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国际法情结与“两制”的内部裂变

    从特区政改报告提交中央至中央正式决议批复,香港政改博弈进入短暂平静期。这本应是各方密切沟通和反思调整的最佳时期,但激进反对派的两项举动则可能进一步拉紧政改的死结:第一,青年学生团体扬言提前“占中”,如果是声势威慑尚可理解,若实际执行则可能逼迫中央采取最强硬立场,适得其反;第二,民主派精神领袖陈方安生和李柱铭赴英求援,参加英国下议院外事委员会香港问题听证会,进一步主动证明香港民主派与“外国势力”的实际政治联系。作为回应和安抚,英国下议院近日展开关于《中英联合声明》的质询程序。
 
    民主派指责中央的“白皮书”破坏一国两制,背离《中英联合声明》,赴英求援的理据即在于英国是联合声明的签署方,有国际法义务维护声明的正确实施。青年团体的激进“占中”理念则来自于《公民权利与政治权利国际公约》的权利普适性规定,而无视香港以基本法为核心的法制体系以及香港属于中国地方行政区域的法律事实。
 
    民主派领袖和青年学生共享着关于香港法律地位与自治权利的“国际法情结”。这一情结的历史基础是150余年的殖民史,规范基础是《中英联合声明》和《公民权利与国际权利国际公约》。如果香港民主派将全部政治追求孤立奠基于缺乏国内法基础的“国际法”之上,等同于主动脱离由基本法奠立的“一国两制”框架,诉诸“外国势力”和“国际法普适价值”来建构“香港城邦”。这种“一路向西”式的超法治追求实际上不仅造成了与中央政治立场的严重对立,更是造成了“两制”的内部裂变,在基本法之外寻求以“想象的异邦”重建“虚幻的自我”。
 
    《联合声明》不是香港宪制基础
 
    香港民主派“国际法情结”背后是对宪法学基本常识的误解。回顾香港历史,其宪制基础变迁可分为三个阶段:第一,1840年割让之前,宪制基础是《大清律例》;第二,1840-1997,宪制基础是《英皇制诰》与《皇室训令》;第三,1997之后,宪制基础是中国宪法和香港基本法。白皮书清楚陈述了香港特区以宪法和基本法作为共同宪制基础,这一点对于熟悉殖民地法制和现代宪法原理的英国议员来说等同于“常识”,但陈李二人却要在英国议会挑战此种“常识”,殊为不智。就像英国人不可能主张殖民地宪制基础包括《中英南京条约》、《中英北京条约》、《拓展香港界址专条》一样,中国人也不可能主张香港的宪制基础包括《中英联合声明》。殖民地香港与香港特区的宪制基础只能来自于英国与中国作为主权国家的整体政治决断与法律表达。
 
    有人会主张基本法诸多安排来源于联合声明,似乎基本法的“合法性”系于联合声明。这是一大误解。我们只需要认真研读基本法的序言即可理解中英两国各自的角色与地位:第一,序言第1段载明“一九八四年十二月十九日,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权”,这表明《联合声明》的主要功能是废止香港旧有的殖民地宪制基础,就主权回归事项作出技术性安排;第二,序言第3段载明“国家对香港的基本方针政策,已由中国政府在中英联合声明中予以阐明”,这里的“国家”显然是“中华人民共和国”,行为主体是“中国政府”,《联合声明》与基本法的一致性是中国自身治港决断的一致性,是中国“提前”在《联合声明》中作出了关于香港未来宪制秩序的独立决断,基本法信守这一决断并予以法律转化。可见,《联合声明》只是在国际法技术上完成主权变换事宜,在法理和事实上都不可能成为香港的宪制基础,否则就会出现中英两国共同为香港立法的宪法逻辑困境。进而,英国议会的任何质询或决议,就不过是一种与国际法或香港民主毫无关联的“人道主义”远程关注,所形成的只是对香港民主派的安抚和对中国政府的外交性压力,对中国法体系毫无效力。
 
    历史细节可解释一切
 
    就像《中英南京条约》一样,1984年的《中英联合声明》起到了香港主权转换的法律功能,这是一种国际法功能。而宪制基础属于国内法事项,需要通过基本法予以确立。香港民主派对英国的“想象”显示出了政治上的高度盲视和历史认知上的短缺:
 
    第一,香港回归的历史动力是中国人民百余年的反殖民主义斗争,其中国民党政府亦进行了卓有成效的主权斗争与外交努力。香港民主派在政治意识上似乎毫无“反殖民主义”自觉,香港的本土文学、影视和学术作品似乎亦无此世界大潮下的自省,这在大英帝国的“日不落”式全球殖民地中是罕见的。
 
    第二,1970年代末英国主动与中国接洽香港问题并非以“回归”为主题,而是解决即将到期的新界土地投资产权预期问题。如果新中国政府是清政府,则《中英联合声明》就不是关于香港回归和基本法基调的问题,而是新界续期的问题,香港殖民地秩序继续存在。在总督继续管制下,“双普选”遥遥无期,“司法终审权”闻所未闻。
 
    第三,1980年代初的回归谈判中,英国方面一再拖延和讨价还价,对香港的“高度自治”根本无心涉及,焦点在于大英帝国的殖民利益。谈判期适逢英阿马岛之战大捷,撒切尔夫人挟威而来,但军事威慑未果,主要原因不是英军衰落了,而是中国军队强大了。退而求其次,英国人提出“主权换治权”,即主权回归,治权保留,相当于中国获得“东家”名义,但“掌柜”依然是英国。如果当时的中方就此妥协并与英方充分交换具体利益,则“一国两制”下的香港管制团队就仍然是英国总督团队,“治权”成为殖民管治权的变种,香港人的“高度自治”依旧闻所未闻。中国坚持“主权与治权”一体回归,为基本法关于香港“高度自治权”的宪制安排提供了充分的政治前提。
 
    第四,1984年的《联合声明》主要是关于中英主权事务交接的框架性安排,焦点并不在于香港民主化,而且完全没有提及香港的“普选”目标,“普选”是中央政治决断和基本法首创。《联合声明》载明的行政长官产生办法是“选举或协商”,基本法第45条载明的是在提委会提名基础上“普选”产生。如今,陈李二人要求英国方面监督在中英谈判与《联合声明》中并未提及且英国自身也未实行的“特首普选”,在法理和常识逻辑上均不能成立。
 
    显然,如果民主派愿意从“想象的异邦”中觉醒,就不会认为香港的自治权来自于英国人在《中英联合声明》中对香港利益的代表和斗争,恰恰相反,英国人竭力维护的只是大英帝国的殖民利益,其中并不包括香港人的高度自治权和司法终审权。甚至包括此次英国下议院的质询程序,其本质目的也绝非检讨《联合声明》中关于香港未来宪制的实施状况或者香港人民主权利现状,而是英国的在港利益是否仍然获得中方特殊保护。一旦深入历史细节,英国人与《联合声明》乃至于基本法秩序的关联就显得极其薄弱了,而民主派的诸多想象也将不攻自破。
 
    “两制”的内部裂变
 
    正是基于对《联合声明》的宪法误解以及对殖民史的薄弱认知,香港民主派正在追求一种偏离基本法“两制”安排的“第三制”,一种不仅超越《中英联合声明》,更超越《基本法》的准“独立政治实体”的“理想宪法”状态。严格来讲,这一追求已与中英谈判、联合声明、基本法、一国两制无关,而是在“一路向西”的复杂殖民史记忆、国际法情结和普适主义城邦论共同作用下的香港本土激进民主自治运动。民主派领导层若不以法治和民主理性对此加以节制,则香港民主前途就很可能不是英美式的优质民主,而是法国革命式的激进民主,而香港的核心价值与世界金融中心地位是否能够承受如此巨大的政治震荡,颇值怀疑。民主派即便不是个人投机,孤立的“信念伦理”也会造成严峻后果,需要“责任伦理”予以节制和理性化。
 
    这种精神固执和激进行动来自于香港独特的民主理念。对此,港府前任中央政策组首席顾问刘兆佳教授在最近出版的《香港的独特民主路》一书的“序言”中做出了精辟分析:“香港的政治学者尤其是年轻一辈早已服膺西方民主政治,并积极宣扬和传授其理论和学说……香港人普遍对内地同胞怀抱政治优越感,认为在原有的法治、自由、人权、廉政和善治基础上,民主政治将会让香港完全与西方国家接轨,至于如此的话会对香港和国家带来甚么负面影响则不在考虑之列。”陈李“一路向西”式的民主求援一再证明了这里的深刻忧虑。而近来的“黎智英政治献金事件”更是对民主派的“政治道德”予以重击。民主不仅仅是观念想象和政治利益,还有形象、理性、责任和国家意识,否则香港民主定然难成“典范”。
 
    “两制”实际上已经裂变,民主派“法外求法”正在催生香港的民间“第三制”,一种超越中国宪法和基本法的“理想宪制”模式。为这一“法外”追求提供动力、勇气和正当性的是:殖民史的“甜蜜”记忆;《联合声明》的宗主国“遗嘱”;国际人权公约的普适“国际标准”;英美的民主“福音”与远程政治支持;香港城邦论和本土自治运动下以“想象的异邦”重建“虚幻的自我”的实践冲动。这就形成了关于香港民主化的“基本法模式”和“国际法模式”之争,既涉及对央港关系宪制基础的冲击,也涉及香港法制体系的内部裂变。对香港民众而言,无节制的中央“全面管治权”固然会从内部威胁香港的“高度自治权”,但无节制的“激进民主”也会从外部偏离并挑战“一国两制”下的香港宪制基础与和谐稳定。香港民主前途呼唤中央的主权克制和香港民主派的真正“本土化”,避免相互刺激和极化选择。

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