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关于完善民行检察监督调查工作的思考

    民事行政检察监督调查工作,是落实宪法和法律赋予检察机关法律监督的一项重要职责。笔者就如何依法开展民事监督调查工作,把好立案前的审查关,保证案件质量及应该注意的事项等一些方面的基本问题发表初浅看法,仅供参考。

    一、要依法调查,拟好提纲,找准调查方向

    依法调查是一项认真细致的工作,来不得半点马虎。民事行政的检察监督调查是以是否有违法的事实发生来追究当事人或者单位的法律责任,立案后移交相关部门进行处理。而刑事自侦部门的初查一般是以具体实施违法犯罪的嫌疑人及相关证据开展调查取证,立案后直接侦查。二者既有联系,又有区别,不能等同和混淆。

    依法调查就是在法律允许的范围内,依照法律规定的程序进行必要的调查。而认真细致的调查需要从基础工作开始,即:一是要事先熟悉申诉人申诉的案情和相关的证据材料,分析、区分它们之间存在的相互关系,只有这样才能把握住调查工作中各个环节的重点,确定调查工作的方向。二是要在调查方案拟定后,需经检察长或检察委员会批准才能启动监督调查程序。三是依法调查,依法调查它还具有规范性和法定性的特点,必须严格遵循法定程序,按计划、分阶段、有目的地实施。如遇特殊情况(案件事实与客观实际不符、人员调离、工作受阻等原因),拟定好的方案,经请示汇报后,可进行必要的调整和修改。

    拟定提纲,就是做好检察监督调查工作的计划与安排。在拟定计划时,要对案件的艰巨性、复杂性、艰苦性做好充分的准备。笔者认为主要把握好以下几个环节:

    (一)特殊性。民事行政检察监督调查工作,既要考虑案件事实存在的普遍性和共性问题,也要考虑案件本身所涉及到的特殊性问题。每个案件它都有其自身的特点,把握住特点,就是抓住了弱点,找准了方向。掌握了其特殊性,就能使我们有针对性地解决和处理好各个阶段的不同问题。

    (二)阶段性。调查工作的开展有几个不同的阶段,即:取证阶段,要尽可能多地获取与案件事实相关的证据材料,包括对双方当事人有利无利的证据;询问阶段,要通过询问相关当事人,了解申诉人的诉求和问清案件的一些基本情况以及所涉及的主要问题;调阅卷阶段,要通过阅卷找出法院及相关工作人员是否有适用法律条款不当,违反法律程序和在强制执行工作中是否有违法行为的发生;梳理阶段,对整个前期初查工作进行必要的整理和筛选,从而决定是否立案或不立案、终止调查等结论性意见;结案回复阶段,通过调查和作出的决定,拿出案件审查终结报告,并给予举报(申诉)人负责任的回告和答复。

    (三)适时性。既要做到对案件的具体情况具体分析,也要因人因事而异,采用不同的工作方法和步骤,调整好自己不同时段的工作状态,以适应其工作环境。如果在调查中发现和掌握了一些有价值的证据时,要及时抽调力量,加快工作进度,以期收到好的效果。同时,要根据案件查处进展情况的特殊性,复杂性,适时调整事先拟定好的方案,以提高初查工作的效率。

    (四)延深性。既要从案件的实际需要出发,但也不能拘泥于单一的人和事。在调查的整个过程中,应采取由外及内,由表及里,多方位的工作战略,发挥其主观能动性,既要不断深入,也要拓宽视野,横向观察,力争从单一的案件中扩大战绩。

    抓住案件的重点,找准调查的方向。民事行政的违法案件问题复杂,涉及的单位位置高、权利大;涉案的人和事情多、面较广;举报内容谈的问题多,提供的证据少;抽象的多,具体的少。还有的是多头举报,有关司法机关已经调查处理过,一直没有达到目的,最后才到检察机关申诉。所以,我们接到举报后,切不要一蹴而就,知其然而不知其所以然。要运筹帷幄,通盘考虑,分清主次,明确疑点、难点、重点。要采取先易后难的方法,逐步进行调查。操之过急,结果会适得其反,反而增加调查工作的难度和阻力。如:我们在查处某公司土地拍卖一案中,由于涉及的单位权力大,人员职务高。开始调查的时候,找人代答不理;问事到处碰壁,一筹莫展。我们据此情况及时改变策略,采取先从下查起(基层)再查上(机关),先把外围查清,再向内扩张的方法逐步推进,由于工作扎实到位,基础打得牢,从而使权大、职高的单位和人,在证据和事实面前推不掉,躲不了,不得不提供其掌握的客观事实。

    二、要改变观念,理顺关系,围绕主轴开展工作

    民事行政案件的检察监督调查,是针对法院生效的判决和裁定以及强制执行方面存在的违法、违纪问题进行调查,要紧紧围绕这条主轴来开展工作。我们工作的对象是执法机关或行政机关的领导干部和工作人员,有着较高的智商和素养,有着复杂的社会关系和较广泛的社会信息、发达的通讯工具,牵一发十,稍不谨慎,就会出现问题。所以,检察监督调查必须审慎、严格依法而行。

    围绕主轴,打好基础。一是要首先查清涉案单位的基本情况;即:法人代表,直接经办人,公司章程,注册资金来源;判决、裁定所适用的条款,相关工作人员的工作作风及生活习性等方面的问题,做到心中有数。二是查清材料的真实性。在调查中,要多方面了解一些与案件相关的事实和书证材料,并对所取得的材料和举报内容、提供的证据进行比对分析,找出其共同点与交叉点,以求证据材料的科学性。

    改变观念,统一认识。改变观念,就是要改变认识。只有认识统一了,观念才会转变。民事行政的检察监督调查,必然要开展调查取证工作。而调查工作的开展先必须明确调查和侦查之间的关系。监督调查,是民事行政案件立案前的审查,调查是侦查的基础;侦查却是立案后的调查,是调查工作的发展和延伸。调查是对判决、裁定及申诉人提供的证据的审查,可以就一件事,获取一个关键的证据;调查是民事行政检察监督立案前的准备,其结果是是否立案或不立案。侦查是对涉嫌犯罪的调查,它必须是全面收集证据,查清全部犯罪事实,其结果是起诉、不起诉或撤案。这是二个不同的诉讼阶段、二个不同的概念,我们不能拿同一观念去对待二个不同的事情。所以,必须统一认识,改变观念,不然的话,就会导致监督调查工作违法。

    理顺关系就是要明确监督调查和自侦部门之间的关系。民事行政部门的违法调查所涉及的民事行政法律关系较多,专业性强,民行部门工作的干警,由于长期从事这项工作比较熟悉,有其优势;但在调查取证方面民行部门的工作能力就不如自侦、反渎部门,相对弱一些。另一方面,民行部门的监督调查工作,在一般情况下不得传唤当事人及证人,不得冻结银行帐户和扣押物品,只有在特殊情况下,征得检察长批准才能得到自侦部门的支持与配合。为使民事行政检察监督调查工作的顺利进行,就必须考虑到二个不同部门的工作特点,既要合理补缺,扬长避短;又要携手并进,形成合力。只有在各个部门的通力协助下,才能真正达到查清案件事实,取得翔实证据,打击犯罪的目的。

    三、要纠正几种倾向,解决好几个问题

    民事行政检察的监督调查,笔者通过实践感到在坚持依法监督调查,抓住重点,改变观念,理顺关系的同时,还应注意纠正几种倾向:

    一是好大喜功,为办案而办案。监督调查工作是通过举报反映的问题去查证落实有无违法违纪情况的发生,应该坚持公开、公正、合法、效率的原则,切不可人为地去设想、揣摩整个案情的发展,更不可以为办案而办案。再就是好大喜功,刻意加大初查的力度和难度,这些做法,不符合我国疑罪从无的立法原则,也违背以事实为根据,以法律为准绳的法律精神。

    二是贪大求全,事倍功半。检察监督调查工作是一项琐碎纷杂的工作,民事行政部门的人员不多,如果不是有重点、难点的去查,而是面面俱到,胡子眉毛一起抓,兴师动众,劳神费力,反而会偏离监督调查工作的方向,致使贻误战机。

    三是求全责备,虎头蛇尾。民事行政检察监督的调查工作不同于自侦部门的刑事检察监督,工作中会面临着取证难、找人难、法院调阅卷难等诸多方面的问题。而且,调查后的缠诉、息诉问题,也要认真审慎地予以考虑。所以,要保持清醒头脑,谨慎行事,从而保证调查工作循序渐进地逐步推进。不可开始满怀信心,遇到一些疑点、难点就退缩不前,垂头丧气。更不可求全责备,虎头蛇尾,这样做会给善后工作带来不必要的麻烦。

    要处理解决好几个方面的问题:

    (一)要加强上级对下级的领导。领导是多方位的,既要对基层案件的初查工作精心组织具体领导,又要适时进行有机的协调;既要全面掌握基层案件进展情况,又要及时纠正案件查处工作中出现的问题。不能线索一转,什么都不管;案子期限一到,坐着听汇报。这不利于基层检察监督调查工作的开展和深入。

    (二)要争取人大的支持,协调好与法院的关系。各级人大是国家的权力机关,对检察院、法院的工作有监督、检查权,民事检察监督工作的开展离不开人大的支持,应经常向他们汇报监督调查工作情况,以求得人大的理解、支持与配合。同时,民事行政检察监督的调查取证,涉及到法院的多个部门和环节,所以,我们还必须协调好与法院的关系,要加强与法院的沟通,包括与法院纪检监察部门的沟通和配合,建立一定的工作联系机制,力争实现信息互通,资源共享,提高效率的目的。

    (三)要采取异地调查的方法。县区院是基层单位,如果查处同一地域的案件,在工作中会面临一些实际问题,如人情关、面子关等,必然会给查处工作带来一定的阻力,不利于监督调查工作的开展。所以,应该采取由上级院组织领导,成立指导小组,抽调一定人员集中办案,统一指挥协调或者是举报线索异地基层院交叉进行初查,这样可有效的排除干扰,从而使监督调查工作达到好的效果。

    (四)解决好人员配备少,资源不足问题。检察机关是以刑事监督为主导地位的法律机关,已形成一种常态的工作机制。民事行政检察工作在有的单位并没有引起足够重视,加之民事部门的人员配置少,年龄偏大,而且大多是从刑检转行过来的,专业知识匮乏,这是亟待解决的一个重要问题。同时,二人办案或一个组来进行监督调查工作,力量明显不够,会导致案件周期过长,难以在短期内得到有效、妥善处理。笔者认为基层院检察长要高度重视民事检察工作,把民事检察监督调查工作作为是否全面履行法律监督职能,开拓创新的一项重要工作来抓紧,抓好。分管检察长要具体组织实施,解决好一些民事检察监督调查工作存在的人员少、经验不足、保障不足等方面的问题,为民事检察监督调查工作开创新局面提供有力保障。

    (五)民事监督调查要逐步规范化。民行监督调查是一项系统工程,由于相关法律不配套、不健全,没有明确的标准,只能摸着石头过河。随着民事检察监督调查工作的开展,国家专门机关应尽快制定和完善相关民事行政监督的法律规定,高检院、高法院亦应作出相应的司法解释,制定操作规则,从而有效地规范民事行政检察监督程序,确保民事行政检察监督调查工作的法律性,专门性和权威性。

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