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人大常委会如何“一锤定音”?

    7月15日下午,特区政府“政改三人组”和特首参加立法会内务委员会特别会议,就首轮政改咨询报告及特首向全国人大常委会提交的报告(简称“两报告”)进行介绍并接受质询。境内外媒体再次聚焦香港政改,其焦点仍然在于泛民激进派的“公民提名”是否在“两报告”中获得适当反映以及是否会在8月底的全国人大常委会决定中遭到否决。
 
    报告总体上依循去年底咨询文件的“依法施政”思路,客观中立地综述、反映和传达香港各界对特首普选的法律与政治意见,未明确否定“公民提名”,特首更是将622公投与七一游行对“公民提名”的强烈诉求包括进给中央的报告之中,秉持特区政府的政治分寸,尊重全国人大常委会的最终决定权。
 
    报告同日正式提交全国人大常委会,标志着特区政府首轮政改咨询活动结束,“政改五步曲”迈出第一步。从泛民议员现场表现以及学联/学民思潮场外反应来看,对“两报告”赋予“公民提名”的配角地位明显不满,对8月底全国人大常委会决定不甚乐观,同时强调诉诸公民抗命的行动可能性。“两报告”的及时发布推进了政改进程,但也可能加快了“占中”行动的现实化。而建制派议员及部分内地学者对于“两报告”未明确否定违法的“公民提名”而将决定负担推给中央亦有所不满,同时声称中央在现有法律框架和政治立场下必然否决“公民提名”。自即日起,香港政改进入“五步曲”的第二步,所有的注意力和压力都将上移至全国人大常委会,其“一锤定音”式的决定将直接影响“占中”行动和香港民主前途。
 
    “五部曲”框架已限定政改范围
 
    “公民提名”是泛民激进派的核心主张,但至今为止都只是作为一种纯粹民主原理和团体政治意愿提出,其合法性基础极其薄弱。泛民激进派引述的合法性基础主要是国际标准,也就是国际人权公约,但这不能成为“公民提名”合法化的直接依据。官方立场指责“公民提名”违法基于的是国内实证法体系的严格解释,对此,大律师公会亦予以认同。但作为一种有着一定政治基础的民意表达,无论是特区政府还是全国人大常委会都不能无视。“两报告”采取了客观陈述的立场,从而将合法性的最终判定权完全交给全国人大常委会。
 
    显然,对“公民提名”进行违法评论容易,在正式法律程序中予以否决则异常困难。然而,目前的辩论各方没有注意到一个法律细节,即“公民提名”的法律性质以及是否可能由全国人大常委会来决定“公民提名入法”问题。
 
    “政改五部曲”本身来源于全国人大常委会的决定,是对基本法附件一修改程序的具体化,从体系解释来看已经限定了附件一的修改必须在基本法第45条之正文框架下进行,即必须以“提名委员会”为框架和依据。这一议程设定本身来自于全国人大常委会,反映其对自身合法职权的自觉理解和运用。根据基本法第158、159条以及附件内容,全国人大常委会的解释权及于基本法全部(包括对香港终审法院的解释授权),但修改权仅仅及于附件,正文部分修改权严格属于全国人大。“公民提名入法”直接要求修改基本法正文第45条,属于全国人大职权范围,全国人大常委会无权做出“最终决定”。
 
    反对派承认了“五部曲”框架和全国人大常委会的法律权威,却无视“公民提名”超出“五部曲”合法射程和全国人大常委会职权范围的法律事实,是一种不诚信的法律错误。如果严格依法追求“公民提名”,其合法方向只能是依据基本法第159条推动正式的法律修改议程。
 
    全国人大常委会的三种选择
 
    这样,对于“两报告”中最棘手的“公民提名”,全国人大常委会面临三种选择:
 
    第一,严格坚持解释论立场和一贯政治立场,以对基本法第45条法律解释的形式明确否决“公民提名”,重申作为“政改五步曲”法律前提的“小政改”立场和附件修改范围,指示特区政府就附件中的“提名委员会”如何“参照”选举委员会组成以及按民主程序工作提出具体方案。
 
    第二,对“公民提名”采取立法论的立场,认为其具有可吸纳性与制度转化可能性,但它不能直接做出“公民提名入法”的决定,这已超出其解释权射程和修改权范围,故只能按照基本法第159条之规定,跳出“五步曲”框架,向全国人大提出基本法修改议案或者建议特区政府按法定程序提出修改议案,政改转入面向明年3月的全国人大会议议程,寻求在基本法第45条加入独立的“公民提名”条款或者直接废除“提名委员会”条款,代之以“公民提名”条款。“五部曲”因为法律程序能力不足而提前终止。
 
    第三,对“公民提名”的合法性不予置评,在回复决定中只强调具体政改方案按照基本法和人大常委会决定来设计,将“公民提名入法”的解释与判断责任回推给特区政府,将注意力和压力和盘引回,但特区政府更无合法能力处理这一棘手议题。
 
    显然,对于最棘手的“公民提名”要求,全国人大常委会并无“最高权威”去处理,处于“只能否决、不能肯定、不宜沉默”的狭窄选择空间。“否决”会直接引发“占中”,合法但政治代价与后果最为沉重。“肯定”则超越其职权范围,属于越权行为,不为宪法和基本法所允许。“沉默”则陷特区政府于矛盾漩涡和不义,由后者承担远超其法律与政治能力限度的不可能之任务。
 
    “一锤定音”的余波与出路
 
    政改辩论中早有全国人大常委会“一锤定音”之论,然而却没有注意到该主体只是中国宪法上最高国家权力机关的常设机关,在宪法和基本法上有着明确而有限的权力,并不是关于基本法最重大问题的“最终权威”。尽管全国人大常委会拥有全部法律解释权,但解释权低于立法权(修改权),属于法律实施的附属性权力,不得以违反法律明确规定的方式来行使。由于全国人大常委会的法律能力限制,其“一锤定音”的立场选择其实非常有限,基本上只能限制于严格的法律解释(第45条)和附属性修改(附件),按照本身已经受限的“五部曲”对“公民提名”做出解释性否决,指导特区政府在附件范围内开展下一步工作。
 
    这样来看,除非全国人大本身认为修改基本法第45条、接纳“公民提名”入法的时机已经成熟从而启动正式法律修改议程,否则即使按照基本法第159条由全国人大常委会、国务院或特区政府提出合格法律修改议案,也未必能够列入全国人大议程并获得通过。基本法的正文修改属于超越“五部曲”的大政改,而“公民提名”入法的直接法律后果是基本法赖以运行的“功能代表制”被结构性削弱或抛弃。这涉及基本法政治基础与基本法中权力制衡原则的根本性变革,涉及的是修改特区之“政治存在类型与方式”的中央政治决断,不仅需要更全面的研究与沟通,而且需要超越“五部曲”的正式修改程序的节制与保障。
 
    然而,以“占中”为最终威慑武器的普选抗命,从一开始就建立在非常薄弱的合法性基础之上,后期更是经由622公投和七一游行进一步导致“公民提名”远离法律基础,成为违法抗命的核心主张。泛民激进派明知或故意忽略基本法的正文与附件结构以及全国人大常委会的职权限度,一方面承认和积极参与基本法限定下的“五部曲”,另一方面又刚性坚持不可能通过“五部曲”予以回答和吸纳的“公民提名”。这样一种过于偏重政治运动逻辑的广场效应和压力原理而相对轻视政改的基本法前提和“五部曲”的法律限度的行为模式,势必将政改妥协与共识的空间及可能性耗尽,导向不可妥协的广场对立和警民冲突,最终逼迫更高级政治权威的出场与决断。这使得本来具有充分法律基础同时也满足“一人一票”基本要求、在民主工作程序上尚可充分展开和挖掘的“提名委员会”模式竟然被日益建构为不符合国际标准、民主正当性和香港“民意”、与“公民提名”相对立的实证性、压制性、筛选性条款。这只能来自于单纯政治运动逻辑的扭曲效应。
 
    出路何在?如果基本法、五部曲、全国人大常委会还是值得尊重和坚持的政改合法性框架,则双方都必须共同认识到:第一、机构提名的合法性与权威性,因此不能简单脱离提名委员会漫天要价,否则将要承担2017普选流产的政治责任;第二,公民提名不符合基本法和“五部曲”框架,但具有要素合理性,即公民在提名环节应具有正当而充分的知情权、参与权、表达权和监督权,提委会组成及工作程序应在代表性和民主性上充分对“公民”开放,类似“公民推荐”之类的不违反基本法但又具有整合凝聚作用的概念与方案应获得重视和吸纳。因此,全国人大常委会在否决“公民提名”的同时适宜肯定其要素合理性,建议特区政府在制作具体方案时充分设计“公民”在提委会工作程序中的参与机制与分量,同时承认“公民提名”是否入法是超出此轮政改的议题,应长期深入研究并在适当时机通过法律正式修改来解决。

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