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日本化学物质环境管理法律的变革

  战后日本经济发展迅速,特别是石油化工等重工业的迅猛发展,排放了大量有毒有害化学物质,引发了严重的环境污染问题。20世纪50年代公害事件的发生,迫使日本政府不得不加强有毒有害化学物质排放方面的管制。1968年日本发生了著名的多氯联苯(PCB)污染事件。当时,日本北九州市一个生产米糠油的工厂,在生产过程中将危害性不明的PCB混入到米糠油中,导致食用者中毒。PCB是一种具有慢性毒性的化学物质,与以往污染方式不同,它是作为一种正常的产品在使用过程中进入人类的食物链,在人体内长期累积并最终危害人体健康。PCB污染事件的发生使得日本政府对在人体内长期累积致害的化学物质产生了警惕,并开始致力于对相同性质的化学物质进行管制。随着危害性质不明的新化学物质数量不断增加,企业排放的化学物质种类亦越来越多,给人类生存和环境安全带来巨大风险,从而使得日本化学物质的环境管理模式也随之发生深刻变革。

  一、化学物质传统管理模式的困境

  根据自由主义法治国家原理,为防止国家对社会活动的恣意干涉,法律对国家的行为及其权力进行了严格限制。与此相对,人们的活动通常情况下应当是自由的,只有在法律授权之下,国家才可以介入,并且法律应具有预见可能性。哈耶克曾指出:“法治就是指政府在其一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎么使用它的强制权力,和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”因此,国家对于社会生活的干涉应具有一定的预见可能性,并只有在预见可能性的基础上,国家介入社会生活才可能具有合理性和正当性。而预见可能性则要求原因行为、危害结果以及它们之间的因果关系在人的认识之中都是确定的,即在社会生活过程中,某些现象经常性地重复发生,形成一定的运行规律,人们能够根据以往的经验,推知该现象能产生某种结果,虽然此种结果并非百分之百产生,但通常会具有一种高度的盖然性,使预见成为可能。

  传统德国警察规制法理论亦是如此。所谓警察法也称为危险防止法,是指任何行政机关都有责任防止威胁公共安全及秩序的危险并消除该危险障碍,且警察权的发动必须以“危险”存在为前提。作为其核心概念的“危险”就强调盖然性问题,即要求行为与结果之间存在相当的盖然性。所以,可以说确定性、盖然性成为传统管理方式的主要特征,没有确定性、盖然性,行政管制权将无法确立和发动。日本学者通常就认为,日本关于公害的规制就是一种传统警察规制。传统管理模式之下,国家仅在某种化学物质的生产、使用或排放产生危害之时,或者具有发生损害的高度盖然性之虞时,才能对该化学物质进行管理,如对危险化学物质生产的禁止、限制,或者通过制定有毒有害化学物质的排放标准控制其向环境的排放。但是,按此种管理模式要求,只能对部分(或者说是极少一部分)化学物质进行管理,大多数化学物质特别是新化学物质由于缺乏相关的科学实验数据,其性质难以判断,无法达到确定性、盖然性的要求。同时,化学物质进入环境后累积,或者和其它物质发生反应,有可能产生复合型污染。化学物质的暴露量、暴露时间、摄取路径乃至于对不同体质的人群能否发生危害以及发生多大的危害都具有科学上的不确定性。除了风险判断的不确定性非常大之外,化学物质的风险还有以下特征:风险发生后损害具有不可逆性;风险中利益与损害之间具有一种非对称性;实施风险对策管理时社会性判断不可或缺。这些都给化学物质管理带来新的课题:管理对象由确定的危害转变为不确定的风险;管理的主体由于社会力量的介入也不再仅仅是国家和相对人的“对向”关系。由此,化学物质导致管理模式的转变成为必然。

  二、从有害性管理到风险管理

  某些化学物质的有害性早已为人类所熟知,并在一战时曾作为武器大量使用,迫使战后国际社会不得不对化学武器的使用做出规定。在日常社会生活中,对化学物质有害性的管理也日趋严格,如对作为农药使用的化学物质的禁止和限制。此种对于化学物质有害性进行管理的模式就是传统的管理模式,它着眼于化学物质的危害强度,采取包括禁止或限制制造、使用和排放等措施进行管理。例如,对有机汞排放的禁止,有机汞能够侵害人的中枢神经系统,使人出现感觉麻痹、运动失调、语言障碍,并会危害到胎儿的发育。水俣病的发生使得人们清晰地认识到该物质的有害性,于是日本政府制定标准禁止有机汞的排放。

  在有害性管理的模式下,无论制造、使用或者排放数量是多少,必须首先取得可以信赖的化学物质有害性数据,才可以根据有害性的强弱采取禁止、限制措施,由此可见,这种措施具有滞后性。如前所述,化学物质的有害性信息往往难以确定,通过实验获取一种化学物质的安全数据需要消耗大量时间和精力,有时还不一定能获得准确的化学物质信息,且化学物质数量多、增长迅速,难以对所有化学物质进行检测。根据有害性管理模式,在化学物质有害性信息不确定之时,是不应采取任何管制措施的,但如果放任不管,又有可能再次导致水俣病悲剧的发生。为避免重蹈覆辙,就必须对有害性管理进行变革,对化学物质所带来的不确定风险予以规避。

  化学物质的风险通常可以表述为一个公式:化学物质风险=有害性×暴露可能性。在运用化学物质风险公式后,可以发现即使是有害性非常强的化学物质,如果对人体和环境的暴露可能性非常小,则可以判断其风险较小,有可能在相应的风险管理之下准予使用;相反,对于有害性较小的化学物质,如果对人体和环境的暴露可能性非常大,则可以判断其风险较大,而需要对其进行严格的管理。同时,基于化学物质风险出现后,对于人体健康和环境有可能造成不可逆转的损害或者恢复损害所需成本巨大,因此在化学物质风险出现之前进行管理也就成为合理选择。

  化学物质风险管理的典型制度就是化学物质审查制度。在1968年发生PCB污染事件之后,日本于1973年通过《化学物质审查法》(以下简称《化审法》),要求对所有新化学物质在制造或进口时实行事前审查制度,如果新化学物质未经过安全性确认,就禁止在日本国内制造或进口。经过审查,如果发现该化学物质与多氯联苯一样具有难分解性、累积性(在生物体内累积)和慢性毒性(长期持续、微量摄取会损害人体健康),则会指定为“特定化学物质”,对制造和进口采取许可制,严格限制用途并要求使用者提出申报。该法制定之初有害性管理特征较明显,但经过多次修改,其风险管理的特征也越来越突显。

  (一)管理对象扩展

  化学物质数量巨大、种类繁多,对每一种化学物质有害性都进行安全评估几乎是不可能完成的任务,这也使得有害性管理的对象极其有限。但在风险管理模式下,根据化学物质暴露可能性确定化学物质管理的序位,就可以有选择地对某些化学物质进行优先管理,可供选择的对象范围随之扩大,风险控制能力增强。《化审法》在制定之初,仅针对新化学物质(新制造或进口的化学物质)在上市之前进行事前审查,而既存化学物质(《化审法》制定前就已经流通的化学物质)则没有被纳入化学物质审查制度的对象。只是在《化审法》通过之时,日本众议院、参议院的工商委员会附带决议指出:国家应该对既存化学物质的安全性进行总抽查,基于其实际制造、进口量等调查结果,每隔3年由国家选定抽查物质。但实际上抽查工作一直拖延没有进行。2009年《化审法》修订后,将现有化学物质完全纳入化学物质审查的对象中,即所有的化学物质只要制造或进口数量在一定数量以上,就赋予制造者或进口者申报每年度制造或进口的数量以及相关政令规定事项的义务。审查对象范围的扩展,无疑将有助于掌握化学物质的环境风险。

  (二)“有害性”认识深化

  随着对“有害性”内容和含义的认识不断加深,审查的内容也越来越丰富。换言之,审查化学物质过程中会要求更多种类的安全数据。对化学物质的安全信息了解越全面,可保护的利益范围也就越大。《化审法》最初是为了应对PCB及其类似物质危害人体健康问题,所以审查判断的标准是难分解性、累积性和慢性毒性,此三要件齐全者被指定为“特定化学物质”予以管制。但在实践中发现有一些有难分解性和慢性毒性,却不具有累积性的化学物质也会对人体造成损害,如三氯乙烯等。同时,有害性也不仅仅局限于对人体健康的损害,从生态平衡和物质循环的角度来看,对于生态环境和动植物的损害也应考虑在内。于是,对于难分解、慢性毒性、无累积性的化学物质和有可能危害动植物生息或生育的化学物质亦被纳入化学物质管理范围。

  (三)确立阶段性风险评估程序

  在对化学物质的有害性评估中,如果暂时不能确定其是否有害,也不能确定其是否安全,对于此类化学物质:一方面需要进一步进行有害性调查以确定其性质;另一方面,从社会需求或促进科技发展的角度考量,又不能完全禁止其上市流通。在这种情形下,阶段性的风险评估程序应运而生。

  2003年修订的《化审法》规定了三种化学物质:一是在既存化学物质中的具有难分解、高累积性却对人体健康或位于食物链高端的动物的慢性毒性不明显的化学物质;二是具有难分解性却没有高累积性,但怀疑可能对人体健康产生慢性毒性的化学物质;三是具有难分解性却没有高累积性,但对动植物的生活或者生育有可能产生有害影响的化学物质。这些化学物质被审查之后,有害性可能并不确定,但如果主管大臣认为它们有可能产生环境污染,就可以指示制造、进口者进入下一个阶段,对化学物质进行有害性调查并报告结果,根据结果再对该物质采取进一步的管制措施,调查的费用在相关事业者之间按一定比例进行分担。在2009年修订《化审法》时,又引进了“优先评价化学物质”这一概念,即根据申报的化学物质数量以及有害性信息等,发现有可能在环境中存在相当程度的残留,并有可能危害人体健康或动植物生活或生育,有必要优先进行安全性评价的化学物质。如有足够理由怀疑“优先评价化学物质”会造成环境污染且对人体健康或动植物具有危害,主管大臣就可以指示制造、进口或使用者进行第二次风险评估,提交有毒性调查报告。

  (四)小量豁免

  《化审法》对暴露量非常小的化学物质采取事前确认和事后监管的方式,提高化学物质审查的效率。根据上面提到的化学物质环境风险公式,即使是有害性较强的化学物质进入环境,只要暴露量非常小,该化学物质环境风险也会较小。因此,对于制造量或进口量非常小的化学物质进行化学物质审查,不仅会浪费制造进口者的精力和提高行政成本,还会影响到其它化学物质审查的效率,所以对于制造量或进口量非常小(通常为1吨以下)的化学物质,《化审法》只要求采取提交制造或进口数量的报告予以事前确认,以及进行现场检查的事后监管等措施。对于不会进入环境的作为媒介物使用的化学物质以及在封闭系统中运行的化学物质,同样由于它们环境暴露量几乎可以忽略不计,因此同样采取豁免审查的规制措施。

  三、从规制管理到自主管理

  规制管理也称为“命令—控制型”规制,作为环境管理的主要方式,在各个国家普遍使用。对于化学物质的规制管理通常就是规定在生产、运输、使用、排放等阶段的禁止、限制、许可或申报等义务,主要方法是由行政机关规定统一的排放标准或行为要求,并要求行为者予以遵守,其优点是管理直接,方便行政机关行事,即使是在现在,它仍是各国管理化学物质最主要的手段。

  规制管理有着自己无法弥补的缺陷:第一,欠缺弹性,即社会经济迅速变化导致规制体系难以适时应对;第二,为进行适当规制所需要的信息难以及时获取;第三,规制手段的实效性应由规制行为的确立和遵守来确保,但现实中完全的监督是不可能存在的;第四,规制方法的成本效益比并非最高;第五,规制方法通常是法律制度,它在立法过程中不可避免地存在妥协,因而难以构筑最合适的法体系;第六,最根本的问题是,如果环境保护水平提高,就需要同时进行技术开发,但此时技术上、经济上可行性的制约(比例原则、特别是必要性原则)所产生的界限便显现。由此,可以看出规制管理在灵活性、效率性以及管理界限上都存在不足。化学物质的特点在于种类多、数量大、风险不确定,它对规制管理提出了高难度的挑战:一是监督有限。由于行政资源的有限性,限制了行政机关工作人员的监督能力和监督方法,仅能监督少数化学物质。二是无力应对不确定的环境风险,行政机关在无法确定化学物质危害的内容和程度之时,当然也就无法通过标准、许可、命令等手段规制化学物质。三是规制的标准固定后,企业达标后就再无动力改善污染状况,使环境状况无法持续地改善。总体而言,对于化学物质所表现出的特征,规制管理已然难以发挥其应有的效用。

  在此背景下,自主管理模式进入日本环境法的视野。自主管理是指企业自己设定一个环境保护目标,按自身特点自行制定对策,并通过自己的努力和行动达到保护环境的效果,其优点在于企业能充分发挥自身能动性,找到低成本高收益的环境对策。其方式通常包括公共自发性计划、环境协定等。这些管理形式的共同特点就是企业在某种压力或刺激之下,自觉地采取措施,减少污染物质的使用和排放。当然,自主管理并不排斥规制管理,事实上它是以规制管理为基础的。对于化学物质管理而言,由于化学物质的种类繁多,控制方法多样,仅仅依靠行政机关统一规定的标准或方法进行管理,有时难以达到削减排放的效果。但如果在自主管理之下,企业对自己的产品生产工艺及技术都非常熟悉,较容易找到削减化学物质产生或排放的方法。同时,自主管理还可以增强企业的社会责任感,在国家财政、技术和人力资源有限的情况下降低监督成本。但是,自主管理也有其自身难以克服的缺陷:由于缺乏透明的评估体系,无法确认是否达到目标,目标、标准、实施方法的设定和选择都有一定随意性。无论如何,自主管理在削减化学物质产生和排放上起着重要的积极促进作用。

  在化学物质管理中,促进企业自主管理的一个重要制度就是经济合作与发展组织理事会于1996年要求其成员国制定的化学物质排放及转移登记制度(PollutantRelease and TransferRegister, PRTR)。为此,经合组织还发布了《PRTR导入指南》,以指导各国制定相关法律。该制度要求收集、统计在化学物质的使用、废弃阶段,有多少化学物质排放到环境中或者作为废弃物转移到生产场所之外。这种收集、统计的数据主要用于三个方面:一是给政府公共机构制定环境保护政策提供信息依据,使环境决策更加科学合理;二是使企业自己认识到自身的有毒有害化学物质排放量,促进其主动消减以降低环境的负荷;三是向市民公开环境信息,让市民能够监督企业,并且填补行政资源之不足。日本于1999年制定通过《化学物质排放量管理促进法》(以下简称《化管法》),正式确立了PRTR制度,并且同时确立了化学物质安全性标签制度(MaterialSafe-tyData Shee,t MSDS),即要求制造、进口或者销售者在化学物质相关产业链中,向下游企业提供该化学物质的相关性质、处理方式等信息,通常包括化学物质名称、产品中含有的化学物质名称、化学物质的物理化学特性等相关事项。制定《化管法》的目的就是促进企业自主管理,在该法实施之后统计的数据显示,化学物质排放量呈下降趋势。2004年日本申报排放量为27万吨,申报转移量为23万吨,均少于2003年的29. 1万吨和23. 5万吨。2003年虽比2002年、2001年微增,但主要原因在于扩大了统计对象,将申报要件由制造、进口、使用、销售化学物质数量从5吨以上降为1吨以上。如果从每个作业场所平均申报排放量来看,每年度都呈下降趋势。环境省的问卷调查还显示有40%企业通过改善管理积极削减了排放量。由此可以看出,通过《化管法》相关制度的实施推进了自主管理模式的实现,明显减轻了化学物质的环境风险。

  (一)统合性环境信息收集

  信息是环境管理的根本依据。日本于1971年制定以保护人体健康为目的的水质环境标准,监测物质经不断增加和调整,目前已达27种。1993年在修改标准时又设定“需监测项目”,入选该项目的化学物质通常是与人体健康保护相关,但又不适宜定为环境标准,需要持续监测的化学物质,目前也已经有27种。由此来看,行政收集信息的能力的确在不断增长,但面对庞大的化学物质信息量,有限的行政永远落在后面。为收集、统计更多种类的化学物质信息,规定企业自主申报的义务无疑是一条捷径。《化管法》要求企业对354种化学物质的信息进行统计,其中除有害性明确的化学物质外,怀疑具有有害性的化学物质也被纳入统计对象。这使得可知的化学物质信息范围大为扩展。《化管法》要求统计化学物质在制造、销售、使用和废弃各个过程中,主动地或被动地排放到环境中的量。收集的数据也不仅限于个别的环境媒介,排放到大气、水、土壤等不同的环境媒介中的排放量和转移出作业场所的量也同样需要统计。此外,还规定行政机关应推算家庭、农地、移动污染源等所产生的排放量,以引导市民一起致力于减少化学物质的排放。这些措施使得某种化学物质的信息在全国范围内,综合地、统一地收集到一起,使得掌握全国性的环境风险成为可能。对于单个作业场所而言,统计每一种化学物质排放量使得行政机关能精确掌握作业场所周围的污染状况,并以此为依据制定作业场所周围地区的环境保护计划。同时,相同行业的企业之间也可以通过数据进行比较,改进管理或开发替代物,以抑制过多的排放。

  (二)无障碍式信息公开

  信息公开是促进企业进行自主管理的最好手段。在规制管理之下,企业仅面对来自行政机关的压力,而信息公开后,企业所面临的是消费者、周边居民乃至于社会的压力,促进企业加强管理。《化管法》在信息公开程序上,除了要求企业自主申报,还要求国家在某些情况下主动调查并公开信息。首先,为便于公开,行政机关收集、统计信息之后,应将信息作电子化处理。其次,任何人可以要求主管大臣公开任何作业场所的化学物质信息,但不能要求申请公开的人和作业场所之间具有的关系。同时,为保护被公开者的商业秘密,将不能公开的化学物质名称用一种“化学物质类别名”代替。最后,要求国家对于化学物质污染状态实施综合性的、有效的调查,以便获得关于化学物质影响人体健康和动植物生存繁衍的相关科学认知,并对外公布该结果。在化学物质产业链上,同样也要求公开信息,即建立化学物质安全性标签制度制度。化学物质的性质及其处理时应注意的事项,是化学物质使用者进行化学物质管理时不可或缺的信息,因此有必要将此类信息告知该化学物质的使用者,以使化学物质产业链下游使用者能够共享上游制造者获得的相关信息。

  (三)作为民主过程的风险交流

  行政管制通常是将民众排除在外的,其过程与结果不为民众所了解。由于对化学物质有害性的恐惧,以及对化学物质不确定性的担忧,使得民众对于行政决定的不信任与日俱增。鉴于此,加强企业与民众之间关于化学物质的风险交流尤有必要。《化管法》规定企业应当促进国民对化学物质管理状况的了解,要求企业与国民之间应进行风险交流。风险交流是个人、集体或组织之间进行交换意见相互作用的过程,这一过程必然伴随着关于风险特质的各种信息、对相关事项和风险信息的反应,以及对于风险管理法或制度措施的反应等,即为消除利益相关者对化学物质环境风险的不安,保障其共享化学物质风险及对策等相关的确切信息,以形成一种共识。化学物质的风险交流,对于企业而言,可以构筑企业和居民间的信赖关系,树立企业良好的形象;对于居民而言,可以消除因信息不足而产生的不安心理。企业通常希望对居民安心、安全地生活做出努力,履行对居民的说明责任,形成社会合意,削减风险增强风险管理;而居民则希望能有意思表达场所,能参与到意思决定的过程中,并获得规避风险的资料等。由此看来,风险交流对于风险的确定带有强烈的政治色彩,它虽然不可能完全规避化学物质风险,但居民通过一种民主协商式的交流,了解到化学物质的相关风险信息,企业也会努力向居民展示减少化学物质风险的措施,这对化学物质环境管理是大有裨益的。

  四、结论

  化学物质改变了人类的生活,大量化学物质被应用到医药、食品添加剂、农药、塑料、化妆品等领域,但与此同时,它也给人类带来了噩梦。铅、水银、PCB、DDT、二噁英等有毒有害物质,或因人类无序地利用,或因人类的无知,给人类自身与自然环境带来巨大的伤害和污染。随着各种化学物质的不断出现,人类面临的环境风险前所未有。这种状况也促使化学物质环境管理模式需要在实践中不断地进行变革。化学物质的有害性难以确定,传统有害性管理手段效果不佳,而风险管理的导入在一定程度上解决了此种科学不确定性问题。环境行政资源的有限性,使之难以通过统一规制减少化学物质风险。然而,通过收集、公开化学物质信息,促进企业与居民之间互动形成合意,提高企业自主管理的能力等方面的努力,同样也可以达到了削减污染的目的。当前,我国正处于经济高速发展的时期,化学物质的大量制造、使用和排放,现实地并潜在地造成各种环境问题,日本化学物质环境管理法律的变革及其经验,无疑为我们提供了有益的启示。

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