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控烟法治化重在公众参与

  “虎门销烟”在中国现代化起点上凝聚并唤醒了国人,但“吸烟有害健康”的当代警语却远未有效支撑中国的控烟事业。基本远离毒品的国人长期陷入烟雾缭绕之中,“二手烟”危害也大行其道。面对数以亿计的烟民和被动吸烟者,控烟已成为当代中国涉及公众健康与生命安全的头等大事。

  从法律角度而言,中国正式加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》,承担着立法控烟的国际法责任,但却未能在2011年如约通过国家级立法。中国已多年保持世界第一烟草大国地位,吸烟人群仍在上升,控烟成效与形势不容乐观。每年一度的中国控烟报告也常常引起各方指责,控烟共识高涨,社会行动不力。

  凡此种种,使得控烟成为中央与地方两会的常规性议题。近期举行的北京市人大会议即明确将《北京市控制吸烟条例》纳入立法计划,预计今年上半年审议通过。地方性法规跟进国家控烟立法是控烟法治化的重要成果,但其具体成效仍有待观察,且执行上依赖于公众监督和参与。

  中国的控烟立法依然滞后

  从政治与法律行动的层面来看,中国的控烟事业尽管成效有限,但一直没有放弃努力。2003年,世界卫生组织正式批准《烟草控制框架公约》,中国于同年签署该公约。其实早在1995年北京市就有控烟的地方性法规出台,即《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,其中对单位与个人的违规吸烟行为设定了罚款。在中国加入控烟公约之后,上海、广州等地相继出台了更加细致的地方控烟法规。卫生部也于2011年出台《公共场所卫生管理条例实施细则》,其中第18条明确规定了公共场所的禁烟义务。

  不过,这些法律行动与公约的正式要求相比还有较大差距,尤其是国家级控烟立法的长期缺位。按照《行政处罚法》的规定,“法律”以下的各种立法或文件的处罚设定权受到严格限制,这使得地方性立法的效力保障机制严重不足,导致控烟成效甚微。

  为何具有公约基础和国民共识的控烟立法举步维艰呢?原因较为复杂。首先,烟草文化根深蒂固,民俗基础依然可观。尽管无论从科学上还是公共舆论上,控烟都具有充分的理由,但烟草消费在中国的婚丧嫁娶、迎来送往的日常生活中已经具有相当的民俗基础,因而存在着一定的市场刚性。许多烟民因而存在理性与习惯的自我冲突,而非烟民在熟人社会与日常交往中也很难坚持控烟的一贯立场。其次,党政干部引导的吸烟社会风气尚未根本扭转。中国是“官本位”传统,领导带头吸烟是中国控烟的主要绊脚石之一。再次,烟草利益集团的政治影响与监管架构的政企不分。在我国,协调控烟立法的工信部既是行政监管机关,又是国家烟草专卖局的主管单位,利益纠葛导致控烟立法拖延。同时,我国的大型烟草利益集团已经形成了强大的利益链条,与地方政府之间甚至存在“烟草财政”关系,“俘获”之势不虚。

  为此,国家主席习近平带头倡导领导干部禁烟,中央也于2013年底正式发布《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》,全力推动党政机关无烟化和公务活动无烟化。上行可下效,这一通知尽管只是中央的一个规范性文件,但在中国的党政传统下,或可略补国家级控烟立法缺位之憾。

  以公众充权推动法规实施

  中国控烟的滞后固然有国家级立法缺位的原因,但已有的各种法律规范效果不彰却暴露出执行力的薄弱。根据今年北京两会传递出的信息,拟议中的控烟条例将主要从三个方面推进:加大处罚力度;加强控烟管理;扩大禁烟范围。作为地方性法规,京版条例也有望在领导干部禁烟上出现细则性规定。尽管如此,笔者认为控烟法治化的关键还在于公众参与,因为官员毕竟为数较少,公众才是烟草文化的土壤,也是落实控烟诸项目标的行动主体。

  既有的控烟法律执行高度依赖于硬法式的处罚,然而控烟处罚存在“法不责众”的特殊困难,对单位的处罚在“官本位”传统下更是难上加难。所以,许多地方控烟法规中的处罚条款长期“休眠”。为此应树立控烟法律执行的“公众参与模式”,具体操作可循如下要点:

  第一,赋予公众行政救济权来推动控烟行政机关依法行政。公众参与应以公众法律权利为基础,这就涉及现代行政管理中的“公众充权”问题。公众向控烟行政机关举报或投诉后,如果后者不履行法定职责,应明确赋予公众以行政复议权和行政诉讼权。这在北京市控烟条例的专家建议稿中出现过。

  第二,重视网络监督机制的合理利用。如公众或机关工作人员使用“随手拍照”的形式记录党政干部违规吸烟的行为并“晒”到网上,有关部门应按照中央禁烟通知严格处理。

  第三,开展吸烟有害群众教育活动。通过禁烟题材的“文学艺术”进社区活动、典型案例现场交流活动、禁烟家庭责任制等形式发动“群众”教育“群众”,通过社区生活的内在结构与对话推动烟草文化的土壤改良和更新。

  第四,在法律执行上兼顾硬法机制和软法机制。在硬法上加大处罚力度是必要的,但不能单纯依赖处罚,而要充分利用公众谴责、现场围观说服等社会共同体软法机制推进控烟目标的落实。

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