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省市县党政机关合署办公的可行性研究


郑永年;林辉煌


【学科类别】行政管理法
【出处】微信公众号:中国法律评论
【写作时间】2018年
【中文关键字】党政机关;合署办公;可行性研究
【全文】

  从20世纪80年代起,为了提高政府工作效率、推进国家治理体系和治理能力现代化,各级政府持续开展以机构改革为核心的行政体制改革。从中央到省市县,各级政府的改革模式五花八门,组织结构和管理模式参差不齐。
 
  由于改革缺乏顶层设计和联动机制,导致一些地方的上下级管理关系混乱、党政职能缺乏有效整合,反而从整体上削弱了政府的行政效能,与改革的初衷相背离。
 
  党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,该提法放弃了十七大以来一直沿用的“大部门制”模糊表达,转为具体的“党政机关合并设立或合署办公”,强调行政体制改革要统筹考虑党政机构设置,同时将改革对象框定为省市县三级,内含了上下联动、整体推进的改革要求,对于地方政府有效实现结构重塑具有重大的政治意义。
 
  本文以广东顺德为重点案例,总结归纳近十余年各地机构改革的经验和教训,同时提出新时代党政机构改革的实现路径。
 
  近十余年地方机构改革的模式与经验
 
  十九大之前,我国机构改革奉行“以精简统一效能为原则,决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,围绕职能转变和理顺职责关系,优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”的改革思路,短短十年间,各地机构改革试验就产生了海南经验、成都经验、富阳经验、随州经验、浦东经验、顺德经验和深圳经验等代表性样本。
 
  其中,海南经验与成都经验以精简机构、合并大部为主,走结构优化的路子;
 
  富阳经验与深圳经验重点推出跨部委员会等矩阵式管理结构,以改变政府内部决策权和执行权配置为诉求;
 
  随州经验以纪检监察部门合署、政府监督权独立设置为特征;
 
  顺德经验和浦东经验则主推党政合署及职能板块化大部制。
 
  各地探索积累的政策知识,部分已经转化为全国性实践。
 
  例如,结构优化的改革取向已然成为一种“规定动作”,是近年来中央和地方政府机构改革的基本要求。而随州经验所代表的监督权力整合与外置已经通过近期国家监察体制改革上升为一项全国性制度。
 
  在以“党政机关合并设立或合署办公”为核心的新一轮机构改革中,由于主题的关联性和改革的持续性,广东尤其是顺德的经验尤其值得关注。
 
  广东是全国机构改革铺开面最广、改革程度最深的地方。
 
  2009年广东省决定在广州、深圳、顺德、珠海(后增补阳江)等地试点行政体制改革。从试点定位上看,深圳为副省级城市改革探路,核心思路是“行政三分制”;广州和珠海主要在社会管理体制方面改革创新,探索政府与社会的合作共治;阳江则探索经济欠发达地区的大部制改革;而顺德则是为区县改革探路,核心举措正是党政联动。
 
  顺德所做的改革探索,很好地回答了“如何通过变革党政关系提升政府效率”这一命题。顺德改革之所以成为样本,是因为其改革的深刻性与持续性:不回避行政体制改革的核心问题、敏感问题,敢于从全局视野对政府结构进行整体重塑;而且,顺德改革过程持续了相当长的时间,内容丰富、创新点多,对新一轮地方机构改革极具借鉴意义。
 
  顺德机构改革可以分为三个阶段:
 
  从1992年到2009年的改革探索期
 
  2009年到2012年的改革深化期
 
  2012年至今的改革调试期
 
  1992年,顺德撤县建市,配合产权制度改革,主动开展行政管理体制改革,按“不分党委或政府部门,一律按工作性质、职能考虑撤并”的方针,将党政机构数量由56个缩减为29个,市委市政府领导统一分工,建立“一个决策中心、五位一体”的党政领导体制。
 
  这一结构一直维持到2002年。
 
  2003年后,顺德撤市为区并入佛山市,这一变化导致机构的增多。出于与佛山市党政部门对口的需要,机构数量从29个扩张为41个。
 
  探索期内,顺德试验性地开展了机构精简和党政“一盘棋”的改革,积累了大量的经验,为后来破格获得全省大部制试点资格奠定了基础,也确定了顺德后续改革的基本方向。
 
  2008年底,广东省特区经济会议上,顺德与深圳、珠海、广州一起成为行政体制改革试点地区,一同探索大部制改革。经过半年多筹备,被赋予地级市管理权限的顺德正式启动改革试点。
 
  以“同类项合并、党政联动、扁平管理、科学分权”为原则,全区各类党委机构、政府机构和群团组织,职能重叠或相似的合并设立,职能相近的合署或重组,重新分布形成以规划、经济、建设、文化、市场监管等职能板块为核心的大部门。
 
  原有41个党政机构改革后压缩至16个,包括6个党政合署的政务管理部门、5个经济管理部门和5个社会服务部门,顺德由此成为全国部门数量最少的区县政府。
 
  与机构改革相配合,顺德同时推动向社会让权的行政审批制度改革和向下放权的“简政强镇”改革,初步形成了“小政府大社会”的治理格局。
 
  但从2012年开始,经过多次职能部门调整,部门数量和领导层级有反弹。不过,改革总体方向仍符合初期规划。
 
  顺德机构改革的主要经验可以概括为以下几点:
 
  第一,党政部门合署办公,为深度协作创造条件。
 
  传统党委工作部门与政府职能部门一一对应分设的弊端在于,一方面行政资源重复设置和浪费,另一方面不利于职能互补。
 
  以文化宣传领域为例,党委宣传部负责本地意识形态宣传、思想政治教育、社会舆论监测和引导,而政府相关部门则承担公共文化产品和文化产业的规划和发展、公共文化产品的生产和服务以及文化产业市场的监管执法等职能。
 
  但在实际层面,这两大序列的职能互为表里、密切相关。
 
  意识形态宣传、社会舆论引导的实现离不开对公共文化产品和文化产业的监管和调控,而后者也需要以前者作为文化行政的具体指导。党政机构分设时,一般由宣传部副部长联系其他文化管理部门和直属单位,或由政府文管部门首长兼任宣传部副部长,但因为通过干部联系指导业务工作的作用有限,同时政府职能部门还受本级政府分管领导的管辖,所以党政两大序列职能往往难以形成有效互补。
 
  顺德机构改革中,区委宣传部与区文化旅游局合署办公,合署后的新机构共享行政辅助和后勤部门,宣传科、理论科和网络信息管理科承担宣传部职能,文物科、文化科和体育科承担文广新局职能,同时适应审批制度改革设置审批服务科。
 
  作为区委常委的宣传部长主持合署后的宣传部和文广新局工作。但党政两条线依然存在,具体通过副职领导分管科室来实现。
 
  综合来看,顺德的党政部门合署办公有以下优点:
 
  一是职能部门规模缩减,行政资源得到充分利用,主要体现为辅助部门的整合共用;
 
  二是多头管理大幅减少,便于明确权责、追责有据,主要体现为合署部门只由一位区级副职领导主管;
 
  三是部门联动,党政工作一盘棋,主要体现为合署部门一把手同时主持党政序列工作,为深度协作创造条件;
 
  四是行政层级显著减少,利于决策和执行效率的提升,体现为部门内设机构到区级主官间的行政层级减少一半。
 
  与宣传部合署形式类似,区委办公室与区政府办公室、纪委与区政府监察和审计局、区委组织部与区机构编制委员会、区委政法委与区司法局、区委社会工作部和区民政宗教与外事侨务局也分别合署为五大政务工作部门。
 
  第二,大部制职能优化,打通属地与垂直管理。
 
  依据职能重新设计部门组成,分开差异较大的职能部门,合并功能近似的职能部门,从而缩减部门数量、促进职能优化,是各地大部制改革的通行做法。
 
  实践证明,合理的大部门制能有效减少部门间职能交叉、“政出多门”的情况,同时也能降低部门间的协调成本,避免政府内部过度碎片化,遏制部门主义。
 
  相比于其他地方,顺德大部制改革的独特之处在于,一方面将更多行政职能、行政资源纳入到改革框架,另一方面下最大力气简化机构组成,切实打通属地与垂直管理。
 
  在部门整合之前,顺德已将原来省市垂直管理的工商局、地税局、质监局、药监局、公安局、国土局、规划局、社保局、气象局等九个部门划归本区管辖。同时,广东省赋予顺德地级市管理权限,权力范围覆盖除法院、检察院系统等需要佛山全市统筹事务外的其他所有经济、社会、文化管理事项。
 
  顺德利用充分的改革授权,对政府结构进行大刀阔斧的改革。
 
  组建了大规划、大经济、大社保等部门,如新设的环境运输和城市建设管理局就整合了原环保局、建设局、交通局、城管局的相关职能。调整后区级原有机构数量缩减60%。
 
  改革后党政职能部门首长由区委常委、副区长和新设政务委员担任,原部门领导级别不变,转为副职或科室主任。2012年后顺德职能部门数量略反弹,新增3个,达到19个,但横向简明、纵向简洁、纵横联动的基本框架没有变化。
 
  第三,决策权与执行权重构,为效能提升奠定基础。
 
  行政过程中决策权、执行权和监督权不分是阻碍我国政府效能提升的重要原因。
 
  党的十七大报告提出建设“决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,肯定了适当探索决策权、执行权和监督权合理布局的方向。顺德在改革过程中也考虑到了权力结构的设置问题。
 
  在全区层面上,顺德将决策动议权赋予党政职能部门和决策咨询单位,将决策审定权赋予由区委常委、副区长和政务委员(即区党政主官和各大部门首长)组成的党政联席会议,从而做到决策权的集中化和上移。
 
  将执行权交给局级部门下属的内设部门、法定独立执行机构和乡镇政府,做到执行权的专业化和下移。最后,监督权则交给纪检机关与监察局的合署部门,以实现监督的独立化和外移。
 
  经验表明,在政府部门改造过程中,集中的决策权和分散的执行权相配合,能够激发组织活力,最大程度提升组织绩效。
 
  顺德大力度的职能部门整合使得决策动议权相对集中,而相对集中的党政领导体制则使决策审定权集中起来,因此很好实现了决策权的集中配置。决策权与执行权的合理配置,在职能部门层面也得到较好的实现。
 
  改革前,党组是党在政府部门内设置的领导机构,在本机关发挥领导作用,对重大事项具有决定权。因此,党组在大部门的设置情况是部门决策权力分布是否合理的“指示器”。
 
  在顺德,对党政合署办公形成的大部门,新机构由党委主管,合署后的政府部门撤销原先设置的党组;对政府职能部门合并或合署形成的大部门,内部形成了部门党组与部门内职能板块分党组(2015年后出现)的两重结构。
 
  整体来看,职能部门的决策权在一定程度上实现了集中化和上移,但其决策权和执行权的分离程度不及区级层面的分离程度。

【作者简介】
郑永年,华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席,新加坡国立大学东亚研究所所长。林辉煌,华南理工大学公共政策研究院学术委员会副研究员,华中科技大学中国乡村治理研究中心社会学博士。

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