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宗教与法治问题小议

  关于宗教与法治问题,我大致想表达以下三个方面的意见。

  首先是关于现行法律框架下公民提起法规违宪审查建议的问题。这是《立法法》赋予公民的建议权,之前也有法学精英带头行使过,普通公民当然有权行使。我要谈的是建议书的格式问题。关于违宪审查建议书的格式,我们国家法律法规的违宪审查,按照《立法法》的规定,是一个立法审查程序,不是司法审查程序,因此更注重抽象审查。我也同意上官老师说的,当公民发现某个法规违宪的时候,需要开宗明义、非常清晰地用法律的语言说明它是怎么违宪的,然后你的事例部分可以作为附件、作为证据提交给有关机构。你们需要调整一下现有的叙事格式,这样更规范,也显示出是认真对待《立法法》的,是在依法行使公民的建议权。

  其次是关于《宗教事务条例》本身的解读及我国政教关系模式的问题。我浏览了一下《宗教事务条例》,有两点感受。其一,《条例》第一条“根据宪法和有关法律”,这个“有关法律”是什么,太模糊。其二,法律责任的环节,我发现限制宗教自由权利的依据或手段主要是从法律责任上来的,法律责任里有太多“擅自”式规定,并配置了不同的行政处罚措施,这说明我们国家在处理政教关系上面有一个很特殊的模式,即行政模式。之所以用行政模式而不用法律模式的原因,就是尽量不将这种事情解读成“政教关系”,而是解读成“宗教-行政”的关系,这样就回避了“到底政治是宗教的一部分,还是宗教是政治的一部分”这样一个根本疑难的问题,从而将原则问题转化为行政管理的技术问题。然而,《条例》中的行政机关不再是一个简单的管理者,而是构成了中国宗教活动的参与者,参与开光仪式进行政治认可,通过社团登记实施结社许可,对宗教的对外交往进行许可,比如第43条第三款“擅自组织信教公民到国外朝觐的”的都要进行行政处罚。我们的法规是要将宗教活动严格限制于民族国家的政治框架之内,这在根本上是违背宗教的普世特性的,因而严重侵犯了宗教信仰自由。这是法规具体的违宪表现,可以在公民建议书中具体列举并阐明理由。宗教自由其实不是一个民族国家的事务,普遍的宗教体系是属灵的。到梵蒂冈进行朝圣,擅自组个团,委托旅行社,这都能构成行政处罚的依据,这是非常具体地违反了宗教活动自由。认真看《条例》的法律责任部分,可以随处看到它将宗教活动的形式随意地定性为行政处罚的事由和根据,这是直接侵犯了宗教信仰自由。进一步引申,我们国家的政治和宗教、政府与宗教团体的关系到底是怎么界定的,实际上并不明确。我国宪法没有明确规定“政教分离”,刚才童老师是从马克思主义的教义和宪法原理推导出来的这一原则,但也只是一种学理解释,我们的政治和宪法上并没有确立这一原则。我们的法规是用“宗教-行政”框架来建构政教关系的,政府机关构成了宗教活动参与者的角色,参与了宗教议程的设定和活动程序的控制,这种参与本身就构成了政府对宗教的过度干预,用行政的方式实现了“宗教作为政治的一部分”的关系架构。这样,宗教活动就成为政府严格管控下的活动,成为民族国家事务的一部分,而既不属于社会自治范畴,也不属于属灵的、普世的精神范畴。这不是“政教分离”,而是“以政领教”,这里的行政管理具有很强的政治建构的功能。我们看政教分离史就可以看清,这是偏离“政教分离”原则的矫枉过正的做法。在西方历史上,一开始是教皇给皇帝加冕,神圣秩序决定世俗秩序,神圣代理人优越于世俗代理人,地上的国不过是上帝秩序下的一个从属部分;后来发生政教分离,其理念基础在于宗教宽容和宗教自由,其教义原因在于宗教腐败引发的宗教改革和义理分化,于是各管各的。西方的政教关系最终通过宪法上正式确立“政教分离”原则而获得规范性的解决。我们国家在无神论的逻辑推动下,世俗政治组织同时承担提供信仰和精神归属的神圣责任,以一种理性乐观主义的“公民宗教”俯视各种具有传统渊源和形式的宗教派别,因而并非西方有限政府意义上的世俗组织。于是出现了一种“反向加冕”,即政治组织为宗教组织加冕,这是对神圣领域、属灵领域的一种僭越,超越了政教分离的界限。我觉得我们国家正确的政治定位应该是把宗教活动理解为一种社会活动,把宗教“社会化”,把它作为和谐社会的建构内容和积极因素,使之贡献于对一个富有社会公平感、秩序、活力的公民社会的追求,而不是将之作为有国际敌对势力支撑的敌对对象来进行专政和行政处罚。把宗教建构成社会的一部分,尊重其社会性和基于普世主义的世界性,这实际上将标志着国家在宗教管理思想上的一个进步。希望这一进步能够在“社会管理创新”的新形势下崭露曙光。

  再次涉及到我国的宪法解释机制及其程序化的问题。刚才郭道晖老师讲到基本权利应该由法律绝对保留,只要没有法律相关规定,就不能进行行政立法,这是一种宪法解释理论,德国基本法就有类似的解释路径,但中国宪法似乎有所不同。这里,我认为,就我国的法律体系来说,这可能只是一个形式的区分。如果把《宗教事务条例》改一个字,叫“宗教事务法”,通过主体叫“全国人大”,那么内容完全一样,我国的宗教自由保护状况会有所促进吗?并不因为它由行政法规变成全国人大制定的法律,相关执法的机制和限制措施在法治状态下就会进行自行消除。所以即使我们提高规范位阶,有了基本法律,可能也没用,操作层面仍然一样,我们现在提出来法规违宪,那下一步可能还要提法律违宪,因为我们认为法律也不能保障我们的宗教自由,困境依旧。怎样处理在宪法之下法律法规的合宪性,用它来保护宗教自由?我们看到既定的立法审查程序是存在的,但其最大的问题是并没有程序化,没有确定的回复时限、格式,没有形成任何有意义的案例,作为初审机构的法规审查备案室有太大的自由裁量权以“研究”、“必要性”为名不做实质处理,即使进入实质处理程序,专门委员会的审查是完全保密的,没有任何关于公民建议人参与、审查报告公开的规定。因此,这是一种没有程序功能的程序,有点像“画饼充饥”,可最终还是“饥”。这就导致该程序没办法把具体的公民建议案件化,没办法形成宗教自由与政治法律体系之间关系的具体规则,没办法形成具体的中国的宗教法治经验。我认为国家在具体的宗教管理上,要建立一套包括宗教信仰自由在内的一系列权利保护的立法审查程序,可以就地取材,以《立法法》的现有程序为基础,按照审查程序的基本要素进行规范化的改造,使得此种立法审查程序真正能够成为公民接近宪法并认同国家的回应性和保护性的程序。真正的程序化还可以调用中国本土已经成长起来的宪法学家资源,比如张千帆老师、童之伟老师,似乎会乐意在人大里面做一些宪法解释的工作,使中国的宪法学在宪法体制允许的程序内获得用武之地,这对于改革转型期和矛盾高发期的中国政治社会而言,是不可多得的理性化装置,是理性维稳和柔性维稳的法治要术。通过这样一种方式,才能实现宪法与所有下位法关系的正常化,使得党和国家代表人民表达在宪法中的根本意志对下位法具有切实的约束力,由此我们的公民自由才能获得有意义的法律保护。我非常期待宗教管理领域的“警察维稳”模式能够转化为“法治理性”模式,降低对抗成本,扩展宽容精神,凝聚社会共识。

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