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论政务公开

    2016年1月11日,中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》(以下简称“《政务公开意见》”)。会议指出,政务公开是建设法治政府的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程,权力运行到哪里,公开和监督就延伸到哪里。要依法依规明确政务公开内容、标准、方式,加快制定并公开权力清单、责任清单、负面清单。要重点推进财政预算、公共资源配置、重大项目建设批准和实施、社会公益事业建设等领域政务信息公开,以公开促落实、以公开促规范、以公开促服务。要创新公开方式,扩大政务公开参与,注重公开实效,让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与。

    那么,什么是政务公开?中国在现时的政治生态和经济发展环境下,为什么要全面推进政务公开?怎样全面推进?要建立哪些制度,采取哪些措施,遵循什么途径?如何保障政务公开目标的真正实现?这些是我们贯彻落实《政务公开意见》首先要解决和回答的问题。本文拟对这些问题做一初步的研究和探讨。

    一、政务公开的涵义与意义

    《政务公开意见》和中共中央、国务院以前发布的有关政务公开的文件[1]均没有对“政务公开”的涵义进行界定,2007年国务院发布,2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》更是没有提及“政务公开”的概念,但对“政府信息”下了一个定义:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”。

    既然现行法律、法规和规范性文件均没有对“政务公开”的内涵外延做出明确界定,那我们怎么对这个问题展开研究呢?笔者试着以本人对“政务公开”的理解,并通过与《政府信息公开条例》中确定的“政府信息”涵义进行比较,来对“政务公开”这一概念进行阐释。

    首先,“政务公开”的“政务”是指整个国家公权力的运作,包括决策、立法、执行、监督的整个过程。在中国,政务的主体不仅包括国家机关,而且还包括作为执政党的中国共产党。而“政府信息”仅指作为国家公权力一部分的行政权运作的信息和行政权运作获取的信息,其主体只是行政机关,而不包括立法机关,更不包括作为执政党的中国共产党。

    其次,“政务公开”的“政务”包括公权力运作的动态的活动和静态的信息,而“政府信息”仅指行政权运作的静态信息和行政权运作获取的静态信息。

    再次,“政务公开”的“政务”虽然包括政务信息,但一般只包括公权力运作的信息,而“政府信息”既包括行政权运作的信息,也包括行政权运作获取的信息,即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的公民、法人和其他组织的信息。

    所以,“政务”与“政务公开”在两个维度上大于“政府信息”与“政府信息公开”或者可以包容“政府信息”与“政府信息公开”:一是公开的主体,前者是整个公权力主体,后者只是公权力主体的一部分----行政权主体;二是公开的内容,前者包括公开动态的活动和公开静态的信息,后者只包括静态的信息。但是,二者也存在一定的交叉关系:前者的政务信息仅指公权力运作的信息,后者的政府信息还包括行政权运作获取的公民、法人和其他组织的信息。

    当然,这次深改组通过的《政务公开意见》是由国务院办公厅制定的。国务院发布的文件自然规范的只是行政机关的政务公开,而非整个国家公权力和执政党的政务公开。因此,它只是在内容的维度上而不是在主体的维度上大于乃至包容“政府信息公开”。

    关于政务公开的意义,过去学界讨论过的政府信息公开的意义也同样适用于政务公开。[2]因为政务公开包括政府信息公开,政务公开的意义当然也就同样包括政府信息公开的意义。当然,政务公开的主体、内容的范围均大于政府信息公开(尽管政府信息公开的某些内容也有不属政务公开的信息范畴的),如政务活动的动态公开,故政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义。因此,我们有必要在政府信息公开的意义之外进一步探讨政务公开的意义。我们认为,这种意义主要表现在下述三个方面:

    其一,政务公开是实现现代参与民主和协商民主的必需。对于传统的议会民主或“传送带”[3]民主模式而言,人民对政府的基本要求是:政府严格执行议会制定的法律和决议、决定。人民通过选举把“民意”传递给议员、议会,议会通过法律、决议、决定把“民意”传递给政府,政府通过执行议会制定的法律、决议、决定,实现“民意”。对于这种传统的民主,要求有政府信息公开的保障。美国宪法第一修正案起草委员会主席麦迪逊说,“民选政府如果没有以对信息的全面知情或自由获取为基础,将成为一出闹剧或者悲剧的开端,甚至二者兼而有之”[4]。人民选举产生政府,其目的是让其传送和执行“民意”。政府是否传送和执行“民意”,人民必须享有知情权。为此,政府信息必须公开,必须建立政府信息公开制度。

    对于现代民主--参与民主和协商民主来说,政府信息公开同样是必须的。但这还不够,还必须有动态的,事前、事中的政务公开,如决策过程公开、立法过程公开、执法行为公开,等等。没有政务公开,社会公众不可能有效参与决策、立法和执法,不可能有效地与政府就决策、立法、执法的有关事项展开协商、讨论、辩论,政府也就不可能广泛地了解和听取社会公众的意见、建议和主张,更不可能将社会公众的意见、建议、主张反映和体现在决策、立法和执法之中。因此,没有动态的,事前、事中全过程的政务公开,参与民主和协商民主根本无法运作,从而也就不可能有参与民主和协商民主。

    其二,政务公开是实现国家治理现代化的必需。现代国家治理不同于传统的国家管理,[5]它必须依赖政务公开才能运作。首先,现代国家治理的主体是多元的,它既包括作为传统国家管理主体的政府,也包括作为传统国家管理相对人的公民、法人和其他组织,特别是包括现代公民社会中的社会团体、行业协会、基层自治组织以及近年来不断生长和发展的NGO、NPO等。这些新型治理主体参与国家治理,显然不仅需要政府信息公开,而且需要整个政务活动的公开;其次,现代国家治理的目标是人民的权利、自由和幸福,要让人民有主人感,有获得感。而人民的这种主人感、获得感只能在政务公开的政治生态环境中形成、深化;再次,现代国家治理的手段、方式是合作、协商、柔性,而不同于传统国家管理手段的单方性与强制性。现代国家治理越来越多地运用行政指导、行政合同、协议,以及软法工具。[6]这些治理手段、方式的运用在很大程度上依赖政务公开,或以政务公开为前提,或以政务公开为保障。

    其三,政务公开是依法治国,建设法治国家的必需。依法治国,建设法治国家不是为依法治国而依法治国,依法治国是党和国家为了实现下述基本目标而推进的宏伟工程:国民的人权获得较有效的保障和尊重;国家公权力,特别是行政权得到较有效的监督和制约;腐败得到较有效的遏制和消减;社会公平正义得到较有效的维护和彰显等。这些基本目标的实现哪一项都离不开政务公开,都必须依赖政务公开。就尊重和保障人权而言,只有政务的决策和执行公开,国民才可能了解政府和政府官员对人权的态度和政府行为对人权的影响,才可能监督政府和政府官员,促其纠正对人权的侵犯和加强对人权的保护。就对公权力的监督、制约而言,政务公开本身就是关住公权力的制度笼子。[7]有了政务公开,政府和政府官员就不可能任性、恣意乱作为、不作为,其决定行为或不行为,如决定行为,选择如何行为,均必须三思而后行。否则,随时可能被拍砖、被批评、被问责。就反腐败而言,阳光、透明是防腐剂,政府信息公开对于防腐、反腐即发挥了重大作用,政务公开的作用则更全方位,更具立体性。因为政务公开是事前、事中、事后的动态公开,政府和政府官员即使想腐也不能腐、不敢腐;就社会公平正义的维护和彰显而言,政务公开不仅是防止公权力偏私、公权力寻租、公权力为少数人利益服务、为特权阶层利益服务,以保障社会公平正义的条件、屏障,而且是让社会公平正义呈现出让全体人民看得见的一种形态展现于世人面前,以提高政府的公信力,增强人民对依法治国,建设法治国家的信心。

    二、政务公开的范围

    中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从三个层面设定了政务公开的范围:一是从政务运作顺序的层面设定了政务运作各个流程的依序公开:决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开;[8]二是从政务运作要素的层面设定了各级政府及其工作部门的法定权责及运作要求公开:职能公开、法律依据公开、实施主体公开、职责权限公开、管理流程公开、监督方式公开;三是从重点领域政府信息的层面设定了若干重点政务信息项目的公开:财政预算公开、公共资源配置公开、重大建设项目批准和实施信息公开、社会公益事业建设信息公开等。

    关于政务公开范围的第一个层面--政务运作顺序的各个流程,这些流程实际上是有一定交叉和重合的,如第五项流程“结果公开”与前四项流程:决策公开、执行公开、管理公开、服务公开就必然有交叉和重合。决策公开必然包括公开决策结果,政府如果只公开决策过程而不公开决策结果,那就不是完整的决策公开。执行公开、管理公开、服务公开同样应包括公开执行、管理、服务的过程和公开执行、管理、服务的结果,否则,就不构成一个完整的流程公开。另外,执行公开、管理公开、服务公开这三项公开也必然存在交叉和重合。相对于“决策”,执行、管理和服务均是“执行”。管理是具有较多义务性、单方性和强制性的执行,服务是具有较多权益性、协商性和柔性的执行。

    过去我们有对行政(狭义的“政务”)流程的三分法和四分法。前者为行政决策、行政执行和行政监督,后者为行政决策、行政立法、行政执行和行政监督。这里的“行政监督”是指行政机关对行政相对人活动的监督或监管(如市场监管、金融监管、互联网监管等),区别于行政机关为执行决策而制定规划、制定标准、制定行为准则和进行审批、许可、确认等直接执行行为。这里的“行政立法”是指享有行政立法权的特定行政机关制定行政法规和规章的行为、活动,区别于就特定事项制定行政政策或作出行政决定的行政决策。这种行政流程的三分法和四分法与中共十八届四中全会采用的五分法一样,也有缺陷,行政监督与行政执行存在一定重合,行政立法与行政决策存在一定重合。因此,在确定政务公开的范围时,应三分法、四分法和五分法并用,以保证整个政务的全方位和立体式公开。至于各流程中的相互交叉或重合的内容,各地各部门在制定本地本部门的政务清单时可进行必要的清理、整合和归并。

    关于政务公开范围的第二个层面--各级政府及其工作部门的法定权责及运作要求的公开:职能公开、法律依据公开、实施主体公开、职责权限公开、管理流程公开、监督方式公开。这个层面的公开是根据近年来国务院推行的“三张清单”制度而设计的,[9]它对于规范行政权的行使,防止政府和政府部门乱作为、不作为,保护行政相对人的合法权益是非常有益的。但是,由于我国的行政组织法和行政程序法尚不完善,省、市、县、乡、镇尚无专门的组织法,国务院各部委尚无专门的组织条例,国家尚未制定统一的行政程序法,故各政府和政府部门的“三张清单”所列职能、职责和管理流程并非完全法定,有一部分是源自政府编制部门制定的“三定方案”或“三定办法”[10]或政府及政府部门自己发布的规范性文件(俗称“红头文件”)。对于行政机关这部分非完全法定的职能、职责、管理流程,根据《政务公开意见》加以公开是完全必要的,它可以接受人民的监督,凡是规定得合理的,今后制定行政组织法应逐步加以法律化;凡是规定得不合理的,应建议有关部门予以修改、变更,使行政职能、职责和行政程序进一步科学化、正当化。

    关于政务公开范围的第三个层面--重点领域的政府信息公开,党的十八届四中全会决定和这次深改组通过的《政务公开意见》均列举了四个主要方面:财政预算公开、公共资源配置公开、重大建设项目批准和实施信息公开、社会公益事业建设信息公开。之所以将这四个领域的政府信息公开确定为政务公开的重点领域,是因为这四个领域与公权力运作的关系最为密切,与社会公众的利益最为密切,同时这四个领域又最容易产生或引发权力滥用和腐败。公开财政预算,有利于让全体社会公众看住国家的“钱袋子”;公开公共资源配置,有利于让人民群众为公共资源的科学配置把关,防止资源分配不公和资源浪费;公开重大建设项目的批准和实施情况,有利于防止权钱交易、权色交易,也有利于防止国家花大钱建“豆腐渣工程”;公开社会公益事业建设信息,有利于加强人民群众对社会公益事业建设的监督,保障各种社会公益事业的项目真正发挥“公益”的作用,防止“公益”变“私益”,防止“公益”变“无益”或“负益”。当然,政务公开的重点领域并非完全限于这四个领域,全国各地的情况不同,四中全会决定和这次深改组通过的《政务公开意见》使用了“等领域”一词,其含意就是鼓励各地根据自己的情况,增加另外的重点公开领域。

    三、政务公开的方式与途径

    政务公开包括政务信息公开和政务活动过程公开。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的比较完善的方式与途径,政务信息公开完全可以适用。因为本文研究的“政务”和“政务信息”均限于狭义的政务和狭义的政务信息,狭义的政务信息即指政府信息,而不包括人民代表机关立法、监督等活动形成的信息和执政党执政活动所形成的信息。至于政务活动过程公开的方式与途径,则需要立法进一步规范与完善。

    《政府信息公开条例》规定的政府信息公开方式与途径有七:其一,通过政府公报公开;其二,通过政府网站公开;其三,通过报刊、广播、电视等媒体公开;其四;通过新闻发布会公开;其五,在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为信息需求者获取信息提供便利;其六,根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开信息;其七,信息需求者根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向政府申请获取政府主动公开的信息以外的政府信息。[11]

    至于政务活动过程公开的方式和途径,由于目前尚未制定政务公开的法律、法规,故无统一的规定和要求,各地各部门都在实践探索中。根据各地各部门的实践探索和有关单行行政法律、法规的规定,各种不同政务活动过程的公开遵循不同的方式和途径。

    行政决策公开的方式和途径主要包括:其一,向社会公开征求决策方案的建议;其二,对相应事项的不同决策方案展开公开讨论、辩论,公开讨论、辩论可通过听证会、论证会进行,亦可在网络上进行;其三,政府举行常务会议或者全体会议,政府部门举行部务会议对相应决策进行审议和作出决定时,允许社会公众或社会公众代表旁听;其四,相应会议纪要和决定及时向社会公开。

    行政立法公开的方式和途径在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中均有所规定。例如,《立法法》规定,“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”;“行政法规草案应当向社会公布,征求意见”;“行政法规由总理签署国务院公布”;“行政法规签署公布后,及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载”。[12]国务院《行政法规制定程序条例》规定,“重要的行政法规送审稿,经报国务院同意,向社会公布,征求意见”;“国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,听取基层有关机关、组织和公民的意见”;“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见”。[13]国务院《规章制定程序条例》对规章制定过程公开的方式和途径也作了基本相同的规定。[14]

    除了《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定外,近年来全国各地行政立法的实践还创造了许多行政立法过程公开和拓宽社会公众参与行政立法途径的新鲜经验,如向社会公开征集行政立法项目、建议,以及委托立法、协商立法等。

    行政执法公开的方式和途径在《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》以及国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》等法律、法规和规范性文件中均有相应规定。《行政处罚法》规定,“行政处罚遵循公正、公开的原则”;“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据”;“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利”;“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳”。[15]《行政许可法》规定,“设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则”;“有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开”;“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”。[16]《行政强制法》亦有与《行政处罚法》《行政许可法》基本相同的规定。[17]国务院2004年发布的《纲要》在“全面推进依法行政的目标”和“依法行政的基本要求”中分别规定:“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”;“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法应受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。

    上述法律、法规和规范性文件规定的政务公开的方式和途径是非常分散和很不统一的,迫切需要今后制定政务公开法加以统一规定。

    四、政务公开的保障与落实机制

    政务公开的保障与落实机制主要包括四个环节:一是观念环节、二是立法保障环节、三是组织保障环节、四是监督环节。

    政务公开的推进首先需要转变观念,特别是需要转变作为“关键少数”的领导干部的观念。政务公开不同于政府信息公开,后者主要是静态的结果的公开,而前者则是静态和动态、结果和过程的全方位的、立体的公开。可见,前者的工程要比后者宏伟得多、艰巨得多。就后者而言,从2007年国务院发布《政府信息公开条例》到现在,已经将近10年时间,虽然取得重要成效,但目前进展仍很困难,在一些地方、一些部门仍然阻碍重重。现在要推进政务公开,其困难和阻碍自然更要大得多。因此,要做好这件大事,我们的各级领导必须有最大的魄力,必须真正认识到政务公开是实现现代参与民主和协商民主的必需,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必需,是依法治国,建设法治国家的必需,从而是实现“四个全面”的必需。只有有了这种认识,才有可能将我们过去长时期呈现和维持的“政务保密是常态,公开是例外”的政治生态转变与“政务公开是常态,保密是例外”的政治生态。

    其次,政务公开需要有立法保障。本文讨论的虽然只是行政权运作的活动及其信息的公开,但这种狭义的政务公开是与广义的政务公开—整个公权力运作的活动及其信息的公开—紧密相联系的。因此,我们启动政务公开立法时,应启动广义的政务公开法,如果现有条件下不能包括执政党依法执政活动及其信息的公开,至少应包括人民代表机关立法、审查批准预决算和对一府两院监督活动及其信息的公开。如果我们目前制定广义的政务公开法条件尚不成熟,至少应当在国务院2007年《政府信息公开条例》的基础上制定《政府信息公开法》,或者通过制定《行政程序法》,在《行政程序法》中设专章规范政务公开或政府信息公开。如果这些立法均不启动,政务公开完全没有法律保障,单靠红头文件是难以取得政务公开的预期效果的。

    再次,关于政务公开的组织保障,国务院和地方各级人民政府均应设立政务公开的主管和指导机构。这种机构的职能主要有四:一是根据有关政务公开的法律、法规,对全国和相应行政区域的政务公开进行顶层设计,制定全国和相应行政区域政务公开的时间表、路线图;二是制定和发布所属政府部门政务公开的具体措施、办法和指导意见;三是组织对所属政府部门负责政务公开的工作人员进行培训,既增强其政务公开的理念、意识,又提高其推进、指导政务公开工作的技术知识和业务能力;四是对所属政府部门政务公开的实施情况进行监督检查,总结和推广经验,发现和纠正实施中的问题,并对推进政务公开不力,甚至阻碍政务公开的单位和个人问责。

    政务公开的保障与落实机制的最后环节是监督。监督的主体除了国务院和地方各级人民政府设立的专门负责政务公开的主管和指导机构外,其最重要的主体应是各级人民代表机关。各级人民代表机关应要求各级人民政府定期向其提交有关政务公开实施情况的专题报告,接受其审议、专题询问或质询。此外,人民群众和舆论机构也应是政务公开监督的重要主体,公民社会中的相应NGO、NPO机构可组织对各地各部门的政务公开实施情况进行第三方评估,评估报告通过媒体和网络公开发布。

    毫无疑问,作为政务公开的保障与落实机制的监督应是全方位的。只有全方位的监督,才能产生实效,才能推进我国政务公开真正实现制度化、常态化。

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