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党内立法法:依法治党的标志性举措

  今年十一月的中共十八届三中全会召开在即,从议题结构来看,建立健全惩治和预防腐败体系将是重要方面,执政党自身治理体系的完善将呈现出新的制度规划。

  今年1月初,习近平总书记在中纪委高层会议上提出要打造制度之笼,将权力关进制度的笼子里。这实际上提出了党与国家治理的根本原则,即法治原则。执政党决心不仅在国法体系内不断加强和完善法治建设,而且决心以法治思维和法治方式来治党,使党内法规体系在法治原则与制度网络上进一步与国法体系相协调,构成反腐败和公权力治理的制度之笼。今年5月下旬,中共中央通过了两部重要法规《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,构成了正式的党内“立法法”,开启了党内法规制度体系的系统化的“立改废”进程。今年8月份,党内法规体系清理完毕,近四成被废止或失效,彰显执政党制度建设的力度。

  2011年,原全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经建成。这主要是从人大自身工作的角度下的结论,大体符合人大在改革三十年来的立法实际状况。然而,根据我国宪法体制,党的领导是国家公权力形成和运作的重要指导性原则,修宪建议和重大决策来自于执政党,但以宪定机构为调整对象的国法体系难以完全覆盖执政党行使领导权与执政权的行为。因此,从实质法治的角度来看,我国法律体系建设并未完备,一个规范与调控执政党执政行为的党内法规体系构成了下一阶段法治建设的重点。这也是总书记提出在国法体系的基础上继续推进针对执政党权力的制度建设的重要出发点。事实上,由于党管干部原则的确立,干部权力在上游阶段的监控乃至于查处基本上处于国法之外,如果党内法规不能在上游进行严密监控,则反腐败之效果必然大打折扣。

  此次党内立法法开启了“依法治党”的序幕,明确提出了针对执政党执政行为的法治要求,这是中国法治进程的重要事件。从具体立法内容看,也可圈可点:其一,此次立法法明确了党内法规的规范层级和制定权限,有利于各级党组织根据自身职能完善内部权力治理,加强与同级及上级党内法规/国法体系的协调性;其二,明确了党内法规必须与宪法和法律相一致,确定了宪法法律至上的法治原则,是对党“在宪法与法律范围内活动”这一宪法原则的具体化;其三,建立了党内立法相对科学的程序框架,尤其是包含了专家论证、公众参与和部门协调机制,具体落实了科学执政、民主执政、依法执政的要求;其四,建立了相对严格的草案合法性审查机制,将合法性作为党内立法的核心指标;其五,模仿国家立法法的基本经验,建立了覆盖党内法规和规范性文件的备案审查程序,加强事后监督,确保党内法制统一;其六,提出了建立党内法规与国法备案审查联动机制的目标,为探索建立中国统一的违宪、违法审查制度提供了规范依据和实践契机。这些从党内立法法角度提出的完善党内法规体系及与国法体系之协调性的原则和制度框架,对准的正是长期困扰我国宪法体制的党权监督和党政关系法治化的难题。通过打造党内制度之笼,我们有理由期待党内立法法为中国法治增色。

  当然,此次党内立法法在制度设计上也还存在一定的缺陷:其一,立法程序在总体上呈现出封闭性和弱回应性,比如立法规划与提案阶段未开放党员和群众意见输入管道,草案征求意见阶段对于专家意见和公众意见虽要求写入起草报告但未明确纳入草案审核的要点序列,对外部意见也未规定具体的吸纳与反馈机制,这将弱化科学执政、民主执政的实际成效,也会压抑专家和公众对党内立法的参与热情和信心;其二,坚持党员“义务本位”逻辑,对党员权利保障以及党员参与政党治理缺乏清晰的制度意识和程序安排;其三,坚持“党员-群众”的二分法,对群众在党内立法中的地位与作用有所低估,与中国共产党自身的宪法性执政地位以及决策的公共性品质不大相称;其四,备案审查程序只针对党中央部门和省级党委,而更加具有全局性和政治决策意义的中央法规却游离于监督程序之外。

  当然,党内立法法是执政党坚定“依法治党”之路的标志性举措,在起步阶段主要是试行和积累经验,相关的制度可以在实践中不断完善。我们更加看重党内立法法所折射出的新的执政理念,这些理念有望在十八届三中全会上获得更加清晰的阐释与展开。根据笔者的归纳,党内立法法确立的新理念至少包含如下十大原则:依法治党原则;宪法法律至上原则;党内法规体系化原则;党内法规与国法协调性原则;党员义务本位、兼顾权利原则;科学立法原则;民主立法原则;规则冲突程序化原则;立法与备案审查并重原则;简明实用原则。这些原则构成了党内法治的制度伦理,具体的党内立法必须在这些原则理念的支配下进行,由此才可能生成符合法治精神与原理的党内法规体系。

  总之,党内立法法是对打造制度之笼这一政治任务的法治化落实,表明依法治党将按照类似于依法治国的原理展开并构成依法治国的重要补充和延伸。十八届三中全会有望在这一法治生产线上提出更加具体的理解和规划。从目前我国法治建设尤其是党内立法建设的实际状况来看,党内立法的进取空间依然巨大,以下方向值得重点考虑和突破:其一,制定单行法规来完善党内立法专家论证和公众(党员/群众)参与的制度程序和效力保障机制,增强与参与性相配合的开放性和回应性;其二,建立健全党内立法信息公开的全面机制,使公开涵盖议题化、草案化和结果阶段;其三,建立健全党法与国法备案审查的联动机制,在经验积累的基础上建立更加正式而统一的违宪、违法审查制度,覆盖全部党法与国法,将所有公权力纳入“制度之笼”;其四,完善党员权利保障机制和参与党内治理的制度程序;其五,针对转型期特点,党内立法在某些关键性领域先行先试,比如党员干部财产公开、党内重大决策程序、党员(公民)个人(联名)提案程序/提请审查程序等等。

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