党内法治的法理证成
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    【学科类别】法理学
    【出处】《法制与社会发展》2019年第4期   
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】在当代中国,“坚持党的领导”与“党必须在宪法和法律范围内活动”合力构成了建设现代国家和法治中国的政治与法律基础。党内法治是经由纪检监察机制实施宪法统摄下的国家法律和党内法规制度体系所达致的善治状态。从其法理意涵、历史源流、制度基础、实施机制与法理价值诸多方面考察可知,党内法治具有法理正当性。通过富有成效地探索中国特色社会主义法治道路, 党内法治回应了中国共产党寻求党内治理长效机制的理论期待, 它有助于实质性地推进法治中国的实现,同时也有助于培育和发展法理思维。
    【中文关键字】党内法治;历史源流;党内法规制度体系;实施机制;法理价值
    【全文】

      一、问题的提出
     
      现代国家和现代政党普遍面临着这样的政治议题:人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。纵览中国共产党成立九十多年以来的历程,从毛泽东提出“党内法规”的概念以及回答黄炎培提出的“历史周期律难题”,到邓小平对“根本性、全局性、稳定性和长期性”的制度探求,再到习近平对党的治理“长效机制”的探寻,中国共产党历经了从纪律、政策到制度(法制)再到法治,从依法治国到依法执政再到依规治党的国家治理方式的深刻转变。在当代中国,“坚持党的领导”与“党必须在宪法和法律范围内活动”合力构成了建设现代国家和法治中国的政治与法律基础。一方面,历史和现实的经验告诉我们,党的领导是建设中国特色社会主义事业最根本的保证。现行《宪法》遵循历史经验的论证逻辑和叙述线索将“坚持党的领导”写入序言,并以修正案的方式将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入正文。另一方面,“党必须在宪法和法律范围内活动”既是《宪法》的规范内容,也是《中国共产党章程》的基本要求。“坚持党的领导”与“党必须在宪法和法律范围内活动”是建党九十多年的中国共产党总结经验和教训得出的基本结论。
     
      “研究中国共产党如何领导国家法治建设,如何依法治国、依法执政”,是“法学乃至整个社会科学发展史上最艰巨、也是最伟大的课题之一”。如何通过制度化、法治化的方式实现党内治理的有序化是这一课题的中心问题。党的十九大报告将“坚持全面从严治党”列入新时代中国特色社会主义的十四条基本方略之中。“全面从严治党的长远之策、根本之策在于加强党内法规制度建设,在于制度治党、依规治党。”如果我们将党的治理法治化划分为党管党治法治化和管党治党法治化两大核心任务,那么,本文对党内法治的研究侧重于管党治党法治化的研究范畴。与之前有关党内法治的研究相区别,本文所作的理论工作是:立基于法理学的基本原理,对党内法治的法理意涵、历史源流、制度基础、实施机制以及法理价值作出整体性的法理论证。
     
      二、党内法治的法理意涵
     
      (一)党内法治的含义
     
      法治是人类在国家治理方面所创造的最为重要的观念和制度发明。它将超人格化的规范体系交由权威中立的实施者实施,继而实现人类对自身的有序治理。在法治理论发展的历史长河中,亚里士多德的“良法论”对后世影响巨大。在他看来,法治的双重含义在于“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。可以看出,法治的意涵至少取决于两点:其一,制定良好的法律。这是法治存在的规范前提。其二,良法获得普遍的服从。这是法治实现的实践标准。上述两个侧面分别从静态和动态角度对法治的文本基础和实践标准予以完整概括。亚里士多德的“良法论”为我们理解法治的涵义提供了古典解释和认知框架,同时也奠定了本文界定党内法治意涵的理论基础。
     
      在现当代,亚里士多德的“良法论”得到了更为具体且精深的发展。现代法治理论沿着形式法治和实质法治的双重线索得以推进。从形式法治理论来看,“形式合理性包括法的语言、逻辑、结构、体系等形成一个协调的制度秩序”,“法治最终归结为规则”。形式法治的经典理论“富勒八原则”主张法治应当包括法律的一般性、法律要颁布、法不溯及既往、法律的清晰性、避免法律中的矛盾、法律不应要求不可能之事、法律在时间之流中的连续性、官方行动与公布的规则之间的一致性。从实质法治理论观之,法治的核心要义是尊重和保障“个人权利、尊严、社会福利”。实质合理性要求法治必须“符合社会所公认的价值标准,符合最广大人民群众的利益、要求和愿望”。形式法治是借助于程序性的规则指引个人行为的行动规范,而实质法治则是作为评价形式法治而隐含于程序性规则之内的标准性规则。现代法治理论是形式法治和实质法治的有机统一。
     
      就党内法治而言,首先,党内法治意味着一套完整的规范制度体系,这套体系是由宪法统摄下的国家法律和党内法规所组成的制度体系。其次,党内法治有赖于运作有效的实施机制来实现国家法律和党内法规制度体系的规定。该制度体系具有“程序严密、配套完备、运行有效”的形式合理性和以“全心全意为人民服务”为宗旨、“以人民为中心”等实质合理性。作为制度体系的国家法律和党内法规与作为实现结果的党内法治是静态与动态的关系。简言之,党内法治是指依据良好的制度体系实现对党有效治理的善治状态,良好的国家法律和党内法规制度体系的实现就是党内法治。
     
      (二)党内法治的特征
     
      党内法治的主要特征是:首先,良好的制度体系是指宪法统摄下的国家法律体系和党内法规制度体系,党内法治的实现有赖于国家法律和党内法规制度体系的支持。就国家法而言,与党内法治实现直接相关的国家法律主要集中在与行使公权力相关的公法。就党内法规来看,主要是指党章统率下的党的组织法规制度、党的行为法规制度和党的监督保障法规制度。以上述三类法规制度为主要内容的党内法规制度体系是实现党内法治的文本前提。其中,党的组织法规为党的各级机关的组织设置、基本职责、运行方式提供了组织基础。党的行为法规规定了党的领导和自身建设的行为界限和行为方式。党的监督保障法规侧重从“监督保障”上规范党组织工作活动和党员行为的责任、奖惩与保障等活动。宪法统摄下的国家法律和党内法规制度体系为实现党内法治提供了制度基础。
     
      其次,党内法治的对象直接指向全体党员尤其是党的领导干部和各级党组织的权力。孟德斯鸠认为:一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。依法治国首先要依法治“官”、依法治权。国家权力要受到法律的限制,不容许“法自上而犯之”,这是现代法治秩序的真谛。通过制度来有效地规范“权力行为”,是“一个国家治理能力或水平的重要表征”。党要守法是法治国家的基本标准。习近平总书记说:党大还是法大是伪命题,权大还是法大才是真命题。因此我们主张,从严治党的核心问题是治理党员或党组织所行使的权力,惩治腐败的终极问题是有效治理权力的问题。我们要“用制度管权管事管人”,“用制度治党、管权、治吏”。因此,党员或党组织权力边界的界定、权力行使方式的确定、权力滥用的后果承担等问题,是党内法治制度规范和实施机制的中心内容。
     
      再次,党内法治通过纪检监察监督机制实施国家法律和党内法规而实现。从根本上说,党内法治的实现是通过制度性和程序性规则的有效实施予以完成。就国家法律而言,以《监察法》、《刑事诉讼法》为代表的与行使公权力相关的公法主要借助于国家监察、行政和司法体系予以实施,这是实现党内法治的重要法律保障。就党内法规来说,以《中国共产党章程》为核心,以《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》为主体构筑了党内法规实施的制度体系。有效实施这些制度性和程序性规则有赖于由党中央统一领导,以国家监察委员会和党的纪律检查机关为专责监督机关,以纪检监察为核心的监督机制的良性运行。
     
      最后,党内法治的目的和宗旨是全心全意为人民服务。“我们共产党人区别于其他任何政党的一个显著的标志,就是和最广大的人民群众取得最密切的联系,全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发。”这是中国共产党革命和建设事业中最为重要的政治经验,它揭示了立党的“根基在人民”,立党的归宿在于“一切为了人民”。人民立场是中国共产党的根本政治立场,是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。我们“要把人民放在心中最高位置,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,使我们党始终拥有不竭的力量源泉。带领人民创造幸福生活,是我们党始终不渝的奋斗目标”。政党的权力来源以及权力行使的目的均在于人民,中国共产党只有真正做到了全心全意为人民服务,才能真正赢得人民的尊重和支持。
     
      三、党内法治的历史源流
     
      作为一种制度实践,党内法治的实现经历了一个历史发展的过程。党在不同历史时期面临不同的政治使命和国家任务,其治理方式也展现出不同的样貌。相应地,党内法治概念的内涵与外延、党内法治的制度表达及实施方式也表现出不同的时代特点。党内法治的历史进程可以分为四个时期:初步探索时期(1921—1949)、缓慢发展时期(1949—1978)、稳步推进时期(1978—2012)和全面深化时期(2012—)。鉴于党内法治建设所呈现的显著特征以及本文的篇幅所限,本文将四个时期合并为两大阶段分别予以论述。
     
      (一)党内法治的初步探索阶段(1921—1949)
     
      在新民主主义时期,党的主要历史任务是组织成立政党,领导人民“取得革命战争的胜利”,“建设一个中华民族的新社会和新国家”。这一阶段的党内法治建设体现了以下主要特点:党的第一代领导人提出了党内法规的概念术语,总结了党内法规的作用,制定了具有制度功能的“党内法规”并主要以思想教育的方式予以实施。
     
      首先,“党内法规”概念的提出。“党规”概念最先是由刘少奇提出的。1938年9月29日—11月6日召开的中共六届六中全会是中国共产党制度建设史上的一次重要会议。在会前9月15日的中央政治局会议上,刘少奇代表中共北方局作抗战以来北方局的工作报告,针对王明不服从中央决定、公开发表同中央不一致意见等行为,提出“党内要制定一种党规”的主张。鉴于张国焘拒绝执行中央的北上方针、严重破坏纪律的行为,毛泽东在六届六中全会的政治报告《论新阶段》中提出,“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较为详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。由此可知,“党内法规”概念由毛泽东首次正式提出并出现在党的政治报告之中。
     
      其次,党内法治的制度表达。党内法治的建设主要体现为党内法治的制度表达和实施方式两个方面。从这一时期党内法规的表现形式看,首先体现为党章以及党的基本组织制度的颁行。党的一大通过的《中国共产党纲领》和党的二大通过的《中国共产党党章》,确定了党的名称,提出了党的任务,规定了入党条件、党的各级组织、党的纪律等内容,成为我们党立党管党治党的纲领性文献,为党的成立及其后各项组织活动的展开提供了重要制度支持。除了党章以及党的组织制度之外,这一时期党内法规大多分布在党的全国代表大会的
     
      政治报告、中共中央的政治决议或指示、领导人的讲话之中。从规范主义的角度看,这些文本未必属于规范意义上的党内法规,但从功能主义的角度看,它们无疑具有规范意义上党内法规所具有的制度功能。
     
      再次,党内法规的实施方式。在这一时期,党内法规主要通过自上而下的思想教育加以实施。通过“对党员进行有关党的纪律的教育”,可以“既使一般党员能遵守纪律,又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律”。通过思想教育统一全党的思想和行动,“有力地保证了党的团结和革命目标的实现”。基于思想教育实施方式的上述功能,毛泽东认为,“思想教育,是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决,党的一切政治任务是不能完成的”。需要说明的是,此处的思想教育是指政策和纪律的实施方式,但并不意味着党不重视思想之外的其他党的建设工作。
     
      (二)党内法治的稳步发展和全面深化阶段(1949—)
     
      新中国成立后,党领导人民进行社会主义建设的实践探索。在社会主义革命和建设时期,基于特定时期的历史原因,党内法治的建设处于缓慢发展甚至停滞的阶段。但是,党内法治的建设仍旧在曲折中推进。这一时期,根据恢复国民经济、反贪污腐败、干部队伍建设等方面的需求,中国共产党制定了一系列有关党风、组织和监督方面的党规制度,并在党的八大修改了《中国共产党章程》,为改革开放后党内法治的发展积累了一些有益的成果。
     
      改革开放以后,在反思旧中国留给我们的封建专制传统以及“文化大革命”的教训之时,邓小平深刻认识到制度建设的重要作用,并指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。在党风建设方面,他强调指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”邓小平有关制度建设在国家政治生活、党风建设中具有基础性和保障性作用的开拓性创见,奠定了党的治理制度化、法治化的理论基调。
     
      党的十一届三中全会尤其是党的十八大以来,党内法治建设得以加速推进并全面深化,主要体现为两方面特点。
     
      首先,党内法规的制度化、体系化程度逐步增强,并逐步向“比较完善的党内法规制度体系”的目标推进。党的十四大修改通过新党章,第一次以党内根本大法的形式确认了“党内法规”概念。党的十六届中央纪委六次全会提出了“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。党的十八大和十九大以来,党中央将党内法规制度建设纳入到中国特色社会主义法治体系和全面推进依法治国的总目标之中,着力推进党内法规体系化建设。党内法规制度建设由此取得巨大进步,主要表现为:以党内法规“立法法”和主干法规为框架的党内法规制度体系基本形成,党内法规的清理工作基本完成,党内法规的选编基本结束,党内法规制定工作五年规划制度业已形成。党内法规制度体系的确立,为党管党治党、治国理政提供了重要的制度保障。
     
      其次,党内法治的实施方式从以思想教育为主转变为“制度治党”、“依规治党”。十一届三中全会以来,党的建设工作致力于“走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”。党的十六大报告首次将制度建设与思想、组织和作风建设并列,并指出将“制度建设贯穿其中”。这预示着制度建设成为党的建设的重要组成内容和实现路径。习近平总书记在2014年10月党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中首次明确提出“制度治党”的概念。它是指“运用规章制度来引领和保障我们党管党治党、执政治国”,“实现党的建设制度化”,“把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化规范化程序化轨道”。“制度治党”中的“制度”是指党员和党组织必须遵守的包括党内法规和国家法律在内的所有的党的规矩。因而,“依规治党”是“制度治党”的重要内容。2015年6月,习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时首次正式提出了“依规治党”。他指出,“要坚持依法治国、依规治党”。自此,“依规治党”成为实践全面从严治党和提高党的执政能力与领导水平的重要制度途径。党的十九大通过决议,将“依规治党”写入修改后的《中国共产党章程》总纲之中,以党的根本法的形式对其予以确认和保障,并将之作为坚持全面依法治国的重要内容写入了党的十九大政治报告之中。“制度治党”、“依规治党”是邓小平关于制度建设具有基础性和保障性作用的观点在治党领域的深化和发展。“依规治党”概念的提出,既是我们党管党治党理念的重大创新,也是法治思想与理论的重大创新。
     
      如果说党在新民主主义时期开创了着重从思想上加强党的建设的路径的话,那么,党在改革开放和社会主义现代化建设新时期则开辟了着重从制度上推进党的建设的新途径。改革开放以来,中国的整个法治化建设实际上有两大任务,一是国家生活的法律化、制度化建设,二是执政党党内生活的规范化、制度化建设。后者则是打破执政“历史周期律难题”“关键的关键”。“依规治党”是新时代推进“全面从严治党的长远之策、根本之策”。通过梳理党内法治建设历史发展的基本线索,透视其间党的建设所要解决的核心命题,阐明党内法治建设的必要性和重要性,党内法治也获得了历史正当性。
     
      四、党内法治的制度基础
     
      完备的法律体系和完善的党内法规制度体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容。党内法治的实现,不仅要求党要在宪法和法律的框架下管党治党,而且要求依照党内法规实现自我规制。从党内法治实现的制度基础看,国家法律体系和党内法规制度体系共同构成了建设法治国家的规范依据,成为管党治党的双重制度体系。在这一双重制度体系中,应当坚持“宪法为上、以宪法为总依据”,“在宪法统率下统筹推进党规和国法建设”。因而,法统摄下的国家法律体系和党内法规制度体系是党内法治实现的制度基础。
     
      就国家法律体系而言,与党内法治实现直接相关的国家法律主要集中在与行使公权力相关的公法领域,如《宪法》、《监察法》、《公务员法》、《刑法》、《刑事诉讼法》及与其相关的司法解释等。在管党治党尤其是治权领域,以《监察法》、《刑事诉讼法》、《公务员法》为代表的国家法律与以《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例》为代表的党内法规发挥着功能互补的作用。
     
      广义的党内法规制度体系主要包括党章统率下的狭义党内法规制度、不成文的和自我约束性的党的纪律以及党的优良传统和工作惯例。学界关于狭义党内法规制度框架所包含的内容主要有“法学部门说”和“党的活动说”两种观点。笔者更倾向于在“1+4”框架基础上,以“规范主体、规范行为、规范监督”为划分原则,将狭义党内法规制度分为党章统率下的党的组织法规制度、党的行为法规制度和党的监督保障法规制度。具体而言:
     
      (一)党的组织法规制度
     
      党的组织法规制度是有关党的各级机关组织设置、基本职责、运行方式的主体性党内法规的总称。它侧重从主体上规范或解决各级各类党组织的产生、职责和运作的问题,奠定管党治党的组织制度基础。就目前来看,党的组织法规制度主要包括以《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党党组工作条例(试行)》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党工作机关条例(试行)》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》为主要内容的组织法规,包括以《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》为基础性主干的选举法规,还包括以《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》为核心的象征标志制度等党内法规。其中,《中国共产党党组工作条例(试行)》是党组工作方面的基础性主干党内法规,是党组设立和运行的总体依据。该条例为党组落实管党治党责任设定了领导制度、请示报告制度、备案制度、党组书记述职制度、考核制度、列席会议制度等体制机制。《中国共产党工作机关条例(试行)》则规定了中央和地方党的工作机关设立、撤销、合并或者变更的原则与程序,它是为规范党的工作机关而设立的基础性主干党内法规。上述诸规范共同构成了党执政治国的组织制度基础。
     
      (二)党的行为法规制度
     
      党的行为法规既包括党的领导法规,也包括党的自身建设法规。前者侧重从行为上解决党在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及外事、国防军队建设等领域的领导和执政活动问题;后者侧重从行为上解决党在政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等方面的自身建设问题。从当前有效且公开的中央党内法规来看,党的领导法规制度主要包括,以《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》为代表的党的领导的综合制度,党在宣传思想文化、统一战线、编制、群团、人大、政府、企事业单位和社会组织、人才、法治建设、社会治理、军队等领域制定施行的条例、决定、决议、办法、意见和通知。比如,《中国共产党统一战线工作条例(试行)》是新时期党领导统一战线工作的基础性主干党内法规,《中国共产党政法工作条例》是新时代党领导政法工作的纲领性党内法规。党的自身建设法规则涵盖了以《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为基础性主干的政治建设法规,以《党政领导干部选拔任用工作条例》为核心的组织建设法规,以《党政机关厉行节约反对浪费条例》为代表的作风建设法规,以《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》为主要内容的反腐倡廉建设法规等一系列重要党内法规。上述党内法规共同构成了全体党员的行为规范和党的工作机关的职责及运行的制度体系。党的行为法规制度的核心是约束党员和党组织的权力行为。
     
      (三)党的监督保障法规制度
     
      党的监督保障法规制度侧重从“监督保障”上规范党的工作责任制,规范党内监督、问责、组织处理、党纪处分、奖励表彰、党员权利保障、党的机关运行保障等活动。党的监督保障法规制度可以分为党的监督法规制度和保障法规制度两部分内容。其中,党的监督法规制度主要围绕党的巡视工作和党的领导干部选拔任用工作监督、经济责任审计等党内监督活动而展开。党的保障法规制度主要由地方党组织和政府领导干部的考核制度、党员的奖惩制度、党员权利保障制度、机关运行保障制度和制度建设保障制度等制度组成。就当前有效且公开的中央党内法规来看,党的监督保障法规制度主要包括以《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党党内监督条例》为基础性主干的监督法规,以《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》和《生态文明建设目标评价考核办法》为内容的考核法规,以《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》为核心的惩治法规,以《中国共产党党员权利保障条例》为中心的党员权利保障法规,以《机关档案工作条例》和《党政机关公文处理工作条例》为主要内容的机关运行保障法规,以《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》为核心的制度建设保障法规等重要党内法规。目前,党的监督保障法规制度还缺乏有关考核制度的基础性党内法规。
     
      党的组织法规制度、行为法规制度、监督保障法规制度共同构成了以组织建构、行为模式和监督保障为主要内容的环环相连、互相支持的制度体系。该体系为党员的行为和党组织的活动提供了制度框架。宪法统摄下的国家法律体系和党内法规制度体系构成了管党治党的双重制度体系,奠定了党内法治实现的制度基础。党内法治也因此具有了制度正当性。
     
      五、党内法治的实施机制
     
      制度的生命在于执行。党内法治的实现,从根本上需要经由制度性和程序性规则的有效实施,有赖于国家法律和党内法规实施机制的权威高效运作。就国家法律而言,主要借助于国家监察、行政和司法体系予以实施,是实现党内法治的重要保障。就党内法规来说,它主要以监督执纪问责的方式加以实施。其实施机制主要体现在《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党党员纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》这些党内法规之中。整体而言,党在依法依规管党治党尤其是反腐治权过程中,“形成了以纪检监察为核心的中国式权力监督机制”。
     
      (一)监督的主体和方式
     
      根据《监察法》、《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》的规定,国家的各级监察委员会和党的各级纪律检查委员会分别是行使国家监察职能和党内监督职能的专责机关。在此基础上,各级监察委员会可向本级党政机关、法律法规授权或委托管理公共事务的组织和单位以及国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员,且受监察委直接领导。党的中央和省、自治区、直辖市委员会与党的市和县委员会分别建立巡视巡察机构。
     
      党和国家的监督方式主要包括纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督。其中,纪律监督是指党的纪律检查委员会所执行的一般性纪律监督。监察监督是国家监察委员会依法依规对所有行使公权力的公职人员的监督。我国监察体制改革历经了三省市试点探索、试点工作在全国推开、国家监察体系总体框架初步建立的发展过程。党的十九大报告勾勒了我国监督体系的整体框架,即“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。经由第十三届全国人大第一次会议审议通过的《宪法修正案》实现了我国监察委员会制度体系的宪法化。在实践中,国家监察是对公权力最直接最有效的监督。派驻监督是纪委监委的派驻机构依法依规实施的监察监督。派驻机构既要依照党章和其他党内法规履行监督执纪问责职责,又要依照《宪法》和《监察法》履行监督调查处置职责,发挥“派”的权威和“驻”的优势,为党组(党委)主体作用的发挥提供有效载体。作为党内监督的战略性制度安排,巡视监督是由巡视组依规开展的常规巡视、专项巡视或机动巡视监督。巡视工作遵循着一套规范性的工作程序、工作方法以及工作制度而展开。
     
      (二)监督的对象和事项
     
      一般意义上讲,党内监督的对象是各级党组织的工作与活动以及全体党员的行为。尽管监察监督强调“对所有行使公权力的公职人员的监督”,实际上,在现阶段,党和国家监督的对象主要集中于被监督单位的领导班子及其成员。《中国共产党党内监督条例》第6条规定:党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。党和国家监督要重点整治“群众反映强烈的问题”,解决“日常监督发现的突出问题”。其监督事项主要集中在“矿产资源、土地出让、房地产开发”等重点领域以及“重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等”重大事项。巡视机构在巡视过程中,应着力发现如下四方面的问题:(1)领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题;(2)是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题;(3)领导干部是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等政治纪律的问题;(4)是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题。
     
      (三)监督的惩戒手段
     
      根据《中国共产党章程》和《中国共产党纪律处分条例》的规定,按照错误性质和情节轻重,对党员给予批评教育,以及警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的纪律处分;对严重违反党纪的党组织给予改组、解散的纪律处理。根据《中国共产党问责条例》的规定,对党组织给予检查、通报或改组的问责方式;对党的领导干部给予通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分的问责方式。其中,组织调整或者组织处理,应根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施。对比《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》,我们可以发现,对党组织来说,改组是《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》共同规定的处理方式;解散是《中国共产党纪律处分条例》专门规定的处理手段,而检查和通报则是《中国共产党问责条例》单独规定的问责方式。于党员而言,可适用警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等五种纪律处分措施。对党的领导干部来说,《中国共产党问责条例》还可以施以纪律处分之外的通报、诫勉、组织调整或者组织处理等三种问责方式。根据《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党党内监督条例》和《监察法》的规定,对于以巡视、报案或举报等方式发现的问题和线索,派出巡视组的党组织、纪委或监察机关应作出分类处置的决定,并根据调查结果作出相应的决定。依据《监察法》及其配套规范,对于一般违规或违纪问题,适用党内纪律处分;对于职务违法行为,主要适用政务处分;对于职务犯罪,主要适用刑事处罚。
     
      代结语:党内法治的法理价值
     
      第一,党内法治回应了中国共产党寻求党内治理长效机制的理论期待。《共产党人》发刊词中的追问“我们今天要怎样建设我们的党”至今仍是我们党建工作的核心命题。当前,“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风”,“腐败是我们党面临的最大威胁”。而党的作风“关系人心向背,关系党的生死存亡”。因此,如何提升党的执政能力,有效整治腐败,从而“取信于民”、“赢得人心”,是摆在党面前的迫切任务。综观世界各国有关国家治理的历史与现实的经验教训,我们发现,腐败和作风问题的症结在于“缺乏管长远、固根本的制度”。我们需要“从体制机制层面进一步破题,为作风建设形成长效化保障”。党内法治正是这样一套体制机制。通过党内法治的理论与制度建构,形成了环环相连、互相支持且具有权威性、确定性和稳定性的制度体系,并经由一套有效的监督实施机制来规训党内权力,由此提升了党的执政和领导能力的制度化和法治化水平,保证人民赋予的权力始终被用来为人民谋利益,最终实现全心全意为人民服务的党的宗旨。党内治理的制度化、法治化是解决政权更迭“历史周期律”的根本之道。正是在上述意义上,我们说,党内法治回应了中国共产党寻求党内治理长效机制的理论期待。
     
      第二,党内法治有助于实质性地推进法治中国的实现。依法治国逐渐成为社会的基本共识,法治中国是新时期我国法治建设的目标。然而,法治中国的建设面临着法的实效难题。如果我们将法治中国的建设划分为创设法律和实现法治秩序两部分,那么后者的实现程度———法律被执行、适用和服从的程度———即为法的实效问题。作为当代中国法治建设任务的中心问题,法的实效难题集中体现为如何有效制约权力、如何使党守法。作为与国家法并行的制度体系,党内法规在行为指引和制约权力等方面发挥着“广义法”的作用。党内法规在有效制约权力尤其惩治贪腐方面具有国家法不可取代的制度功能。因而,党通过实施党内法规而有效制约权力是法实效难题的解决之道。如果说“党内法制的状况和法治化程度直接决定国家法治的状况和法治化进程”,那么,以治权为内核的党内法治是法治中国的重要标志和核心内容。在有效解决法治实效难题的同时,党内法治通过促使领导干部这一“关键少数”带头守法,从而对其他公民守法产生强大的示范效应。这种示范效应有助于培养全社会对法律的尊重和认同,最终凝聚形成“法律信任”。党内法治是有效制约权力和汇聚“法律信任”,进而实质性地推进法治中国实现的重要路径。
     
      第三,党内法治有助于培育和发展法理思维。依规治党的提出,标志着法治思维开始进入管党治党领域。党的十八大以来,习近平总书记反复强调要学会运用法治思维和法治方式治国理政。善用法治思维和法治方式治国理政,就要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到国家治理的实践之中,逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。通过法治方式、回归法治途径,把社会矛盾的解决建立在法治基础上。在国家治理中必须遵循法治的规律和原则,不断提高运用法治思维和法治方式治国理政的能力。法理思维是“基于对法律、法治本质意义和美德的追求、对法律精神和法治精神的深刻理解,以及基于良法善治的实践理性而形成的思维方式”。它是法律思维和法治思维的升级版。如果说“法律思维是法律规则思维,法治思维是依法治国思维”,那么“法理思维是良法善治思维”。党内法治是运用现代法治的理念、原则和方法,依据国家法律和党内法规规制党组织的活动和全体党员的行为而实现的善治状态。作为法理思维在管党治党领域中的运用和实践,党内法治本身就是良法善治的表达。
     
      第四,党内法治是对中国特色社会主义法治道路富有成效的探索。中国特色社会主义法治是当代中国依据自身的社会条件和现实处境,立基于社会发展的要求和国家的历史命运,从有效实现国家或社会治理的要求出发,而对法治这一人类文明的现象及现代国家治理方式的独特理解和认知、独特探索与实践。它包含“依据中国社会的现实条件与处境”(客观依据)、“有效实现国家或社会的治理”(现实目标)和“法治作为人类文明现象及现代国家治理方式”(基本参照)三个维度的考量。这三个维度是当代中国法治保持其合理性的重要定准。其中,作为客观依据的党的领导是中国特色社会主义法治道路的核心要义的根本。
     
      中国共产党作为政治权威是建设法治国家的主导推进力量。当下中国仍处于国家建构尚未完成的转型变革期,仅仅靠法律或专门的法律机构的作用无法执掌全局,需要寻求更具影响力的权威资源来形成权威、提供动力、掌控方向。当前,中国法治道路的建构模式是政党推进型,执政党对于法律实施具有极其重要的意义。从根本上讲,这种模式结构“取决于中国共产党在法治国家建构中的地位和作用”,“取决于中国特定的宪制结构”。法治中国建设必须始终坚持中国共产党的领导,才有可能真正平稳推进并取得预期实效。通过党内法治与国家法治的合力作用实现法治中国的发展模式,是对中国特色社会主义法治道路富有成效的探索。

    【作者简介】
    张薇薇,厦门大学法学院副教授, 厦门大学党内法规研究中心研究人员。

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