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脱欧公投的裸奔姿势与错失

  卡梅伦任内公投连连,让人感慨英伦之代议民主的保守政治风范是否依然存在以及英吉利海峡还是否具有政治传统的界分意义。前有2014年的苏格兰独立公投,有惊无险,国家得以保全,但胃口既张,闸门洞开,分离隐患难说终结。后有2016年的脱欧公投,大众泄愤,精英失范,举国震荡,遗祸难测。公投在英国政治中的兴起,是英国自身代议政治传统与保守主义宪制的一次变异,是民主全球化的系统性震荡在英国的回响。公投导致脱欧派微弱取胜,英国开启脱欧法律进程,但国内政治更加分裂,分离之祸潜伏发作,国家前途未卜难平。
 
  公投顺利完成,但结果出乎绝大部分精英的预测和判断。卡梅伦还是太自信了,脱欧公投本为对内安抚和对外威慑之举,却弄巧成拙,无法自控,引致英国国运提前进入结构性衰退期。各路精英亦乐观预测,严重低估英国普通选民的情绪和冲击力。精英失算,大众狂欢,但高潮过后,悔意顿生。据悉,公投后联署再次公投的人数已达数百万,其中不乏支持脱欧者,可见微弱多数所代表之共识基础十分脆弱,但公投不可能重来,这一苦果只能由整个英国民族来承担。卡梅伦虽欲引咎辞职,但其自我问责无法弥补公投对英国国民的撕裂与损害。政治家在啜饮公投民主的烈酒之后,无法避免在阴暗的政治角落里啜泣。脱欧公投是一种缺乏审慎制度设计的裸奔式公投,对于世界其他地区跃跃欲试的直接民主冲动是一个很好的教训,引导我们重新关注民主的审慎美德和代议真谛。
 
  裸奔公投的法治缺失
 
  公投作为直接民主形式,往往被用来解决最为重大的宪制问题,比如分离问题或脱欧这样的国际体系归属问题,有时也用于制宪或立法,甚至在瑞士还被日常化地运用于决定具体福利措施。但即便发达民主国家对公投亦采取审慎态度,以公投法设定专门的程序和标准,将公投纳入理性的宪制性程序控制之下,既尊重和诉诸民意,又给出检验和挖掘真实民意及公益的商谈性安排。当然,公投具有人民直接出场的理论美感、政治正当性优势和力量暗示,初涉公投的国家往往欣欣然其极致的民主正当性,而缺乏审慎的法制建构作为塑造和引导民意表达的必要基础。
 
  公投法的理性建构是一个逐步展开的过程,甚至是否采行公投也是一个严格的宪法问题。以分离主题下的加拿大魁北克、西班牙加泰罗尼亚和英国苏格兰为例。1995年,魁北克独立公投支持率高达49.4%,举国震惊,加拿大联邦紧急启动修法程序提高公投门槛,加固宪制壁垒:公投通过率由1/2提高到2/3;公投结果不作为直接生效的结果,而需要提交加拿大联邦联席会议审议表决,再设置一个2/3门槛。加泰罗尼亚独立公投一直未能成行,原因是西班牙最高法院一直封杀地区公投的合宪性,从严解释西班牙宪法中的国家统一条款。苏格兰公投则缺乏审慎的后续商谈性安排,此次脱欧公投亦然,导致覆水难收,回天无力。
 
  英式公投尽管也有事先制定的公投法案作为法律基础,但缺乏对公投结果的有效的限制和引导。此次脱欧公投之后,立即有英国媒体及分析人士指出公投法未能订立审慎规则来约束公投,导致缺乏权威有效的宪制机构和程序来实施补救。比如,若公投法事先订明2/3才可通过,或引入议会复核程序,或可回旋自如。当然,这是英国政治的一次精神劫难,是对公投式直接民主的迷思,但也构成了一次机遇,逼迫英国政治家重新思考英国政治传统及追加完成对公投法制的完备建构。
 
  两种民主的隔空对话
 
  脱欧公投通过后,除了脱欧派意志满满准备政治接盘外,留欧派的忧伤和愤怒不断上升,苏格兰和北爱尔兰更是祭出分离公投作为报复性措施。全世界都在瞩目英国,精英人士不分界别普遍忧伤,总感觉公投民主哪里错了,总感觉英国政治出现了病变,总感觉需要检讨民主理论和公投民主制度,甚至有将公投与民粹主义相联系的。
 
  有趣的是,公投是英国人民的行为,但最先承担责任的是首相卡梅伦。这里出现了两种民主的隔空对话:公投民主和代议民主。卡梅伦是代议民主的产物,本应对议会负责,对产生他的多数党负责,但他却越过议会机制直接对人民负责,而人民并未直接选举过他。当然,作为脱欧公投的始作俑者,他以辞职方式承担总体政治责任并不是不可以。而且,议会在制定公投法案时审议理性未充分发挥,导致公投失控,无法补救,作为议会多数党领袖和内阁首辅,承担政治责任也可理解。问题是,为什么是由公投式的直接民主来决定?
 
  英国宪法以代议制和普通法为规范双核,塑造了英国的精英民主和优良法治,垂范世界。18世纪上半叶,法国启蒙思想家纷纷以羡慕的眼光打量英国的政制与自由。即便在法国大革命的冲击之下,英国依然有柏克之类的保守主义政治家和思想家掌舵撑持,未出意外。当然,法国大革命以自由、平等、博爱的激进现代性普适价值横扫欧洲历史和一切传统,英国能具有如此的价值免疫力和政治定力,是世界历史的奇迹,而世界历史也最终证明英国的保守自由传统优于欧陆的激进民主传统。1790年代,柏克与潘恩论战人权与革命,柏克竭力抵制法国大革命中的直接民主冲动及偏离理性轨道的启蒙建构主义。然而,柏克当时担心的激进民主今天却在英国上演,可谓造化捉弄。
 
  直接民主是民主原型,但不是最佳适用型。直接民主在古典城邦时代有过制度实践,但未能护佑城邦共和国的自由和繁荣,反而经常遭遇僭主制和寡头制的颠覆,而其自身的理念亦曾在两千年间默默无闻。民主重出江湖,乃是近世启蒙世界观对个体自主性与理性充分证成乃至于追捧的产物。卢梭与罗伯斯庇尔在法国的民主实验是此种民主观的辉煌出场,但也遭遇了长期动荡和失序。法国思想家痛心疾首,而后有西耶斯的代表制民主和贡斯当的中立性宪制的改造,直到第五共和宪法(1958)才算消停。这是欧陆故事。英美路线是以英国长期的代议制传统和美国联邦党人的“麦迪逊民主”为代表的,突出精英的代表性和审议理性,反对大众的直接参与。
 
  代议民主优于直接民主本是现代政治最基本的共识与实践理性,但却逐步受到直接民主的侵蚀,其原因主要在于:第一,精英责任的衰退,政治家回避决断,献媚大众,取悦民意,丧失了柏克所谓的代表的独立判断力,颠覆了代表在理性上的自主责任;第二,普选、大众参政及互联网技术的发展,为直接民主恢复了理念生机与实践活力;第三,隐秘的政治责任转移策略,即政治家通过将决策责任转移给不可问责的大众来卸载自身责任并可以挟民意实施政治威胁和要价,将民意工具化,只是这种精英化操作未必每次都奏效,卡梅伦此次就马失前蹄。
 
  尽管如此,直接民主的“理性赤字”仍然是显著的:其一,人民的无定形和民意的不确定性,导致公投结果难以获得理性上的确定性理由和证成依据;其二,结果的不可问责性和不可补救性,导致投票者的集体不负责任。此次脱欧公投,英国代议民主机制完全失声,直接民主高调出场,国运、美德、智慧、审慎与共识顿时陷入民主漩涡之中无法辨识和确定。经过此番巅峰体验,英国政治家和英国社会当重回代议民主正轨承担起各自责任。
 
  港台治理不足模仿
 
  苏格兰公投之后,尚有人拍手称快,认为是英国民主的进步与闪光。此次脱欧公投,称颂者极少,而其民粹化和非理性的面向逐步得到精英与大众的一致共识。经历此次严重震荡,公投很可能在英国政治中面临道德破产的窘境。如此,则对公投在全世界的道德正当性及其制度优势将是当头一棒。而在联邦层面严格排除公投的美国,其治理效果要远好于那些采纳公投制度的国家。因此,震荡过后,即便英国不取消公投,亦会在议题和制度程序上十分审慎地加以处理,订立严密的公投法制,并尽量用足代议民主制和普通法司法机制的既有空间。
 
  中国的港台地区近年来面临着分离公投的挑战,但此次脱欧公投正好给出反例,引其反思自律。台湾有公投法,但其立法设计相对理性,对激进的台独公投和分离运动有一定的宪制性约束,但民进党全面执政后可能全力修改公投法,降低门槛,为台独公投打开制度大门。然而,台独公投成功之日,其公投行为正好符合大陆《反分裂国家法》的适用条件,两岸和平完全断绝,武统条款即被激活。公投是台湾民主化之后的民主利器,但也是激进冲动和招惹战祸的潘多拉之盒。英国公投脱欧不会引发战争,因为英国是独立主权国家,但台湾公投脱离中国属于叛乱行为,战争难以避免。因此,民进党若是负责任的民选执政党,就应当限制对公投法的滥用,以精英民主政治承担两岸关系和平发展的宪制性责任。
 
  香港没有公投法,但社会运动正在创设某种公投形式,比如“五区公投”、“占中公投”等。这类公投并非法定公投,而是政治请愿和民意调查。还有更激进的公投性议题,比如2047全民制宪、香港独立建国等。香港社运的公投冲动显著地受到台湾及西方世界公投理念与实践的直接影响。面对香港社运的公投诉求,内地涉港研究群体及香港社会也曾出现过是否要“公投法制化”的讨论,但总体上认为香港不适合引入公投法,原因是香港属于一国两制与基本法下的地方行政特区,有着完备的法治体系和成熟的公民社会,包括政改亦有章可循,无需引入公投来进行重大决策或制度创制。事实上,优良治理并不依赖于公投,而依赖于代议民主、行政中立和司法独立,依赖于公权力的公开性和可问责性,依赖于精英的审议理性和美德责任。无公投法的国家或地区不必引入公投法,而需要聚焦治理体系的真正要害部位进行诊疗重构。有公投法的国家或地区则需要审慎建构其公投法制,避免脱欧式的裸奔公投,加固宪制壁垒和后续审议确认程序,戒备民主的民粹化。
 
  总之,英国脱欧公投代价高昂,民主理念畸变,实体后果难测,给英国自身和全世界都上了一堂生动的民主政治课,而惟其发生于代议民主最为成熟的英国,才更有理念和制度反思的典范意义。我们更关心的是:其一,卡梅伦之后的英国民主政治如何回旋重建以便继续给世界以正确的制度信心?其二,顶礼膜拜公投的国家或地区如何重新审视民主原理与精英责任,开启自查自纠的理性进程?

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