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大规模环境侵权损害赔偿的比较研究

    如何处理大规模环境侵权事件带来的损害,协调经济、社会、生态的可持续发展,是一个世界性的难题。我国正处于社会转型时期,环保方面的资金相对投入不足,这就导致重大突发环境事故的发生几率进一步增大。在紫金矿业“污染门”事件处理中,政府主动积极介入、承担责任,有效地控制了事态的恶化,最大程度地保护了受害人的利益。与此同时,学界对政府介入的合法性、正当性产生了质疑,希望通过司法途径获得救济。本文拟在借鉴美国处理墨西哥湾原油泄漏事件的基础上,分析比较中美在处理大规模环境侵权的特色,希望能得出一些共同的规律和发展趋势。
 
    一、美国墨西哥湾案件评析
 
    (一)事件经过及处理
 
    2010年4月20日晚10时左右,位于美国南部路易斯安娜州沿海一个由英国石油公司负责管理的石油钻井平台起火爆炸。钻井亦随着平台爆炸而沉没。
 
    爆炸约2天后,受损油井开始漏油,据估计当时漏油量为每天1000桶左右。然而就在4月28日,美国国家海洋和大气管理局通过重新估计,认为每天漏油大约5000桶,是先前估计数量的五倍。大量的漏油导致了海面上浮油的产生。根据当时墨西哥湾海岸警卫队和救灾部门提供的图表显示,浮油覆盖面积长160公里,最宽处72公里,“从空中看,浮油稠密区像一只只触手,伸向海岸线”。
 
    美国救灾部门一方面与英国石油公司商讨控制漏油的根本方法,另一方面迫于浮油快速蔓延的现状,大规模的封堵工程和烧油措施开始实施。联邦政府于29日表示将倾尽全力,清理即将漂浮到美国岸外的油污,动用所有可动用的资源来清理漏油污染。
 
    随着时间的推移,漏油规模越来越大。之后的2个月里英国石油公司采取了一系列封堵和回收泄露石油的办法,并于2010年7月15日,宣布新的控油装置经测试已经封堵漏油。然而最后我们看到的结果是令人悲观的。整个事件中有近500万桶原油泄漏;英国石油公司为应对墨西哥湾漏油事故的支出至少80亿美元。对环境产生了严重影响:大面积浮油威胁至少600种动物安全;严重威胁9大物种生存;并且原油泄漏可能对当地居民造成长期健康隐患。
 
    (二)案件赔偿处理特点分析
 
    1.损害赔偿机制灵活、高效。从对事件的相关资料中可以看到,从事件开始后不久损害赔偿的请求就开始出现了。除了以个人、团体为原告开展的侵权之诉外,更早出现的是英国石油公司开设的损害赔偿申请通道。英国石油公司一方面在其网站上面详细说明了申请赔偿的步骤并提供表格,同时也在美国相关州设立了接受申请的工作点。同时到位的还有英国石油公司第一阶段用于支付赔偿金的50亿美元。被侵权人可以依照前述的步骤直接向英国石油公司提出赔偿请求。这种不经由法庭审判(尤其是大审)而和解了解民事纠纷是美国纠纷解决机制的一大特征。本案中英国石油公司同样采取了积极主动赔付的方式来填补损害,无疑将大量可能的诉讼——以及随之而来的诉讼费用和时间成本——消弭于无形,节约下来的资金则可以支付新的赔偿请求。这种赔偿方式的高效性、灵活性以及赔偿力度是有利于解决大规模侵权纠纷的。
 
    2.事件处理过程中政府介入的滞后性。事件发生后虽然联邦政府组织一系列救灾措施,还不断向英国石油公司施加压力,迫使后者设立了赔偿基金,但依然饱受了“行动太慢”的职责。我们可以看到,政府虽然欲有所作为,但囿于既存的法律制度,使其最初的行为只能表现为间接干预的形式(如向侵权方施压而不能直接干预)。事实上美国严格的程序制度是一把双刃剑,它在大多数时候实现了程序正义的同时,却也导致应对紧急危机时政府介入的滞后性。无形中导致了大量可用资源的浪费。
 
    3.立法的迅速跟进。就在时间发生的约2个月后,美国国会众议院便通过了一项被人称为“墨西哥湾泄露法案”的新法案,其目的非常明显地表现在它的主要内容中:首先,受害人可以请求精神损害赔偿;其次,赔偿的数额可以超过事故船只和船载货物的总价值,废除了美国1851年的赔偿责任制度;再次,堵塞了责任人申请破产逃避债务的漏洞,明确规定深水地平线爆炸事件责任人申请破产,受害人仍然可以行使追索权。立法如此快速地跟进,有助于国家意志迅速介入到漫长的侵权损害赔偿当中去。并且其内容也对传统民法理论有所突破,不失为当今应对高风险的能源产业所产生的侵权损害的可行方法。
 
    二、紫金矿业“污染门”案件评析
 
    (一)事件经过及处理
 
    2010年7月3日,福建上杭紫金山铜矿湿法厂部分含铜酸水自污水池下方的排洪涵洞流入汀江,导致汀江部分河段水质受到污染,下游出现大量网箱鱼死亡。7月12日,紫金矿业A股和H股12日突然全日停牌,公司晚间发布公告说明污染事件。
 
    7月13日,上杭县政府已对水库死鱼按每斤6元进行回收,对鱼苗按每斤12元回收,回收款由县政府暂时垫资,待实际损失核查清楚后最终由紫金矿业承担支付。对部分死鱼快速打捞、填埋,进行无害化处理。为防止死鱼进入市场,该县加强对水产品市场监管和检测,在乡镇主要路口设站,严防死鱼外流。
 
    随后,紫金矿业成立事故责任调查小组并投入一亿元支持上杭县再建水厂以保障用水安全。随事件发展,上杭县副县长邱河清等陆续被免职,紫金矿业铜矿湿法厂厂长林文贤等三人被刑拘。而紫金矿业总裁也再次召开媒体见面会致歉,承认早已发现问题但整改措施不到位。
 
    紧接着,事情再起波澜:受到污染的水沿汀江顺流而下并进入广东境内。调查显示,其已影响到福建、广东两省跨界河段水质,其中大埔青溪断面含毒物质“六价铬”浓度接近三类标准。为此,环保部二赴上杭,重点监控紫金矿业20万方废水,以协调推进福建和广东的治污工作,并重点督察紫金矿业剩余废水的处理。期间,紫金矿业就污染事故致歉,承认未落实“环境优先”并公告称,公司副总裁、原紫金山金铜矿矿长陈家洪已因涉嫌重大环境污染事故罪于7月27日被刑拘。
 
    随后,由安监总局、监察部和环保部共同组成的联合工作组抵达福建省上杭县,对紫金矿业污染事件进行核实了解。9月30日事情调查完毕,紫金矿业(601899)收到福建省环境保护厅下发的《福建省环境保护厅行政处罚决定书》。经查,紫金山金铜矿铜矿湿法厂先后两次发生含铜酸性溶液渗漏,造成汀江重大水污染事故,直接经济损失为3187.71万元。处罚决定:责令采取治理措施,消除污染,直至治理完成;罚款956.31万元。
 
    (二)事件处理特点分析
 
    1.政府主动积极介入、承担责任,为解决问题奠定了良好基础。政府将此次事件作为一次公共事件加以干预和处理,并主动承担了应有的管理责任。如前所述,事发后,政府快速出击,事件发生之后立刻制定了相应的方案,一定程度上减轻了渔民损失,暂时缓解了民愤。此外,对部分死鱼快速打捞、填埋,进行无害化处理。为防止死鱼进入市场,该县加强对水产品市场监管和检测,在乡镇主要路口设站,严防死鱼外流。一系列措施比较有效地控制了事态的恶化,最大程度地保护了受害人的利益。不过,政府回收方案是针对所有受害人而制定的,标准仍嫌过于单一、缺少灵活性
 
    2.各种责任追究同时进行。此次事件涉及多种法律责任,事件发生后,各职能部门分别履行职责,迅速追究了犯罪嫌疑人刑事责任、有关责任人和主管行政机关的行政责任和党纪政纪追究,同时对涉及的有关制度进行了反思和改革。这种相对全面的责任追究也为民事赔偿处理创造了良好条件。然而,环境侵权责任风险承担不够合理。从事件处理过程中,我们可以看到,对于渔民的赔偿采取的是政府先行赔偿,再向企业追偿的模式。这就存在两个问题:首先,若侵权企业是如财大气粗的紫金还好,不然,岂不是要花着纳税人的钱为企业买单?其次,责任主体过窄,风险没有分散。对此,应建立健全环境污染责任保险法规体系。在环境保护法及其他相关法规中明确企业参加环境污染责任保险的要求,实行强制与自愿相结合的政策(即对某些高环境风险的企业从法规上明确必须参加环境污染责任保险,其他环境风险相对较低的企业实行自愿参保)。
 
    3.作为责任方,紫金矿业除信息披露不够及时外,时候处理措施比较恰当,态度积极。如前所述,事后紫金矿业曾就污染事件多次公开致歉,并承诺处理好相应问题。而为保障上杭民众用水安全,紫金矿业也投入大笔资金修建新水厂。
 
    4.整个事件的处理反映出一种“亡羊补牢”式的滞后性特点。据相关报道,紫金矿业虽然作为一个知名企业光环笼罩,但环保问题一直就是其软肋,多受诟病。而直到此次“污染门”事件问题大爆发之后,才得到公众广泛热议。可见,无论民众还是企业均缺乏相应的环保意识。而事实上,事发后紫金矿业股票不跌反涨也暴露出股民环保风险意识缺乏的问题。
 
    三、比较与总结
 
    大规模环境侵权是一个世界性的难题。如何处理大规模环境侵权事件带来的损害,协调经济、社会、生态的可持续发展,成为各国亟待解决的问题。比较上述两个案件的处理,我们可以看出,在面对大规模环境侵权事件时,两国都能灵活运用政府职能,积极协调各种关系,为各国提供了宝贵经验。
 
    紫金矿业有毒废水泄露案中,政府在处理工作的及时性、高效性方面,不仅比美国处理墨西哥湾原油泄漏事件更胜一筹,而且对社会矛盾的化解也有更加成功。但依然需要指出的是,由于学界历来对此类事件中行政权力当否介入、介入方式及其合法性来源存在诸多的争议,因此紫金矿业有毒废水泄露案处理的正当性一直饱受争论。例如,在赔偿渔民损失时,政府采取一刀切的做法制定的赔偿标准,因为未能依法与受害人进行协商,所以不具备法律强制力,导致部分渔民走上上访道路,影响既定方案的实施。因此,若能采用人大立法或政府制定行政法规的方式,无疑能更好地解决这个问题。从这个角度讲,美国对墨西哥湾漏油事故的处理给我们提供了宝贵的经验。
 
    经分析可见,大规模环境侵权案件中存在着受害人众多且认定复杂、因果关系认定困难以及损害赔偿的巨额性等诸多难题,导致现行法律制度(尤其是程序制度)存在不可苛责的局限性。世界各国面对这些新型问题及挑战,需要不断地进行体制创新。然而,任何解决方案都不可能尽善尽美,只能达到基本符合各国的实际,做到相对合理。尽管各国处理大规模环境侵权事件时由于其历史传统、政治经济文化条件等因素的不同而呈现不同的模式和方法,但还是可以看到一些共同的规律和发展趋势:
 
    首先,以受害人的救济为核心。在处理大规模环境侵权案件中,往往交织着不同的价值取向和利益追求,如对企业违法行为的惩戒、推进法律制度的创新、程序正义和实体正义的协调、权利义务的再分配、政府职能的完善,等等。正如庞德所言“对各种利益的承认或拒绝承认以及划定那些得到承认的利益的界限,最终都是按照一个确定的价值尺度而进行的。”因此,我们必须以受害人的救济核心,在此前提下权衡利弊,采取最有利于受害人获得救济的处理方式。例如,政府的积极介入行为虽有诸多争议,但却能有效提高救济的及时性和全面性;美国敦促英国石油公司公司设立损害赔偿基金的做法,虽不能完全赔偿受害人的实际损失,但处理程序的简单易行,无疑减少了受害人诉讼成本,解决了受害人燃眉之急。相较之下,集团诉讼虽具有独特的优点,但对受害人而言成本过高,周期太长且具有较大的不确定性,不宜轻易采用。
 
    其次,政府职责的扩大。传统法学理论将政府定为“守夜人”的角色,认为只有充分发挥市场机制这只“看不见的手”的作用,才能促进社会整体利益的增进。正如亚当?斯密所言,“每个人,在他不违反正义的法律时,都应听其完全自由,让他采取自己的方法追求自己的利益”。但现代法学理论认为,“管的最合适的政府,才是最好的政府”。因此,政府在污染事故中即使不存在任何直接责任,也因该积极发挥政府职责,及时参与事故的处理,避免损害的进一步扩大,并对受害人及时救助。在紫金矿业有毒废水泄露案中,政府主动积极介入与承担责任,迅速制定了相应的解决方案,减少了损失的扩大,取得了一定效果。
 
    再次,结合本国的具体实际基础上,灵活处理和化解社会矛盾。当前,各国处理大规模环境侵权时既呈现出一些共同的规律和发展趋势,也因为由于国情的不同而在具体处理问题上有着各自的特色。我们在处理问题时应做到因地制宜、因时制宜,符合当地的客观实际,从而做到历史的、具体的统一。如在英美法系国家中,群众的法治意识比较强,并且对诉讼的风险有着较为充分的认识,因此对程序正义比较信服。但反观我国,由于正处于社会转型时期,人们对实体正义的需求实际上超过了对程序正义的需求。另外,我国具有牢固的“人治”历史传统,人们对政府权力的期望较高而对司法程序的认知和接受能力则较低。在这样的情况下,政府积极履行政府职责更有利于民众正义需求的实现。因此,立法机关可以通过授予政府更多行政权的方式,探索一条适宜于我中国特色社会主义的行政权发展道路。
 
    综上,在面对大规模环境侵权问题时,政府应对当前所处的时代背景、受害人的需求、社会的整体利益做出较为准确的估计,既不能僵化执行现行的法律法规,更不可照搬照抄国外的处理方式。而是应结合我国的具体情况,以受害人的救济为核心理念,敢于承担责任,善于调动社会各界的力量,创造最符合实际的处理机制。

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