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公共财政视野下的《预算法》修改

  《预算法》是我国最重要的民生法律,其修改引起社会的广泛关注。2011年11月16日,国务院讨论并通过了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》,叩开「预算国家」之门。随后,2011年12月下旬,第十一届全国人大常委会第二十四次会议一读《中华人民共和国预算法修正案》。本文拟就预算法修改中的几个基本问题谈点看法,以就教于方家。

  一、预算法修改的价值和目的问题

  一部法律的修改,究竟要解决什么问题和解决哪些问题,通常是通过修法的价值和目的来实现的。如果缺乏一定价值和目的的指引,修法过程便可能出现盲目性和无效率性。预算法的修改,也不例外。

  (一)预算法修改的价值

  在法理学上,价值可以分为目的价值和过程价值两种。

  1.预算法修改的目的价值,主要包括以下几个方面:

  其一,预算在公共财政中具有重要地位,需要通过预算法的修改,来为公共财政的建设奠定基础。公民权利与国家权力的协调和制衡,是宪政理论的基本出发点;而在宪政体制下,财政问题的实质是公民财产权与政府财政权的互动。财政本身即是以公共权力进行的资源分配,近现代民主政治和市场经济更是要求财政具有公共性的特征。预算制度在公共财政中发挥重要作用。预算是公共财政的运行机制或基本制度框架,公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度,预算则是制度意义上的财政,由此可见预算法律制度在公共财政体系中的重要地位。因此,我们需要在预算法修改的过程中,注意遵守公共财政的各项基本要求,如财政民主、财政法定和财政健全等。

  其二,通过预算法修改,控制政府权力。一个不受预算约束的政府很难说是一个法治政府,公共财政预算的实质便是要控制政府的行为,对政府权力的控制,首要便是强调预算公开。阳光是最好的防腐剂,需要通过公开、透明来规范预算权力的行使,进而规范政府财政活动。因此,本次预算法修改,格外注重对预算公开相关制度的设计,有意识地强化人大的预算权力。

  其三,预算法的修改应当符合客观需要。现行《预算法》于1994年通过施行后,在相当长的历史时期里,在组织预算收入、进行预算支出和加强预算监管等方面发挥了重要作用;但是,该法制定时我国尚处于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,体制因素以及利益调整难度大、观念障碍较多,若以现在的眼光审视,该法的立法、执法水平相对较低,计划经济色彩过浓,且使我国当前的公共财政体系建设得不到足够的法律支撑。因此,在肯定《预算法》历史意义的同时,对其修改也迫在眉睫。

  2.预算法修改的过程价值。即修改预算法这个过程本身,所应彰显的价值目标。

  预算法是最重要的民生法律,吴邦国委员长曾经强调,涉及民生的法律应当公开听取社会的意见。这便是近年来人大立法时所表现出的新特点——「开门立法」。这种强调公开性、透明性的立法模式,能克服以往部门立法出现的「部门利益法制化」弊端,并推进立法环节的民主法治建设。因此,在预算法修改过程中,坚持「开门立法」,体现我国立法的民主、公开和透明,本身即是一项重要的价值追求。

  在「开门立法」的过程中,能彰显党和政府化解复杂社会矛盾和重大社会问题的极强的自信心。预算法是有关预算收入、预算支出和预算管理的法律,这些都是时下民众最关心的问题,从一定意义上来说,也是复杂社会矛盾和重大社会问题的集中反映。因此,我们相信,国家有关机关一定会坚持开门立法和民主立法的原则,通过各种途径听取民众的意见,使修改后的预算法成为良法,实现国家的良法之治。

  (二)预算法修改的目的

  本次预算法修改的目的,需要分两个方面阐述。一方面,我国《宪法》的形成和发展有其特定背景,其法律性和经济性特征相对弱化,故预算制度的供给不足。这本应通过预算法来加以弥补。但如前所述,现行预算法规定比较原则,可操作性较差,以致在预算活动的某些重要方面,预算法的缺位现象明显。此外,现行预算法中还有许多不合时宜的制度安排。这些问题,都需要通过修改预算法来加以解决。另一方面,在立法资源和立法技术有限的情形下,需要集中法律修改中的立法资源,着力解决好急需、重大的问题。具体说,本次预算法修改,涉及到的宏观目的是要重点解决预算公开还是要解决地方能否发行债券的问题。我们认为,从立法者的意图、民众的呼声及相关问题的复杂程度看,应优先考虑解决预算公开的问题,凸显「预算法是民生法律」这一本质特征。至于地方政府能否发债的问题,涉及面很广,比较复杂,条件尚不成熟,可以考虑本次修法中暂且搁置该问题,集中精力解决预算公开等问题,这也是公共财政的基本要求。

  二、预算公开问题

  预算公开,有利于保障民众对财政预算的知情权、参与权和监督权,促进基层预算管理的法制化、民主化和科学化。预算公开既是公共财政的本质要求,也是反腐倡廉建设的重要内容。本次预算法修改,实现预算公开的关键在于合理配置立法机关和行政机关的预算权力。

  立法机关是民意机关,赋予并保障人大预算权力的有效行使,是财政民主原则的要求,本质上是预算公开的体现,体现了预算对立法机关的公开,本质上是对民众的公开。

  公共财政活动的技术性、专门性以及社会生活对政府效率的关注,要求预算的编制权由政府享有,但是为了制约政府的权力行使,现代政治制度赋予了立法机关对预算案的决策权和对预算执行过程的监督权。行政权力扩张是现代国家的一个普遍现象,这有可能导致原有的以预算制度为核心而构建的监督体制失效。因此,在构建预算法律制度时,应格外注意保障立法机关决策权和监督权的行使。现行《预算法》在第12条对全国人大的决策权和监督权作出规定,但这只是从形式上满足财政民主的要求,而在现实的预算活动中,在编制、审批、执行、监督等环节存在的制度不完善问题,使全国人大及常委会的决策权和监督权,流于形式,财政民主的要求难以落到实处。因此,预算法修改时,应通过这些相关制度的革新,如采用分项审批、完善预算编制程序等,来保障立法机关预算权力的真正实现。

  1.改综合审批为分项审批

  现行的综合审批模式,虽然简化了程序,但带来的问题是:对于草案中仅有部分内容不合理的情形,人大代表如何投票表决?如果让草案通过,该部分不合理的内容会损害下一年度的预算执行效果;倘若否决整个预算草案,同样也会影响下一年度的预算执行。这种非此即彼的选择实际上弱化了预算审批的科学性。分项审批则较好地解决这一问题,人大代表可以仅投票反对存在不合理之处的部分草案,而不影响其它部分的通过。因此,在分项审批模式下,人大代表更容易投反对票,进而给预算编制部门带来更大压力,加快预算编制改革的进程。应该说,分项审批改革,相对其它制度革新而言,并不具备太大的因利益博弈而产生的阻力,故在本次修法中,可以考虑纳入。当然,这还需要设计配套的制度,尤其是预算被否决时的补救机制。须知道,由于当前的预算活动中,基本没有预算草案被人大否决的可能性,法律制度对预算被否决时的补救机制是尚付阙如的。可见,改综合审批为分项审批,能保证人大代表真正行使其对预算草案的监督、乃至否决的权力。

  2.赋予各级人大及其常委会预算草案的修正权

  这也是弥补上述预算「要么全部通过、要么全部不通过」这一缺陷的一种手段。公共预算制度较为成熟的国家,往往在宪法或是预算法中,对议会的预算修正权作了明文规定。因此,赋予各级人大及其常委会预算修正权既是深化民主宪政理念的重要体现;也是财政民主、对政府权力进行制约的重要制度安排。基于制度可操作性的考虑,我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内,不能突破草案原有的收支平衡;且目前宜将科目流用权限定在预算收入的「目」这个层次,和预算支出的「目」、「节」这两级,待时机成熟时考虑逐步放开各级人大及其常委会有权调整预算草案的幅度。

  3.强化人大的监督作用

  预算制度是公共财政的核心,而公共财政就是「取众人之财、为众人之用」,其要求建立民众利益要求机制,由其选出的代表组成人大会议及人大常委会来制定财税法律,通过预算案,使财政收入和财政支出公开、透明。因此预算公开,要求人大对预算活动的全过程进行有力的监督。人大的监督权应该是全方位的,包括审查预算草案、对预算执行的监督和对决算的审查监督三大方面。现行预算法制度中,虽然也有对人大监督的规定,但实践中的运行效果不甚理想。一方面,人民代表大会会期短、议程多,政府提交人代会审查的预算草案报告过于笼统,没有「款」、「项」、「目」的具体内容,尤其是在支出中常常可以看到「其他」、「特费」之类含糊的项目,造成「看不清」的问题,使人大代表们难以对预算草案进行深入审查。另一方面,预算草案的专业性,可能使人大代表无法理解某些内容。这两方面因素直接导致人大对预算活动的监督难以收到实效。这个要求我们,也需要更新相关的配套制度,如预算报告的形式等,方能更好实现人大的预算监督权力。

  4.有效规范预算公开与国家秘密的边界

  预算公开制度,既涉及到对立法机关的公开,也涉及面向全社会的公开;应当在预算法中体现政府部门的自我监督、民众监督、媒体监督和人大监督一起,构建对政府预算活动的多维监督机制。本次预算法修改草案确定了「除涉及国家秘密的内容外,各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开」的原则。

  我国《政府信息公开条例》已经将财政预算、决算报告纳入县级以上各级人民政府及其部门信息公开的范围,然而其未对预算公开的具体范围、程度和方式加以规定。这导致在现实中,预算公开的实践情况并不理想。这也是立法机关考虑在预算法中规定预算对全社会公开的初衷。一般认为,预算面向全社会的公开,应包括四个方面的内容:预算所依据的背景材料、说明、解释的公开;预算编制、审批、执行、变更和决算的过程公开;批准的预算内容公开;预算监督的过程和结果公开。

  但是,仍有两个问题需要加以注意:第一,草案中规定了预算中涉及国家秘密的内容不予公开,这就需要对「国家秘密」进行尽可能明确的限定。公共财政不需要保密的就尽量不要保密,不能以国家秘密为由抗衡预算公开。第二,如果人大代表难以理解预算草案的内容,那么普通民众理解起来就更为困难。因此,预算公开的内容应尽量细化到预算案的具体款、项,在写法上应让具有一定文化水平的公众能读懂预算报告,这样才能起到监督政府财政收支的作用。

  三、增强预算完整性问题

  预算完整原则要求应该列入国家预算的一切财政收支都应反映在预算中,不允许在预算规定范围外还有任何以政府为主体的资金收支活动。现行《预算法》第19条采用列举方式对预算收支进行规定,这会带来两方面消极影响:一者,使大量预算外资金游离于预算管理之外,而根据西方经济学的蒙代尔 弗莱明模型,大量预算外资金的收支会造成消费减少、不利于实现财政宏观经济职能、净出口减少等后果,且此种脱离权力机关审查、监督的资金利用,显然和公共财政的要求相悖。现实中,我国超收收入的使用采用「报告制」,即若需要动用超收收入增加支出,应编制使用方案,由国务院财政部门及时向财经委和预算工作委员会通报情况,而国务院也仅在超收收入安排完后,向全国人大报告。这种「事后报告」的模式,不符合预算法上「先有预算,后有支出」的基本要求。

  因此,在修改预算法时,实行预算内外统一的综合预算制度,使预算覆盖政府的全部收支活动,从而真正实现公共财政体制下,通过预算制约政府权力行使的制度目标。从现实可能性看,我国政府通过近二十年的努力,预算外资金的规模不断缩小,其规范性程度也不断提高。在这种背景下,取消预算外收入,实现预算的完整性,「不仅仅是基于法治理想,也已经充分照顾目前的事实」。事实上,在财政部部长谢旭人对全国人大常委会所作关于预算法修正案草案的说明中,即强调要「增强预算的完整性」。

  四、地方能否发行债券问题

  本次预算法修改中,一个关键的争议点是「地方政府能否发行公债」。这是一个涉及到多维度理论和实践考虑的问题,比较复杂。对此,主要有两种意见:一种观点认为,鉴于部分地方政府面临财政压力,应赋予地方政府发行地方公债的权力;另一种观点则认为,发行公债需要有配套的制度安排,如财政紧急状态应对制度、地方政府破产制度等,在缺乏这些制度安排的情况下,发行地方公债,可能会带来较大的地方债务风险。因此,对这个问题应慎重。我们比较倾向于第二种观点,可以从以下三个层次进行分析。

  (一)地方财政赤字普遍存在的现实状况

  现行《预算法》第28条规定「地方政府不得发行地方政府债券」,但是也留下了「法律和国务院另有规定」的除外规定。从实践情况看,地方政府维持财政平衡的能力比较脆弱,地方财政赤字实际上普遍存在,此时地方政府一般采取向中央政府借款的办法,而中央政府有时会代地方政府发行债券,一般的做法是中央政府在发行的国债总额中事先划出一定比例供地方政府使用。这种做法在形式上保障统一募债权的同时,将财政风险集中在单一的主体——中央政府上,这种安排存在相当程度的不合理性。基于财政联邦主义的思想和分解财政风险的具体考虑,有不少学者提出预算法中应规定地方政府发行债券的权力。

  (二)地方政府发行债券的理论

  从长远看,允许地方政府发行债券,具有一定合理性,其合理性主要是基于财政联邦主义和分散财政风险的考虑。

  同时,我们可以考虑通过相关的制度设计,将发行地方债券的不利影响降到最低。这些制度主要包括以下几个方面:

  第一,设计上级政府和同级人大对地方政府债务的双重监控制度。上级政府的监控,是为了贯彻财政健全主义的要求,也是降低地方财政风险的制度安排,因为现实中地方政府往往易受短期利益驱动,扩大债券规模,以达致在短期内「出政绩」的效果,而这会在长期内给地方政府带来巨大的财政压力。同级人大的监控,则是财政民主的直接体现,发行各级公债,最终决定权都应掌握在体现民意的人民代表大会手中。

  第二,允许发行地方公债的级次和种类须慎重考虑。级次方面,应仅准许省一级政府和国务院批准的较大的市政府有权发行地方公债,而级次更低的政府,其公信力不如高级次政府,在其遇到财政赤字时,可通过转移支付来缓解财政压力。种类方面,考虑到预算法的规定和预算法治的基本精神,宜将地方公债的种类,限制于建设公债,禁止发行赤字公债。

  第三,尤其重视对地方公债债权人权利的保护。这是因为:一旦出现地方政府逾期不偿债等现象,会严重影响政府的声誉,进而可能影响该地方的社会稳定。因此,可以考虑建立偿债基金、债券保险等救济机制。

  这几个方面,既是一旦规定地方政府有权发行公债时,需要作出的配套制度安排;也可以从另一个角度来理解:不能孤立作出地方政府有权发行公债的制度安排,从而体现了这个问题的复杂性。

  (三)本次预算法修改不宜规定地方公债制度

  无疑,地方政府发行公债,是一个十分复杂的问题。在我国目前的体制下,地方发行债券问题绝不是件简单的事,应格外谨慎,要充分考虑债务风险。国外地方债券制度的建立有财政紧急状态应对制度和政府破产制度相匹配。可见,我国地方债券制度的建立一定要放在我国整体财政体制改革中考虑,如考虑中央与地方的关系,也要与我国政治体制改革相适应。在这些问题没有理清前,并不适合在预算法中规定有关制度。而且,在立法资源和立法技术相对有限时,我们进行一次法律修改时,应集中力量解决某一个方面的重要问题。具体到本次预算法修改,即优先解决民众更为关心的预算公开问题;至于仍存在较大争议的地方政府公债问题,则不妨「放一放」、「看一看再说」。

  本次预算法修改对上述问题的关注和妥善解决,将标志着我国预算法制建设和公共财政管理进入一个新阶段,能更好地规范政府权力的行使,促进民生问题的进一步改善。

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