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城管执法何以不难

    “城管执法难”是我国现阶段产生的各种经济社会问题和矛盾在城市发展和管理领域的反映和呈现。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大,速度最快的城镇化发展。城镇化是推进我国现代化建设和实现“两个一百年”目标的必经路径,也是我们克服当前经济下行困难的重要举措。城镇化使数以亿计的农民进城转化为市民,促进了消费,推动了经济发展。但如此多的农民以如此快的速度进城,他们进城后要生活,要工作,而城市的就业岗位有限,他们中的许多人(除了这些“新市民”以外,城市中还有许多因国家经济结构调整而下岗的“老市民”)不得不自谋维持生计之道,如开小饭店、小茶馆、小商店,或者路边摆摊、居民楼前烧烤、地铁上卖唱,街道上卖字画或小手工艺品,有的人甚至以乞讨、“碰瓷”为生。这种情况给城市秩序、治安和交通等带来了极大的挑战,城市,特别是大中城市的政府不得不组织专门的城管执法队伍加强城市管理,维护城市秩序。

    近20年兴起的城管执法不同于传统的行政执法,其所面对的主要是前述千千万万的刚进城,刚从农民转化为市民或尚未转化为市民的既是农民又是市民,既不完全是农民又不完全是市民的“新市民”,以及因国家经济结构调整而短期或长期下岗的“老市民”。这些新、老市民们为了挣钱养家,其自经商、自从业往往不遵守既定规则、秩序,他们中的一些人往往还不服从管理,甚至抵制和抗拒执法。而城管执法者们为了维护城市秩序,履行政府交付他们的职责,完成领导布置给他们的执法任务,对不服从管理、抵制、抗拒执法者则往往强行执法,甚至暴力执法、野蛮执法,从而导致 “城管执法悲剧”多年来接连不断地在全国各地上演,严重影响了政府和人民的关系,影响了人民政府的形象和法治政府建设目标的实现。

    如何终结这种悲剧,如何破解“城管执法难”?笔者总结党的十八大以来,特别是十八届三中、四中、五中全会以来我国国家治理、社会治理的理论与实践,并借鉴国外、境外城市管理的经验,认为“善治”是 “城管执法难”的重要破解之道。

    所谓善治(Good Governance),是区别于传统管理,在管理目标上强调以人为本,增进管理相对人权利、福祉;在管理主体上强调公众参与,推进多元主体共治;在管理方式上强调听取管理相对人意见,与管理相对人协商,选择既能达到管理目标,又对管理相对人权益损害最小的解决问题方案;在管理手段上强调规则之治、注重硬软法兼治的现代新型管理----治理模式。

    首先,“善治”在管理目标上强调以人为本,注重增进管理相对人的权利、福祉。传统的行政管理以“管”为本,其所注重和追求的是保障、维护管理秩序。由于传统管理模式过分注重追求秩序而忽视管理相对人的感受,忽视了对管理相对人权益的保护,管理相对人往往不予配合,从而欲求秩序而不得,反而导致管理目标难以实现。“善治”当然也要追求秩序,但不是为秩序而秩序,而是为增进管理相对人权利、福祉和公共利益的双赢目标而追求秩序。执法者设身处地为管理相对人着想,解决管理相对人的实际困难,管理相对人自然会对执法予以配合,执法者也就自然而然地获得了其所追求的秩序,从而实现双赢的目标。

    其次,“善治”在管理主体上强调公众参与,特别注重推进多元主体共治。传统行政管理的管理主体是单一的,就是政府及其主管部门。而善治的治理主体是多元的,不是政府及其主管部门单打独斗,而是组织和动员广大的社会力量,如行业协会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织,以及由管理相对人自己组建起来的组织,参与到治理中来。多元治理的优势是多方面的:一是有利于调动广大社会公众的积极性,以创建最优的治理环境,找到和推进最优的治理方案;二是有利于最大限度调动管理相对人的积极性,以最大限度地消除执法阻力,在管理相对人参与治理的条件下,管理相对人不再是消极的管理对象,他们同时是治理主体。作为管理相对人,他们关注维权;作为治理主体,他们要履行治理责任,要兼顾个人利益与公共利益;三是有利于防止行政执法主体任性、恣意、滥权和侵权。在多元主体的参与下,行政执法主体任性、恣意、滥权和侵权即使不是不可能,也是极为困难的,从而可以避免许多社会矛盾的激化,防止相应群体性事件事件的发生。

    再次,“善治”在管理方式上强调听取管理相对人意见,与管理相对人协商,选择既能达到管理目标,又对管理相对人权益损害最小的解决问题方案。“善治”的管理方式要求在执法中贯彻行政法的两项基本原则:一是正当法律程序原则;二是比例原则。传统正当法律程序原则要求行政主体在对管理相对人做出不利行政行为时,必须向相对人说明理由,听取相对人的陈述、申辩,现代正当法律程序原则更进一步要求行政主体对管理相对人做出任何行政行为,都必须与管理相对人协商,共同探讨行为方案,甚至由双方签订合同、协议,确定双方各自的权利、义务。这与传统的行政管理“命令—服从”原则比较,其有更多的柔性,更多地体现和尊重管理相对人的人格尊严,使管理相对人有更多的获得感,从而使执法能更顺利,产生更好的实效。比例原则要求行政主体实施行政行为,应当进行必要性、适当性和比例性分析:探讨拟作出的行为对于实现相应行政目标是不是必须的,有没有可替代的对管理相对人权益损害更小的方案;如果拟作出的行为是必要的,则进一步进行利益衡量,找出能兼顾和平衡公益、私益、不同社会群体、不同社会阶层利益、近期利益与长远利益的较优方案;在此基础上,还应进一步进行行为的成本效益分析,尽量寻求成本较低效益较高的方案。在行政执法中,坚持和贯彻行政法的正当法律程序原则和比例原则,对于防止和化解执法过程中可能产生的各种矛盾和纠纷具有特别重要意义。

    最后,“善治”在管理手段上强调规则之治、注重硬软法兼治。法治在很大程度上是规则之治。无论对于执法主体、执法实施人员,还是对于管理相对人,都必须通过规则明确其行为规范,就执法主体来说,必须通过法律、法规明确其职权、职责并公示其权力清单、责任清单,使之“法定职责必须为,法无授权不得为,法定职权职责依法(法定条件、标准、要求、程序)为”;就执法实施人员来说,必须通过法律、法规明确其执法资格、条件、权利、义务,使之既敢于执法(法律赋予其人身、职业、福利、待遇的保障),又不恣意、滥权(法律以严格的问责机制制约);就管理相对人来说,必须通过法律、法规明确其行为的“负面清单”;凡是其不能实施的行为,不能进入的领域,均以法律、法规或规章明令禁止,使之既敢于创业、创新(法律以法定救济途径保障),又不超越法定边界,侵害国家利益、公共利益和他人合法权益(法律以行政处罚、行政强制等责任机制制约)。当然,现代社会的规则之治,不仅包括硬法(法律、法规、规章等)之治,也包括软法(市民公约、乡规民约、行业规章、国体章程等)。“善治”是硬软法兼治之治。

    综上,笔者的结论是:破解城管执法难需要“善治”,行政执法应当和必须坚持“善治”。

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