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“拉布倒逼剪布”的多重危害

    香港立法会的常规审议已陷入“拉布-剪布”的恶性循环,是令政府、良知议员及社会公众痛心疾首的“缠死战”。由于反对派议员将“拉布”发展为一种主要甚至唯一的政治制衡武器,而基本法体制下的民主财政又要求“用钱”事项必须经过议会同意,这导致政府与建制派议员构成了对峙阵营的另一方。在这场以“拉布”战法对抗“行政主导”的政治博弈中,反对派已经不再关心相关议案或拨款案的公益属性及对香港发展的紧要性,而采取了一种“概括性反政府”的不合作立场,从程序特权之滥用入手反复狙击政府提案。

    反对派的“拉布”逻辑很简单:每阻止一次政府提案,就消解了一次政府绩效,将政府管治与绩效预期压缩至最低,直接打击特区政府的“绩效合法性”,并以此“人为事实”作为特首与特区政府缺乏认受性的直接证据,其根源被归咎于没有“真普选”。如果说既往的“拉布”是反对派的常规对抗武器以及以2017普选政改为中心的造势行动,那么后政改时期的继续“拉布”则具有政治泄愤和为“重启政改”造势的政治意图。与反对派不断加码的“拉布”相对应,来自“行政主导”一方的“剪布”亦不断升级,恶恶相生。

    这种拉锯战不能从某一次“拉布”或“剪布”的个案性胜利来衡量,比如不能以港珠澳大桥拨款或粤深港高铁拨款是否通过作准据为双方各自喝彩,而需要看到这种拉锯对基本法确立的香港民主代议政体的结构性与根源性损伤。拉布一方和剪布一方都要看到其对等升级行为对民主程序与公义的可能偏离及危害,从而寻求合理的合作与妥协形式及空间,重塑立法会的整体代表性及相对良性的行政立法关系。

    破坏议会代表性

    议会是民主议事场所,是输入多元利益与意见并形成公共理性与公共利益的文明程序。议会在民主原理上必然代表公意与公益而不是任何个别或部分团体的特殊利益,其所承载的任何程序在本质目的上必然指向对公意与公益的发现、凝炼和保障。议会的终极合法性来自于议会制度而不仅仅是选民,而议会制度是整体宪制的有机组成部分,分享着宪法关于公意与公益的积极推定。林郑司长所谓的议员“宪制性责任”,法理基础当在于此。因此,议员或民意代表在本质上并非具体选区选民之直接代表,而是经由合法选举程序产生的公意代表,其优先代表的是整体利益而不是特殊的选民利益。这种公意代表观在18世纪的政治启蒙思想家柏克和卢梭那里是根深蒂固的。柏克给布里斯托选民的回信很精彩地解释了代表与选民的政治关系本质。卢梭对可能背离“公意”本质的“众意”的警惕至今仍有警醒和批判意义。香港立法会的恶质拉布再次生动展现了“众意”对“公意”的背离甚至背叛。

    魏玛民主是前车之鉴。由于派系林立,利益冲突剧烈,多元意见纷繁,议事规则不善,魏玛议会长期议而不决,在程序对抗中无所作为,议会对公意的代表性被多元主义政治实践冲击得七零八落。施米特在《当代议会制的思想史状况》中非常敏锐地观察到了魏玛代议民主制对民主与公意的实质性背离,观察到了19世纪所奠立的以辩论和公开性为内核与积极指向的经典议会民主精神的衰落。民选的魏玛议会无法识别和服务于魏玛宪法确定的公共利益,其政治后果就是德国经济社会危机不断恶化,民粹主义与权威主义横行,议会的无能与德国国家利益的危机之间产生了长久的、不可消解的矛盾冲突,其最终结果就是国家要么死于无休止的议会内斗,要么其整体权威与权力背离民主形式而向行政部门集中--历史悲剧性地选择了后者,其惨痛逻辑在于,行政专制固然是恶行,但形同无政府状态的民主僵局乃是极恶。当议会的具体党派与议员首先背叛了民主与公意,自我瓦解了议会的民主代表性,那么其衰亡几乎是注定的。魏玛民主之痛,深入政治肌肤。

    香港是中国宪法与基本法授权下的高度自治政体,立法会是这一政体运作的民主中枢,但今日的恶质拉布与议会审议美德的实质性崩坏,恰恰是在为某种背离民主的“行政专制”不自觉开辟道路。当立法会总是拖住香港公益与发展的步伐,总是与民意为敌时,其实质合法性与代表性已经丧失,而民众的忍耐亦有其极限。当最终民意汹涌而心向威权,则“行政专制”或可能以某种形式与面目被激活,从而导致香港民主的结构性倒退。拉布,表面上是监督和制约政府,但凡事过犹不及,其实质效果相当于自废民主武功。拉布的每一次“成功”实践,都可能是对香港立法会代表性与合法性乃至于整个香港民主体制大厦的一次重击。

    损伤行政立法关系

    香港基本法本来确立了“行政主导制”以确保政府施政效率和香港繁荣稳定。为兼顾香港民主发展,基本法亦同时确立了立法会对行政的有限制衡机制以及基于“双普选”的民主化路线。拉布实践,从香港立法会成立以来就多有发生,多数以反对派为主,偶有建制派进行拉布。拉布及其所倒逼出来的剪布共同造成了对基本法上行政立法关系的结构性损伤。

    我们观察到近期政府议案在立法会的闯关实践,拉布一方关切的是如何重复和翻新程序上的拉布手法以拖延时间造成议案流产,剪布一方则关注于如何优化议案审议次序及组合强硬闯关资源。双方在多次的拉布与剪布博弈中已毫无程序合作意识及信任关系可言,而且也无法聚焦于议案本身进行实质性讨论。在拉布成风的恶劣氛围下,拉布似乎成了反对派的标准化动作与民主秀。

    在一个贫富分化严重和仇视官商霸权的开放社会,这种行为又很可能得到场外部分选民及有倾向媒体的支持与放大。在民选程度不断扩大的立法会选举制度下,这种拉布风气甚至倒逼建制派议员跟从,对政府议案提出各种不同的修正意见。建制派议员在选举压力下很难与政府保持完全的一致。拉布造成了立法会内部的“劣币驱逐良币”效应,造成了行政立法关系日益恶化,不仅政府与反对派议员毫无协商合作的余地,甚至与建制派议员亦心生嫌隙,合作有口无心。由于香港的“特首不党”原则,特首与建制派议员之间无法建立制度性的“管治联盟”,只能依赖其他力量之调控进行着不稳定的合作。政府与建制派议员的合作形式主要是相互配合进行程序“剪布”,包括政府在议案次序上配合建制派,而建制派则在小组或委员会审议程序中利用“议长警察权”反击恶意拉布及果断实施剪布。一拉一剪之间,议员和社会的注意力几乎全部消耗在程序上,而实体的公益性则很难得到聚焦审议,常常处于程序的死角和失焦处。因此,无论拉布成功或剪布成功,都很难直接与公益划上等号。

    反噬泛民派根基

    事实上,拉布不仅陷政府于管治死地,亦陷反对派议员于政治困顿泥潭。议会的程序特权及世界范围内普遍的拉布现象表明,拉布是民主的伴生物,如影随形,若要根除拉布,只能废除议会和民主本身。不过,拉布之于民主到底是“良性肿瘤”还是“恶性肿瘤”,需要看拉布是否有理及是否被滥用。适时而有理的拉布将成就代议民主和议员的政治佳话,起到制衡政府恶政的宪制性作用。滥用而无理的拉布则成为对代议民主及议员本身的绝妙否定和讽刺,是毁坏议会与民主之民意基础的政治恶行。

    反对派以“泛民”自诩,本应具有对民主原理的透彻理解与践行。奈何在香港政治的特殊生态下,立法会内拉布议员风光无限,温和理性之议员无从发声。然而,即便就痴迷拉布的那些议员而言,其不分议题和利害的“概括性拉布”必然是政治上的“杀敌三千,自损八百”,其长期危害将反噬自身,通过选民投票惩罚和公共舆论批判体现出来。占中落幕、政改失败、拉布恶化、管治难为,这些政治作为很可能作为政治负资产由反对派议员在2016年秋季的立法会换届选举中消化承受。“票债票偿”,由香港民意体现和做主。因此,一味拉布的议员不仅自身政治前途堪忧,而且可能累及香港泛民主派整体政治利益。实际上,泛民主派亦已有所反应和切割,比如政改失败后从泛民主派中分化出“第三势力”作为中间力量。这正体现了恶意拉布对泛民派政治根基的反噬效应。拉布,随着其不合理与恶意的滥用,已不是泛民派的政治加分项,而是政治重负甚至是政治“鸡肋”。

    香港管治与发展苦于“拉布”久矣,民众困顿汲汲不得脱。与拉布相反相成的剪布又可能是另一柄刺向香港民主代议肌体的利刃。在拉布滥用的条件下,政府与建制派合作动用的各种剪布措施有一定的合理性与正当性,亦可在其经验成熟时寻求规则化和制度化,不啻为通过议会自治行为治疗恶质拉布的一剂良方。然而,剪布行为过于关注“效率”而可能不经意间牺牲民主代议的正当程序,其密集推行的剪布组合拳在取得一次次场内胜利与民意喝彩的同时有可能不经意间引导基本法下的“行政主导”走向“行政专制”。这一趋向有历史先例,有实践可能,亦需在维护一国两制与基本法的宏观视野下加以必要的戒备、节制和预防。

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