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田飞龙语中评:中央给予特首超然性

    中评社香港9月16日电(记者 黄博宁)香港中联办主任张晓明12日在基本法颁布25周年研讨会上以“正确认识香港特别行政区政治体制的特点”为题发表长达26分钟的讲话,把香港政治体制概括为:第一,香港特别行政区的政治体制是一种地方性政治体制;第二,行政长官在特别行政区整个政治体制中处于核心位置;第三,行政管理权相对于立法权处于主导地位;第四,行政权与立法权相互制约、相互配合,司法独立;他并表示,特首“双首长”身份和“双负责制”使行政长官具有超然于行政、立法和司法三个机关之上的特殊法律地位。

    张晓明的讲话如何解读?中评社就此采访了北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院助理教授田飞龙,对特首何来“超然于三权之上的特殊法律地位”,及其与大律师公会声明中“特首行为受法院司法复核制衡,在《基本法》内亦不能被理解为凌驾于香港法律之上”是为何意进行解读。

    中评社:您认为,中联办主任张晓明为何会发表这样一番讲话?

    田飞龙:占中结束、政改被否后,央港关系并没有得到改善,特区政府面临权威下滑,创科局、特区政府参与“一带一路”等方案和相关拨款难以通过的困境,社会运动又以“反水货客”等零散方式继续。在此情况下,张晓明作为中央驻港的最高联络官员,希望重新强调《基本法》中所规定的“行政主导”政治体制,凝聚基本共识,使得社会精英和市民清楚中央的治港思路。

    中评社:如何理解“行政主导”与“三权分立”的关系,两者在港的实践有什么特征?

    田飞龙:《基本法》规定行政主导是主要的原则,行政权与立法权相互制约、相互配合以及司法独立是两个配合原则。行政主导表明行政权相对立法权有优越地位,体现为政府的立法创议权、专属提案权等。但这并不否定立法对行政的制约,也并不否定司法的独立。行政主导与司法独立、立法民主同时存在,共同支撑香港的高度自治。

    中评社:张晓明讲话中“特首有超然于三权之上的特殊法律地位”依据何来?

    田飞龙:香港不是独立的政治实体,特首的身份有多重性,来自本地的选举,也来自中央的授权。这意味着,特首既是本地的元首,又是政府首脑,同时对中央负责,权威基础有中央支持。来自中央政府的委任,给予特首相对于香港普通管治架构,即立法、司法、行政之外的超然性。

    中评社:特首之超然,体现在哪里?

    田飞龙:第一,特首在央港之间是宪制上的“超级联系人”,地位与作用超越特区内常规的任何一个管治机构;第二,特首享有的是决策性的行政权(executive power),而不是一般行政权范畴内的管理性行政权(administrative power),三权中的“行政”指的是后者;第三,特首之超然性主要体现于行政立法,而不是行政司法领域;第四,这是一种法内的相对超然地位,不能僭越基本法之领地;第五,特首权力之超然性不能排除香港管治中立法、民主与司法独立的自主性价值及其对特首的制衡性;第六,特首在“法下”的最重要宪制保障在于中央的监督,为此需要完善中央任命与监督特首施政行为的制度机制。

    中评社:香港大律师公会的声明中“特首行为受法院司法复核制衡,在《基本法》内亦不能被理解为凌驾于香港法律之上”之说,同“特首有超然于三权之上的特殊法律地位”是否矛盾?

    田飞龙:并不矛盾。基于《基本法》的立法原意和规定,特首有优越于三权之上的权力,并不等于可以凌驾于三权或法律之上。如果特首超越了《基本法》和本地法律行使权力,即使有超然的地位依然不能豁免其法律责任。香港的司法独立意味着法院有权对特首的行为作出司法复核,判断其是否符合《基本法》。

    中评社:如何看待香港大学社会科学学会的公开信?如何理解他们所代表的观点?

    田飞龙:公开信没有正确完整理解特首身份的双重性。这份声明基本代表泛民的意见,反映出中央与泛民两种完全不同的期望。泛民期望香港未来能通过普选和高度自治实现完全的三权分立,中央则希望通过行政主导协调平衡香港内部的三权,实现对港的有效管制。

    中评社:张晓明主任希望达到什么样的目的?

    田飞龙:中央近来认为过往的“积极不干预”政策产生了恶果,纵容了香港政治生态和社会运动的本地化发展,导致中央对港的调控、港府施政能力、行政主导受到挑战。自去年发表《白皮书》以来,中央希望以《基本法》再教育、重树《基本法》权威为突破口,规范央港关系政治基础,张晓明的讲话也是其中的一部份。

    从现实看,《基本法》再教育面临难题,香港社会已经有普通法大律师对其作出解释,并通过普通法的自由主义原则固化成系统,而相应一国两制本位的官方《基本法》法理学还欠缺足够的论述。未来需要两者的对话、互动和整合,从更高层次建构与规划治港的法理学基础。

    中评社:香港面临的“行政主导”没有得到发挥、立法牵制行政的现状应该如何破解?

    田飞龙:尽管《基本法》规定了香港的“行政主导”,却面临“行政主导不能”的现状,在立法机构恶意拉布不作为、司法绝对独立的情况下,特首成为弱势,不能有效施政,特区和中央无法有效沟通,客观上偏离了《基本法》的原意。

    改变“行政主导不能”的现状,需要反对派改变“为反而反”的不合作态度;重新寻找时机在港实现中央可接受的普选,提高特首的认受性;找到一位有能力的特首,带领香港社会走出困境。

    从北京的角度看,中央一直把特首当成沟通央港的主要抓手,对特首的“爱国爱港”特别强调,这固然必要,但客观上容易让反对派占领“立法会”和“道德高地”。

    实际上,比起中央通过特首对香港进行威权管理,习惯了普通法的香港社会或许更倾向认可于法有据、稳定理性行使的中央管治权。若中央把《基本法》中规定对港的权力制度化、仪式化、效力化,如启动对香港法律的备案权,尝试人大与立法会等多种沟通渠道,中央对港的焦虑会大大改善。
 

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