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强化双重领导,纪委反腐更深入

  司法改革的讨论一般聚焦于法院的体制独立性,这一问题在此次三中全会公报规划中已得到有限解决。那么党内是否存在司法独立问题呢?这就涉及纪委体制改革问题了。纪委与刑诉法的关系一度引发法学界争议,并被作为司法独立的外部干涉因素对待。不过,纪委本身也存在严重的独立性问题,因人、财、物高度受制于同级党委而陷入同样的“地方化”困境,这在很大程度上造成了纪委对同级党委、政府的监督缺位以及对地方司法的监督越位。这彰显了既往双重领导体制的“地方化”弊端,严重弱化了纪委在党政权力治理中的制度功能。这可称为党内司法独立难题。

  这一难题的存在不利与国家治理体系与治理能力的现代化。一个现代化的治理体系解决的是任何权力体系的理性自治问题,在体制结构上要求做到决策权、执行权、监督权的相对分离,要求做到中央规范指令与官僚制系统对地方的有效传导与约束。纪委承担的是党内监督权,这一权力因宪法上的党的领导原则而渗透进广泛的国家治理过程。此次改革的重点并未突破党章下的双重领导制,而是将领导重点由同级转移至上级。如果实行单纯的上级纪委领导制,将可能破坏同级党委的组织自治原则。

  这一制度改革的思路与国家层面司法独立化的思路相近,后者将地方法院的管理权集中至省级。改革的基本目标是建立上级纪委优先的纪委双重领导制。这一改革主要体现在人事权和监督程序上。在人事权方面,改革要求纪委主要领导干部之提名与考察以上级纪委会同组织部门为主,实际上就是突出上级纪委的人事控制权,这可以从组织上保证纪委相对独立于同级党委,为有效承担监督同级党委的制度任务提供体制保障。在监督程序上,改革要求查办腐败案件以上级纪委为主,这一点似乎与既往的监督实践区别不大。真正的区别在于建立纪委的同时双向案件汇报制度,即必须就线索处置和案件查办同时向同级党委和上级纪委汇报。这一机制可以有效排除同级党委的截报现象,畅通纪委上下级在案件办理上的分工合作。在派驻纪检机构的改革方面也显示出了加强纪委与其派驻机构权力直属关系的趋势,相对切断被派驻部门党委与派驻机构的组织和利益关联。

  纪委体制改革遵循了本次三中全会体制改革的共同逻辑:通过向上集权克服地方化弊端,建立统一权威的法律体系与法律秩序。有人可能会问:以去地方化换来的集权化,对法治到底是福是祸?实际上现代法治是以治理规范和治理权力的统一为前提的,无此权威则很难实现同案同判和权力监督。美国最高法院实际扮演的也是司法集权的宪制角色,即不仅通过司法审查制约平行分支,更关键的是建立联邦宪法与法律的权威解释体制以巩固联邦政府的主权权威。中国的法院与纪委在特定的宪法体制下也应具备同样的制度理性,为国家法制统一和权力制约提供独立、理性而有效率的司法性保障。

  追求治理规范和治理权力的统一是执政党自我治理和领导国家法治的基本方略。与党内司法独立模仿国家司法独立相协调,今年5月份出台的两部“党内立法法”也有着与国家法律体系在原理与制度程序上进行沟通整合的明确意图。党内立法法从治理规范上、纪委体制改革从治理权力上共同推进着党内治理体系与治理能力的现代化。《决定》在改革纪委体制的同时也明确要求健全反腐倡廉法规制度体系。党内治理从立法和司法两个宏观层面正面回应了党内法治化的制度要求,真正做到党内“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,使党的权力在理性化的规范体系与监督权力下运行,切实保障党的权力对宪法法律的遵守和对人民公共利益的维护。

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