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公众参与:由制度原理到制度细节

  公众参与,顾名思义,就是政府在公共决策中根据法律法规要求或决策事项需要,通过各种渠道与形式吸纳民意,使决策更加理性并更可接受。这是一种生活化的民主观念,最初是作为一种工作作风被引入党和国家的文件及行为要求中的,后来则随着法治国家进程而日益成为各级政府依法行政的制度要求。

  公众参与在公共决策中的广泛运用始自2000年前后的铁路价格听证会。这是决策部门根据《价格法》的要求开展的公众参与工作,最初是作为开门决策、民主决策的典型予以树立的。随后,在党的十六大、十七大、十八大报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善的公众参与制度,保障公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。作为全国第一部地方性行政程序规章,《湖南省行政程序规定》(2008)较为完备地反映了政府在公共决策中关于公众参与的制度安排。2007年的厦门PX事件更是全面印证了公众参与在提升公众决策合法性、优化政府危机管理方面的强大效用。可以说,公众参与在今日之中国不仅具有“政治正确”,而且具有“制度正确”,各级政府及其部门如不能在其职能范围内建立起行之有效的公众参与制度,就很难跟上政治体制改革的新式话语和节奏,也很难有效开展群体性事件治理与社会管理创新。

  然而,尽管中央和各地制定了大量关于公众参与的政策和法规,某些地方也在典型案例中体现了公众参与的正能量,这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机。对各种公众决策中公众参与的典型批评是“走过场”,这种印象的深层原因何在呢?首先是制度不到位,不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重模仿轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中,不做认真的调查研究,不对自身经验予以总结反思,照抄照搬先进典型与模范立法,在执行中又虎头蛇尾,导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依赖,对于现代的开放型行政模式存在误解甚至抵触。上行下效,如果各级领导干部不积极学习适应并示范性执行新制度,其制度效果可想而知。再次是公众在参与过程中的组织化与利益表达能力尚有欠缺。公众参与是一种民主生活方式,公众和官员一样都需要一个学习与适应的过程。对于公众而言,特别需要在参与过程中学习如何理性有效地表达个人意见以及如何通过协商沟通形成团体性意见。上述种种,导致公众参与在各地日益形式化和空虚化:尽管文件量每天都在增加,但“逢听必涨”式的参与无效现象和公众对政府吸纳民意的失望心态同样在恶性地相互强化。我们正面临着公众决策中的“实效性瓶颈”,而作为新生事物的公众参与也面临着“实质性死亡”的威胁。那么,我们如何思虑其“起死回生”之道呢?

  这需要我们在制度原理上对公众参与有更彻底的认知,才能够进行科学的制度设计。公众参与是现代民主体系的有机组成部分,其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支撑,否则孤立无援,孤掌难鸣。民主决策的原理遵循“公开-参与-问责”的制度逻辑。首先,参与以公开为前提,如果事先没有充分的信息公开与背景解释,公众的参与就只能是盲人摸象,而政府的开放参与也只能是一种走过场。因此,公众参与的实效性以政府信息公开制度的完备性为前提。为增强参与的实效性,公开的阶段需要尽可能提前,应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。有些地方每年进行政府重大决策议题的“海选”是一种很好的做法,可以在最初阶段了解民意,抓住民心。其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂,而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式,有些只需要通过弱形式的“公告评论”程序进行,有些则需要通过强形式的正式听证会进行。在全国性的行政程序法典出台之前,各地可以借鉴《湖南省行政程序规定》的模式先行制定地方行政程序法对公众参与制度进行科学化设计,更低级的行政单位则可依据自身情况制定实施细则。最后是问责制度。这里包括两个层面:一是行政问责,即建立公众参与领导绩效评价指标,对各级领导干部进行专项考核,作为奖惩的重要依据,同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导,予以从重处分;二是法律问责,即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权,倒逼行政机关改变决策习惯。只有前有“公开”,后有“问责”,“参与”这一株制度幼苗才能获得决策世界中的阳光雨露。

  我们需要由制度原理进一步往制度细节推进,因为“细节决定成败”。某些关键性的制度细节对于公众参与的实效性有着突出的意义。笔者试举数例。

  第一,行政决定说明理由制度。“走过场”的公众参与有着一个共同特征,就是只开放参与,不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机,铁路价格听证会的“逢听必涨”和参与热情日益衰竭就是明证。湖南省的规定针对这一现象提出了对策:行政决定说明理由制度,要求决策机关对公众意见及时进行分类处理,公布意见采纳情况,对于不采纳的需要提供实质性理由。说明理由制度可以将决策引向一个独立于政府和公众的、客观化的公共理性层面。以理服人,不仅能够保证公众参与的实际效果和公众的成就感,而且能够极大提升政府的权威性,达到双赢效果。

  第二,专家咨询与制衡制度。现代公共决策涉及复杂的专业知识与风险管理,专家论证成为必要环节。在“走过场”的公众参与中,专家往往成为政府或个别利益集团的传声筒,丧失其科学性与独立性。为此,政府在专家咨询时需要“兼听则明”,在公众参与程序中引入专家时需要考虑多元化问题,而公众也需要有聘请和利用专家知识的意识与能力。知识平等才能保证意见和利益平等,这在现代决策中非常关键。

  第三,集成性的农村公众参与平台。这是笔者2010年在湖南省长沙县挂职指导“开放型政府建设”综合改革项目时与当地官员合作构思推行的一种公众参与形式,解决的是农民如何有效参与公共决策的问题,因为我们现在大量的公众参与制度是以城市为预设的,农民在参与上很不便利。当地在试点村建立“开放型政府农村服务平台”,基本功能为:(1)整合村务信息和政务信息的村网页;(2)政府信息的纸面查询系统和申请回复系统;(3)基于平台的民意收集反馈;(4)基于平台的公众参与的宣传和组织。该平台是一个将“政府信息公开”和“村务公开”予以高度集成的网络结构,同时担负着收集民意和组织公众参与的政治治理功能。借助这一平台,长沙县在2010年12月23日就浔龙河生态小镇选址与新居民户型选择问题举行了公众参与活动,初步显示出该平台的优良治理功能。

  第四,社会组织的孵化和培育。中国是人口大国,大国治理存在规模难题,这对公众参与同样构成挑战。就以一个县为例,人口至少几十万,如何在限定的时间内有效开展公众参与呢?这就需要政府鼓励和引导公众根据其行业、兴趣实现组织化,这种组织化不是单调地建立各种亲近政府的行业协会,而是允许公众结成一些非政治性的组织和团体,鼓励公众以多元的团体意见参与公共决策。公众的组织化不是与政府对抗,而是为了提升意见表达的理性程度和行为选择的合法意识,更加方便政府依据法律进行社会治理。这就在公众参与层面引入了社会管理创新的思路,可助推中国建立组织化的、有序的和谐社会。

  总之,公众参与已经成为中国政治与治理发展的一道亮丽但仍需充实完善的风景线,每个官员和公民都无法超脱这一新的制度演进逻辑。目前出现的“走过场”是各级官员对旧制度的依赖和对新制度的误解所共同造成的,当然也有宏观的制度不配套以及公众参与能力不足的原因。如何起死回生?如何突破瓶颈?这需要官员和公众形成关于公众参与的良性互动,其制度条件在于透彻理解公众参与的制度原理,大力推进公众参与的宏观制度体系建设,积极完善公众参与的关键性制度细节并开展适合于当地情况的制度创新。我们有理由相信,在中央的政治推进与地方的创新协同之下,公众参与必将更加有机地融入当代中国的公共决策之中,显示其优化决策质量、增进官民互信、巩固社会团结的强大正能量。

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