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司法区划改革或现跨省司法大区

    建立一个有能力的司法体系被普遍认为是现代治理的基础性环节,是国家法律统一实施的重要保障。十八届三中全会面对深度转型期的复杂治理需求,明确提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”,司法治理能力建设便成为不可或缺之一环,而“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”便成为重要共识点和突破口。

    既往的司法管理体制实行的是“一级人大、一级政府、一级法院”的标准化配置,可简称为“三一标准”。这一配置是对国家层面“一府两院”体制模式的地方化,其背后的法理预设是人大至上,即由人大系统通过选举和任命产生同级政府及法院、检察院,后者对人大负责,受人大监督。然而,这一标准配置却相对忽略了司法权在地方政治生态中的低微处境,导致了“司法地方化”的后果,对我国法制统一和权利保护构成严重损害。目前司法地方化的主要批评集中于行政干预,即同级政府通过在人、财、物上的预算与编制机制驯化司法系统,使之配合行政意志。实际上在2006年《监督法》出台之前,尽管人大系统素有“橡皮图章”之嫌,但却在针对司法权时表现出“个案监督”的强势姿态。相对于同级人大的法律地位和同级政府的资源掌控力,司法系统处于全面弱势。此次司法改革即聚焦于“司法地方化”在管理体制上主要病灶,对症下药,主要举措为:第一,司法系统资源管理的省级化;第二,建立相对独立的司法区划。

    不过,对此司法区划改革,官方和民间似乎存在不同理解。在民间话语系统,学者们多将这一改革作为司法去地方化、去行政化的举措,视为建立中国审判独立与司法巡回制度的重要步骤。然而,在官方看来,这一改革的主要目的在于应对中西部地区的司法资源不均,实现司法资源均等化、集约化和更大程度的司法公正。最高院司改办副主任蒋惠岭在近期文章中即表述了这一倾向。

    这一改革的关键词首先在于“分离”,直接目的在于去行政化,使司法权具有相对超脱的地位。这就势必要建立跨县、跨市的司法管辖区,甚至在更深度的司法改革设计下也可能触及跨省的司法大区的设置。这一设置势必打破既有的“三一标准”,使司法权从地方公共权力体系中分离出来。这一改革在理想型上受到国外司法巡回制度的启发,在经验上则与国内之前进行的金融区划改革有呼应之势,进一步深化与“治理体系和治理能力现代化”直接相关的制度基础设施建设。

    然而,司法区划的分离必将涉及更加复杂的联动制度改革,催生一系列结构性问题的反思:对“三一标准”的体制性突破如何进行配套的法律修改?因分离而更加自主的司法系统在去行政化的同时如何重新定位与地方人大的法律关系?因分离以及司法系统资源的内部集中所导致的司法权内部的“行政化”如何从制度上加以管控?如何在确保地方司法“去地方化”的同时不陷入“集权化”的陷阱?作为公权力的一种类型,分离的极限是什么?如何确保司法权与立法权、行政权共同组成的现代治理权力体系的整体性、民主性、公共性与责任性?更进一步,司法区划改革对司法自主性的支撑限度何在?司法自主性的建构是否应发展出更加丰富甚至更加重要的维度,实现张力平衡?

    正因为司法权仍然是现代治理权力的一部分,而不是全部,所以面向司法自主性的司法区划改革便有其限度所在。这表明,只有“分离”是不够的,司法区划改革中的“适当”维度也应凸显,从而使得“适当分离”成为这一轮司法区划改革的完备性原则。与金融区划改革不同,司法权是中央也是地方政治生态的必要组成部分,不可能完全分离,也不可能存在“市场化”或一权独大的前景,而是必须按照现代宪法原理在民主责任制的范畴内进行有序、渐进、理性的改革。

    那么,司法区划改革的“适当”性或限度何在呢?首先,作为一项尚在“探索”中的改革命题,官方提出的“司法资源均等化”目标以及与此相关的巡回法庭或派出法庭的改革举措值得作为优先试验项目,从中积累司法巡回改革的基本经验。其次,司法区划改革不能突破地方人大民主底线,即必须确保地方权力机关在地方司法组织过程中的民主正当性。司法区划可以跨县、跨市设置,但由人大系统任命司法官的法定权力应予尊重和维持,具体操作上可以与司法系统资源省级统一管理相配套,探索建立以省为基本单位的基层法官统一选拔任命机制,使司法新区划中的法院、检察院及司法官员对省级人大负责,受其监督。再次,司法区划改革不搞一刀切和一步到位,甚至可以允许省级人大与省高院因地制宜地在本省范围内进行统筹安排。最后,司法区划改革只是司法自主性建构的一条路径,司法权完善化的主要症结还在于司法职业能力的发展、司法社会权威的聚集以及司法权在宪法框架内的结构性提升。

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