不健全,行使食品安全监督权底气不足,严重阻碍了食品安全社会共治机制的形成与发展,从而影响社会共治的社会效果。因此,扩展食品安全治理的主体范围,制定相关法律法规加以保障,充分调动社会主体参与共治的积极性和主动性,是实现食品安全社会共治的必要举措。
     
      (四)食品共治信息披露方面的障碍
     
      食品不同于一般商品,它同时具有经验品(experience goods)和信任品(credence goods)的双重属性。正是由于食品的这种特性,导致了信息不对称问题在食品市场尤为明显。[34]所谓信息不对称,是指交易双方所拥有不均衡的与交易相关的信息,一方因掌握较多重要的交易信息而占据优势地位,而另一方因无法获取必要的交易信息则处于劣势地位。[35]消费者购买食品后,在食用该食品前后,对于所食用食品的原料来源、生产工序、有无添加剂等属于食品企业的信息,以及该食品对人体有无危害等,都无法知晓。食品安全信息是与社会公众的利益相关的、社会各界需要广泛被告知的信息,我国相关法律法规对于信息的披露与公开也有相应的规定,但是在现实生活中,由于制度的不健全以及利益驱动,与食品安全相关的一些重要信息却不为人知。尤其是食品安全标准、食品抽检数据、风险监测数据等,全国各地监管部门公开的力度、途径各不相同。信息不对称存在于“农田到餐桌”整个食品链的各个环节,例如,原料供应商与食品生产商之间、生产商与销售商之间、销售商与批发商之间、政府与生产商、消费者之间等等,都存在着信息不对称的问题。[36]因此,如果某些社会主体难以获得与食品安全相关的重要信息,就无法参与食品安全的治理,信息交流不通畅影响了社会共治的实践渠道。
     
      总而言之,现阶段社会力量参与食品安全治理的路径尚不明确,其发挥的作用较为有限,真正建立食品安全社会共治的格局还需要政府和社会各方的共同努力。而且,食品安全社会共治受到多方面因素的制约,这些制约因素可以归结为我国不完善的市场机制和不成熟的民主法制环境。
     
      四、我国食品安全社会共治的相关对策
     
      随着社会和经济的快速发展,食品安全问题已经成为全世界共同面临并急需解决的重要事项。为了解决食品安全问题,各国采取了多种措施与手段。欧洲发达国家的经验是由国家进行立法,政府机构进行行政监管,同时,生产企业、新闻媒体和消费者的力量对于治理食品安全也是必不可少的。[37]食品安全多元共治模式的实现和发挥应有的作用,需要设计出一套完备和健全的机制,在该机制中,各个参与食品安全治理主体的权利、义务和职责必须明确,使得各社会主体能够“主动参与”而不是“被动接受”,尽量避免主体行使权力时发生冲突,或者各主体消极不作为时出现治理真空,甚至变“多中心治理”为“无中心治理”。[38]
     
      (一)企业自律是社会共治的关键
     
      食品企业是食品安全的责任主体,包括食品生产企业以及食品供应链上的其他企业,这些企业的经营行为共同决定了食品的安全性,只要任何一个环节出了问题,都会导致严重的食品安全事故。而相当一部分食品安全问题是由于食品企业的责任意识缺失所导致。 而且由于生产经营环节的相关信息缺乏透明度和公开性,出现问题之后较难判断责任的归属。 社会共治的目标或立足点是要实现企业自律(self-regulation)。食品生产企业通常是通过对食品生产相关参数的设定和监测来进行内部控制,以确保食品安全。同时,食品企业还需要增加食品供应链的透明度。从食品的生产、供应和交易过程来看,链接了众多的交易主体,如食品原料供应商、生产商、销售商,还有运输者和仓储者,以及食品添加剂和包装材料供应者等,而食品质量的好坏、食品是否安全,则与该供应链上所有相关联的主体的行为和提供的产品、服务有关。就企业而言,自我管理与约束意味着“风险分析与控制”。在欧盟和美国,政府鼓励食品企业采纳危害分析和关键控制点(Hazard Analysis and Critical Control Point,即HACCP)的管理体系。加强企业自律是食品风险控制的重要环节,作为一个以营利为目的的实体,赚取利润、实现利益最大化是其从事经营的主要目的。企业自律就是要求企业自觉遵守法律法规,依法经营。一些企业违规经营,并非缺乏相应的知识,更非对法律本身理解有误,而是唯利是图、见利忘义的经营观念在作祟。因此,依靠对企业进行所谓教育培训、提供信息等做法并无多大作用。当企业无法做到自律,就应该以外在的力量迫使其自律。由政府依法对违规生产或销售食品的企业进行罚款、没收营业执照,或者由司法机关对企业的相关负责人处以刑罚等惩罚措施,迫使企业自律。
     
      (二)行政问责是社会共治的基础
     
      政府是公共管理资源的拥有者,也是公共利益的代表者。安全作为一种纯公共物品应该由政府提供,这是制度经济学的学者所持的观点。[39]食品安全是公共物品,在食品安全多元共治模式下,政府处于核心地位,并起主导作用。作为规则的制定者和共治行为的协调者,政府已经不再是控制者和支配者,也不再是无所不包的“全能政府”。其主要职能是制定食品安全治理中的宏观管理框架和参与者的行为规则,协调多元治理主体之间的相互关系,确保政府的管理事务结果上的有效性,使得多元共治模式更好地发挥作用。
     
      食品企业是食品安全的第一责任人,这是毋庸置疑的。但是,目前我国食品安全频发的主要原因之一就是我国政府监管不到位或者渎职,而且缺少责任追究机制。从安徽阜阳奶粉事件、三鹿奶粉事件、上海福喜事件,再到最近几年发生的各类食品安全事件来看,绝大多数都是由新闻媒体率先报道之后,相关监管部门才去采取措施。为何总是由新闻媒体先曝光,而监管部门总是后知后觉?监管部门应该认真反思:他们的监管工作都做了些什么?他们对于食品安全是如何监管的?对于食品的安全,既是生产出来的,也是监管出来的,否则的话,设立食品监管部门有何作用?从目前我国大量存在的无证经营餐饮行业的现状看,监管机构所起的作用极其有限。[40]这种现象的存在与行政问责的缺位有着很大的关系,十多年来发生的食品安全事件,被问责的政府监管部门少之又少。在欧美等西方发达国家,追究公职官员责任的最基本、最常用的制度就是问责制。[41]因政府官员错误的决策,或者官员失职、渎职而给社会或公众造成了危害及不良后果,政府官员就应该为此承担相应的责任。一旦发生食品安全事故,应该及时追究政府监管部门的行政责任,给予相应的纪律处分或者罢免有关行政领导的职务。我国食品安全事故的频发,与行政问责不到位有着相当大的关系。形同虚设的问责导致了形同虚设的监管,因此,必须对食品监管部门的渎职和不作为加大问责。如果缺少行政问责制度,食品安全即使有了完善的法律法规、严谨的食品标准、严格的食品监管、严厉的处罚措施,也很难从根本上解决问题,再好的法律也会变成一纸空文。[42]
     
      (三)信息对称是社会共治的前提
     
      信息对称与公开影响着社会共治的实践渠道,产生食品安全问题的原因之一就是食品企业与消费者之间的信息严重不对等。食品安全信息是联系食品供应安全链上各个主体共同行为的纽带,信息公开则是社会第三方主体参与治理并取得实效的基础性条件,而且,“政府不是唯一更不是最佳的信息提供主体,增加食品生产者的信息公布义务,让政府和社会回归监督角色,才能破解目前的制度困局”。[43]食品市场是一个高度信息非对称的市场,食品安全要想获得有效治理,则必须进行信息披露,只有建立高效的信息披露机制,才能从根本上解决食品信息不对称的问题。由于生产者主动披露安全风险的概率极低,生产者、经营者、监管者与消费者相互之间存在严重的食品安全信息不对称问题。因此,我国可以依法确定食品企业和政府披露食品安全信息的内容和种类,以及以何种方式、在何种场所披露信息,信息的公开与透明有助于广大消费者及时获取与食品安全有关的信息。此外,通过建立食品安全信用档案,使得企业违法信息能够被消费者所知晓,便于消费者对违法企业进行声誉惩罚。[44]在食品安全领域,食品企业如果进行信息方面的披露有利有弊,弊端是有可能增加企业的经营成本,益处是提高企业自身乃至整个食品行业的可信任度,而消费者即使为此多支付也会愿意,结果是食品企业的利润有所增加,且生产的食品的安全性也提高了。因此,形成食品行业领域的信息披露机制以提高食品违规行为的发现概率,再通过加大处罚力度等方式可以抑制食品市场中的机会主义行为。[45]在食品安全治理的过程中,政府、食品企业、行业协会、新闻媒体等社会监督力量应该保持相互之间信息畅通,从而减少信息不对称的情况。就消费者而言,可以获得食品企业为其提供的更加安全的食品。因此,只有建立和完善畅通有效的食品安全信息交流机制,才能实现食品安全共治的信息资源共享,逐步杜绝食品安全事故。
     
      (四)行业协会监管是社会共治的手段
     
      长期以来,我国行业协会的性质被定位于准政府机构,因为其负责人由政府任命、经费来自政府财政,且拥有一定程度的准行政权。我国这样的行业协会不同于西方真正意义上的行业协会,它不属于民间机构或社会组织,只是代表政府行使某些职权的一个特定的组织,与政府有着千丝万缕的联系,可以说就是政府的代言人。而实际上,作为政府部门与企业沟通的桥梁和纽带,食品行业协会应该是一个代表食品企业利益的社会组织,其性质应属于中立的民间机构。行业协会的介入,既可以促进食品行业内部的良性竞争,也可以维护正常的市场秩序。例如,云南省经济发展的支柱产业是旅游业和餐饮业。为了能够让这两个支柱产业更好地健康发展,确保食品安全,先后成立了餐饮美食协会、豆制品行业协会、农家乐理事会等行业组织。就餐饮美食协会而言,该协会将大中型餐饮服务单位吸纳为会员,会员单位原材料实行统一采购、统一管理,实现食品安全的源头把控。[46]食品行业协会作为一个社会自治团体,在确保食品安全方面起着较大的作用。一方面,食品行业协会本着为全体会员企业服务的宗旨,利用其所掌握的相关信息,可以定期或不定期向消费者发布,确保了消费者的知情权,同时也发挥了市场调节作用;另一方面,一旦发现违规运作的食品企业,则协会有权依法对其进行处罚,并且曝光这些违规企业的名称。在维护食品行业的有序竞争的同时,也弥补了政府监管之不足,保护了消费者的权益。此外,行业协会还行使着其他职能,体现在督促食品企业依法诚信经营、承担相应的社会责任。以上海市为例,上海的一些区(县)的食品行业协会掌握着大量的餐饮企业信息与资料,具有丰富管理经验,一旦参与食品安全的整治,可以产生很好的效果。[47]总之,食品行业协会在参与食品安全治理的过程中,应该发挥其自治监管的功能与作用,用以弥补政府监管与市场调节的双重失灵。然而,食品行业协会发挥作用的前提是协会必须真正成为独立于政府的社会组织或民间机构。
     
      (五)消费者匿名举报是社会共识的方式
     
      食品安全的直接参与者和利益相关者就是广大的消费者群体,也是食品安全风险的最终承担者。建立有奖举报制度是调动消费者参与社会共治的关键。从本质上看,有奖举报是政府机构与消费者之间的一种信息交易,在食品消费的过程中,消费者所承担的风险要比一般商品更大。 一方面,消费者在购买食品时,因不知情而购买了假冒伪劣食品,遭受经济上的损失,这是经济风险;另一方面,消费者因食用了有毒有害的食品而使得身体遭受伤害,这是健康风险。建立有奖举报制度有利于消费者积极参与到食品安全共治中来,对与切身利益相关的食品安全问题投入更大的热情。消费者会更多地去关注和揭露那些生产问题食品的不法企业。目前,我国绝大多数城市几乎都制定了消费者有奖举报制度,但收效甚微。究其原因,一是实名举报。几乎所有的城市都实行实名举报,一旦举报人的信息被泄漏,举报人不仅有可能给自己和家人带来麻烦,甚至还有可能身家性命也不保;二是奖金过低。消费者不太愿意冒着被打击报复的风险,去领取少量的奖金。可见,我国现行的有奖举报制度形同虚设,无法发挥其应有的作用。从信息交易的角度看,基于民众对交易意愿的形成和鼓励,有奖举报立法的关键就是科学构建有奖举报制度。[48]
     
      因此,必须建立消费者匿名有奖举报制度,具体包括设立举报热线电话、电子邮箱、微信公众号、企业邮箱等,对于举报者使用的电话、邮箱等信息严格保密,并且简化兑奖程序和畅通兑奖渠道。当然,最为重要的还是要提高举报人的奖励金。
     
      结语
     
      为有效解决食品安全问题,食品安全社会共治的理念应运而生。对于食品安全的共同治理,既可以说是一种理念,同时也是一种机制或制度。该机制突破了我国传统的政府单一监管模式,在一定程度上体现了我国在行政体制改革与政府职能转变方面的尝试和努力。食品安全共治制度的顺利实施依赖于完善的民主法治环境和完备的市场经济体制。鉴于食品安全自身的复杂性和社会性,突破现行的行政监管体制是解决食品安全问题的关键,而这种突破的实现途径则在于转变政府职能,强化企业的自律机制,提高企业的诚信意识、法治意识和主体责任意识,明确社会多元主体的角色和行为选择,协调多元主体的利益关系,鼓励社会公众的参与和监督,构建有效的食品安全制度保障体系。在强化食品企业自律和政府问责的同时,唤醒和激发每一个利益相关方的积极性,明确和落实食品安全各利益主体的责任,使食品安全社会共治格局制度化、长期化和常态化。

    【作者简介】
    高凛,重庆大学法学院博士研究生,江南大学法学院教授。
    【注释】
    [1]参见陆方洁:《动员社会力量参与食品安全监管问题的研究》,载《党政建设》2013年第2期。
    [2]时任国务院副总理汪洋指出:“要构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局”。
    [3]我国《食品安全法》第3条规定:“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度。”
    [4]即食品安全是对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。参见魏益民、刘为军、潘家荣:《中国食品安全控制研究》,科学出版社2008年版,第18页。
    [5] 《食品安全法》第150条规定:“食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”
    [6]内容涉及食品卫生、食品质量、食品营养等;环节涉及食品(食物)种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等。
    [7]参见俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年版,第9页。
    [8]参见张曼等:《食品安全社会共治:企业、政府与第三方监管力量》,载《食品科学》2014年第13期。
    [9]参见丁冬:《食品安全社会共治的路径分析》,载《党政论坛》2014年第8期。
    [10]官方解读是:要充分调动多方利益主体共同行动,不断完善食品安全社会共治体系。政府要加快制定修订配套法规规章,完善统一权威的食品安全监管体制机制,健全食品安全信息公开和发布制度,完善尚德守法制度保障。企业要坚守尚德守法道德底线,自觉履行法定责任和义务,健全全程质量安全管理体系,严把从农田到餐桌每一道产品质量关。新闻媒体要坚守专业精神、新闻道德和社会公义,充分发挥舆论监督作用,积极开展食品安全风险交流和知识科普,弘扬尚德守法正能量。公众要传承尚德守法优秀品格,广泛参与食品安全社会治理,用科学知识和法律武器维护合法权益。参见汪洋:《构建社会共治体系共享食品安全成果》,载《现代食品》2016年第12期。
    [11]参见赵谦、周健华:《消费者参与食品安全社会共治的逻辑诠释》,载《湖北警官学院学报》2015年第3期。
    [12]参见杨小敏:《食品安全社会共治原则的学理建构》,载《法学》2016年第8期。
    [13]参见Garcia, M. M., Verbruggen, P., Fearne, A. Risk-based Approaches to Food Safety Regulation: What Role for Co-Regulation. Journal of Risk Research, 2013,16(9)。
    [14]参见郭永园、彭福扬:《元治理:现代国家治理体系的理论参照》,载《湖南大学学报》2015年第2期。
    [15]参见俞可平:《全球治理引论》,载《马克思主义与现实》2002年第1期。
    [16]参见The Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance by The Commission on Global Governance. Oxford University Press, 1995. P2-3.
    [17]参见牛亮云:《食品安全风险社会共治:一个理论框架》,载《甘肃社会科学》2016年第1期。
    [18]参见王名、李健:《社会共治制度初探》,载《行政论坛》2014年第5期。
    [19]参见冯中越、冯鼐:《信号发送、承诺与食品安全社会共治》,载《晋阳学刊》2018年第3期。
    [20]参见牛亮云:《食品安全风险社会共治:一个理论框架》,载《甘肃社会科学》2016年第1期。
    [21]参见孙效敏:《食品安全社会共治及其对策》,载《卫生法学与生命伦理国际研讨会论文集》(2014年10月)。
    [22]参见莫于川:《健康中国视野下的公众参与食品安全治理》,载《行政管理改革》2016年第2期。
    [23]参见孙效敏:《食品安全社会共治及其对策》,载《卫生法学与生命伦理国际研讨会论文集》(2014年10月)。
    [24]参见[美]埃莉诺奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》,余逊达、***东译,上海译文出版社2012年版,第45页。
    [25]参见刘小峰、陈国华、盛昭瀚:《不同供需关系下的食品安全与政府监管策略分析》,载《中国管理科学》2010年第2期。
    [26]参见余聪:《社会共治食品安全的理论基础及实践指导》,载《中国国情国力》2016年第7期。
    [27]参见彭向刚:《政府社会管理的误区及观念变革》,载《中国行政管理》2012年第4期。
    [28]参见余聪:《社会共治食品安全的理论基础及实践指导》,载《中国国情国力》2016年第7期。
    [29]参见莫于川:《公众参与政民合作社会共治提升食品安全治理能力》,载《中国食品安全报》2015年4月26日。
    [30]参见丁冬:《食品安全社会共治的路径分析》,载《党政论坛》2014年第8期。
    [31]参见莫于川:《健康中国视野下的公众参与食品安全治理》,载《行政管理改革》2016年第2期。
    [32]参见赵学涛:《以“社会共治”理念统筹食品安全监管》,载《食品研究与开发》2014年第14期。
    [33]罗豪才:《软法亦法——公共治理呼吁软法之治》,法律出版社2009年版,第12页。
    [34]参见JA. Caswell, DI Padberg. Toward a More Comprehensive Theory of Food Label. American Journal of Agricultural Economics.1992(74):460-468.
    [35]参见王俊豪:《政府管制经济学导论》,商务印书馆2001年版,第350页。
    [36]参见周德翼、杨海娟:《食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制》,载《中国农村经济》2002年第6期。
    [37]参见张莉:《论食品安全的社会共治》,载《食品安全导刊》2015年第9期。
    [38]参见薛澜、张帆:《治理理论与中国政府职能重构》,载《人民论坛学术前沿》2012年第4期。
    [39]参见张维迎:《法律制度的信誉基础》,载《经济研究》2002年第1期。
    [40]参见孙效敏:《食品安全社会共治及其对策》,载《卫生法学与生命伦理国际研讨会论文集》(2014年10月)。
    [41]参见徐见爽:《从食品安全角度看中国行政问责制度的发展》,载《中国商界》2008年第11期。
    [42]同[2]。
    [43]参见张云:《我国食品安全信息公布困境之破解——兼评中华人民共和国食品安全法(修订草案)相关法条》,载《政治与法律》2014年第8期。
    [44]参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野》,载《中国社会科学》2012年第6期。
    [45]参见李想、石磊:《行业信任危机的一个经济学解释:以食品安全为例》,载《经济研究》2014年第1期。
    [46]参见王怡薇、耿珊等:《实现食品安全社会共治的多种途径——云南省社会共治调研报告》,载《中国药师》2016年第7期。
    [47]参见黄玥、李香玉等:《上海市食品安全社会共治现状分析》,载《上海商学院学报》2016年第1期。
    [48]参见应飞虎:《食品安全有奖举报制度研究》,载《社会科学》2013年第3期。

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