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论有限修改《环境保护法》的有效性课题

  一、问题的提出

  2011年年初,全国人大常委会决定将《环境保护法》的修改作为2011年的立法工作,环资委也将修法草案的工作委托环保部进行。本次修法确定的总目标是“有限修改”,修法的基本原则是“有限目标、突出重点”、“稳定体制、固化职责”与“强化责任、完善制度”。根据笔者1993年以来多次参与全国人大环资委以及对有关部门修法工作研讨的理解,做出这种选择,一是因为近年来伴随环境污染和生态破坏的不断加剧,修法呼声日益高涨;二是因为修法作为环保法治的一项系统工程,面临诸多现实课题,不仅理论分歧较大、而且因体制和机制问题导致实践难度很高。在这个背景下,人大常委会决定修法并将总目标定为有限修改,是特定历史条件下既高度肯定1989年《环境保护法》的地位与作用、又合理推动作为环保基本法的《环境保护法》与不断修改完善的有关环保单项法律、法规在制度之间建立互动关系的两全之策。

  笔者认为,本次修法成功的关键是要将“有限修改”的基本命题化为“有效修改”的立法行动。以下拟就“有限”与“有效”的关系,结合我国环保法律实施的现状与问题,就修法工作涉及的10大立法课题及其应对策略作一基本论述。

  二、有限修改《环境保护法》的10大课题

  1、有效协调修法思路和模式

  关于《环境保护法》的立法思路及其与我国环境法体系关系的研究,法学界一直存在着法典模式与“基本法-单项法”模式的不同认识。在两大模式之下还有更为细致与不同的分化,因此一直没有统一认识。

  本次人大常委会决定有限修改《环境保护法》,似乎从修法思路上回避了模式选择问题,但若修改不当,则会给未来构建环境法律体系或者法典化编撰带来更多麻烦,从而影响我国社会主义法律体系的进一步完善。因此有效协调修法思路和立法模式,成为有限修改成功的第1个课题。

  笔者认为,有效协调修法思路和立法模式,应当在保持《环境保护法》现有框架体系的基础上,依旧将该法定位在国家环保基本法的范畴之上。在立法思路与模式上,应当对既有自然资源保护、能源合理利用和清洁生产与循环经济等领域目标一致的法律制度在修法中予以统一。

  2、有效解决《环境保护法》自身问题

  20多年前制定的《环境保护法》,计划色彩浓厚(尽管在实行有计划的商品经济时期)、与单项环境与资源保护法律之间效力定位不清、全方位环保监管思路不明、政府责任缺失以及与其他国家基本法律(如民法、刑法、以及相关法律)在适用上关系混乱等。因此,有效解决《环境保护法》自身存在的问题成为有限修改成功的第2个课题。

  本次修法应确立几个相对明确的原则和操作指引。如明确政府依公权力实施环保监管与环境利用行为人主动积极地通过市场自主、自愿调控的关系,确立与污染防治条款同等的生态环境领域开发与保护目标和方法、创立环保执法的联动与纠错机制、借鉴《水污染防治法》修改确立的环保目标责任制和考核评价制度,等等。

  3、有效衔接其他环保单项法律、法规与国家有关基本法律

  有限修改《环境保护法》成功与否的第3个课题,是修法能否有效衔接《环境保护法》与其他环保单项法律、法规以及国家有关基本法律的问题。

  自1989年《环境保护法》颁行以来,我国先后颁布实施或者修改了20多部环境与资源保护、循环经济与清洁生产以及节约能源等方面的单项法律和行政法规。同时,国家民事、刑事和规范行政行为的基本法律也在不断制定或者修改完善,环境法治的氛围和条件已经基本形成。

  鉴于《环境保护法》的修改涉及诸多环境与资源保护单项法律、法规的效力及其范围,同时还涉及部分国家基本法有关环保与资源、能源开发利用的原则规定以及有针对性的实体规定或者程序规定,因此从有效衔接其他环保单项法律、法规与国家有关基本法律上看,修法应当对《环境保护法》与这两方面法律、法规在适用上的关系、法条竞合及其适用等作出特别规定,以免今后各个法律在具体适用上可能出现的麻烦与混乱。

  4、有效完善公众参与途径

  环保公众参与,一直是我国环保立法的一项基本原则。而现行《环境保护法》和其他单项法律、法规包括《环境影响评价法》及其相关法规规章至今也没有切实解决这个问题,所以说有效完善公众参与途径是有限修改成功的第4个课题。

  环保法在部门法分类上既不属于行政法、也不属于民法。限于环境和资源的多元价值,环境法律关系在构成上往往兼具公权与私权性质,一个看似简单的行政许可开发行为,法律关系的主体一定会涉及诸多对环境多元价值进行本能性利用的公众和群体。

  从这个意义上讲,我们应当顺应全国人大提出的建立有中国特色的社会主义法律体系的模式,将以往《环境保护法》的行政管制法本位朝社会法本位的方向推进。

  因此,立法者应当多听取法律学者的建言和公众、环保团体的诉求,将公众环境权益包括知悉权、建言权、受尊重权以及救济权等权利在现有条文的基础上进一步明确,特别是在行使权利和谋求救济的程序上要具有可操作性。

  5、明确政府官员环保责任

  无论是作为环境法体系中的环保基本法还是环境法典,各国环保立法无不将政府主要官员作为环保责任的首要对象。

  我国“十一五”规划中节能减排等约束性指标的完成情况表明,只有将环保责任与政府官员的政绩考评挂钩,才能使对政府官员保障环境质量不断改善的环保指标和责任落实到位。本次修法应当总结这一经验并利用《国家主体功能区规划》的实施,明确将政府官员的环保责任与政绩考评联系起来,实行环保目标责任制和考核评价制度,将环保目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的主要内容。

  6、突破环保行政外部制约

  《环境保护法》规定了环保统管与分管相结合的管理体制,十多个政府主管部门与环保部门统管职能都有直接交叉。尽管30年来环保部门经历了从国务院机构管理部门到国务院组成部门的演变,但因各部门职能交叉导致环保执法监督体制不畅、“统管管不了、分管管不到”的现象比比皆是,呈现出高消耗、低效能、低产出。

  为避免修法过程中引发相关部门因不同认识而发生的争议,在有限修改的同时,应将20多年来政府机构改革的成果和国务院“三定方案”已确立的环保职权职责关系在修法中一并考虑,将重点放在落实部门责任上,才能使修法实现既照顾现状、又为未来政府实行大部制改革、理顺环境管理体制提供模本的作用。

  7、强化环保监管

  最近5年,随着环保机构改革的深入、司法保障作用的加强以及修改单项环保法律时与时俱进地固化环保执法权限,各级政府在加强环保执法权能工作方面取得了很多突破。因此,能否在本次修法中将分散在各个单项法律、法规以及国务院机构改革方案等文件中强化环保监管的内容纳入修法之中,是有限修改《环境保护法》能否有效的第7个课题。

  从内容上看,如下几个方面的条文应当在修法中予以固化:第一,建立中央与地方环保部门分别管辖的监管体制,如建立跨地区的污染联防体制并设立区域性国家环境督察机构,由他们代表国家环保部门行使执法权和生态破坏索赔权;第二,与制定中的《行政强制法》内容相一致,赋予环保部门在一定执法范围和领域的强制执行权,引入执行罚手段(如按日连续处罚制),让环保行政命令能够令行禁止;第三,引入人大执法检查制度与环保执法报告制度,从立法监督的角度保障环保执法的有效性。

  8、完善环保基本法律制度

  首先,在修法时应当做到“固化既有、拓展前沿”,即将已改革完善的制度内容作概括性与衔接性重申,同时应当为制度的进一步完善或创新留出立法空间;其次,在修法时应当重点关注并解决“制度本质相同但权务关系不同”的问题,即将不同时期针对不同环境要素制定或者修改的单项法律、法规对同一制度作出规定的不同在修法时予以统一并澄清;最后,在修法时应当“轻行为模式、重法律后果”,即在制度明晰的前提下将重点放在切实保障制度得以有效执行的措施方面。

  特别需要指出的是,本次修法有关环保法律制度的完善不仅要考虑执法主体在法律适用上的有效性,还需要考虑引入信息公开和公众参与机制。因为环保立法的任何一项制度的实施都必然涉及公众环境权益的各个方面,环保行政法律关系的构成决不仅仅是环保部门与相对人之间那么简单。

  9、有效解决“违法成本低”难题

  有效解决企业“违法成本低”问题是有限修改成功的第9个课题。解决这个问题的立法方法很简单,除了在完善环保法律制度的法律后果方面规定与行为模式要求相匹配、得以填补制度规范性与实效性不强等漏洞的处罚条款外,还应当通过修法确立统一、共同追究环保违法行为责任的条款。这一点,各国与各地区目前通行的将按日计罚作为确保行为模式与行政命令得以彻底遵守的执行罚措施,应当成为本次修法所重点考虑的、可以有效解决“违法成本低”的手段与方法。

  10、更多地运用环保司法手段

  综观30年来我国的环保立法,强调政府环保行政作用的指导思想远远高于重视并运用司法手段保护环境的理念。因此,当环保行政遇到司法审查问题时,当污染被害人需要司法救济时,以及当人们认为对严重污染环境的行为应当给予刑罚制裁时,环保立法给出的司法条款总是欠缺得很多。所以,能否在法律责任章尽可能多地完善法律后果规定,引导今后更多地运用司法手段保护环境,理所当然地成为修法是否成功和有效的第10个课题。

  作为环境与资源保护领域的基本法律,《环境保护法》所确立的基本法律制度及其体系应当表现出浓厚的社会法属性,也即在改革现行环保行政管制制度措施的同时,在管制行政之外注重在立法本位上突出权利而非义务,增加以公民合法环境权益对抗开发利用环境行为的条款。

  最近几年,环保法庭与环保审判庭的建立初步实现了补强行政与专业判案的目的,最高人民法院还发布了关于支持污染被害人起诉和支持环保部门代表国家索赔诉讼的意见,因此修法还应当在诉讼法和民法之外确立特别法规范,规定诸如环保部门和其他环保监管部门可以代表国家提起污染致生态破坏的索赔诉讼以及公民、环保团体或者检察机关为主体的环境公益诉讼。

  三、小结

  尽管本次修法的总体思路是有限修改,但修法的目标仍必须在形成中国特色社会主义法律体系的新起点上,应对环保法律、法规实施亟待解决的执法课题,以提高环保法律、法规实施的有效性。笔者认为,在这个背景下,与完善环保法律制度体系相比,修法的意义更应理解为一种昭示与释放国家环保法治信念与发展路径的信号。结合《环境保护法》在环保及其相关领域的基本法地位,只要将目前环保部门已经实施或者实践证明行之有效的做法以及各部门已就环境与资源保护达成一致的意见予以规范化、制度化,在此基础上做出一定突破并统一适用到环境与资源保护领域,《环境保护法》的有限修改还是可以获得圆满成功的。

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